直辖十年扶贫工作取得的成效(金色通道修改发表）.doc

十年扶贫 成就非凡重庆直辖市成立以来扶贫开发工作回顾重庆市扶贫开发办公室主任 王义北重庆是我国第四个和西部地区唯一的直辖市，由原属“老工业基地”的重庆计划单列市和分别地处大巴山区、武陵山区的万县市、涪陵市、黔江地区合并而成，是大城市与大农村并存、大工业与大农业并存、较小范围的都市较发达地区与较大范围的农村贫困地区并存的特殊直辖市，农村贫困现象十分突出。有民谣云：“锄头落地叮当响，粪桶挑去无处放。三天太阳苗晒死，一场大雨土冲光”。特殊的市情决定了扶贫开发在重庆的特殊地位。直辖之初，江泽民同志代表党中央、国务院把扶贫开发作为重庆直辖市“四件大事”之一交待给重庆。根据中央的要求，十年来，重庆市始终坚持开发式扶贫总体方针，围绕“增强贫困地区和贫困人口自我发展能力”的总体目标，以贫困村为主战场，大力发展扶贫产业，千方百计增加农民收入，努力改善群众基本生产生活条件，积极推进社会事业发展。经过不懈努力，全市贫困地区呈现出经济发展、社会进步、民族团结和社会稳定的可喜局面。显著的成就一、贫困地区农民收入逐年增加，贫困人口数量不断减少由于多年的扶贫开发，贫困地区农民收入不断迈上新台阶。国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入由1997年的1097元增加到2005年2037元，净增940元，年均递增8%，比同期全市农民人均纯收入的递增速度6.5%高2.5个百分点。贫困地区农民收入的增长主要得益于产业发展和务工收入的增长：农民家庭经营产业人均纯收入由1997年的803元增加到1196元，年均递增5.1%，对农民收入的增量贡献率达到了39.8%；农民务工人均收入由255元增加到831元，年均递增15.9%，对农民收入的增量贡献率达到了58.3%。随着农民收入的增长，农村绝对贫困人口由1997年的220万人下降到55万人，减少了165万人，减幅达75%；农村绝对贫困发生率由9%下降到2.3%，下降6.7个百分点。二、贫困地区经济持续快速发展经济增长的动力显著增强，经济规模迅速扩大。1997年以来，重点县全社会固定资产投资由94亿元增加到530.3亿元，年均递增24.1%；社会商品零售总额由130.58亿元增加到302.85亿元，年均递增11.1%。在投资和内需的拉动下，经济发展加快，与全市经济发展保持了同步增长，地区生产总值由348亿元增加到844.8亿元，年均递增10.6%。工业化进程加快，经济结构逐步优化。1997年以来，重点县二、三产业快速增长，年均递增率分别达到14.2%和15%，对经济发展的增量贡献率分别为43.6%和44.3%。一、二、三产业的结构由36：33：31调整为22：39：39，非农产业的比重提升了14个百分点。财政收入快速增加，经济实力明显增强。地方财政预算内收入由13.7亿元上升到36.5亿元，年均递增13%。三、贫困地区基础设施进一步改善贫困地区交通状况显著改善。“八小时重庆”公路交通骨干网初步建成，乡村公路网基本延伸到村。重点县对交通的投入2005年达到1.8亿元，新增及改扩建乡村公路5.5万公里，通公路的农业生产合作社达到了81%。农村电力供应惠及绝大多数农户。农村电网改造一、二期工程基本完成，用电农户比例达到了98.9%，98.9%的农户已经将电作为生产生活能源。农田水利状况得到改善。新增和改造基本农田110万亩。较好地解决了贫困地区农民的饮水困难。解决了379万人与416万头牲畜的饮水困难。贫困村通讯设施大大改善。到2005年底止，100的行政村和89%社通了电话。四、贫困地区社会事业明显进步贫困地区“普九”进程加快。2005年贫困地区715岁学龄儿童在校率提高到97.4%，其中特困村儿童在校率达到了97.3%。除巫溪、城口两县外，其余重点县均已通过了“两基”达标验收。卫生事业明显进步。通过加强卫生基础设施建设、组织城乡医院帮扶协作，开展新型农村合作医疗、医疗救助、防治地方病等措施，重点县的医疗卫生条件得到较大改善。重点县农村有卫生室（站）的村所占比重为62%,贫困地区农民看病难、看病贵问题得到一定缓解。广播电视设施逐步完善。通过实施广播电视“村村通”工程，95%的行政村能够收听收看到广播电视节目，91.3%的社可接收电视节目。有效的措施一、把最贫困的群众和区域作为扶贫的重点重庆市扶贫开发工作始终瞄准最贫困的群众，把最贫困的区域作为工作的重点，集中力量进行帮扶。一是开展摸底调查，落实扶持对象。在“五三六”扶贫攻坚计划期间，重庆市在调查摸底的基础上确定了248个扶贫攻坚重点乡（特困乡），2414个扶贫攻坚重点村，43.99万户特困户。2001年，扶贫工作进入新阶段以后，按照国家确定的贫困标准，重庆市又采取自下而上的方式，确定了全市最贫困的3270个特困村和412万贫困人口作为扶贫工作对象，把集中了3/4贫困人口的特困村作为扶贫开发的主战场，将特困村建设作为重中之重的任务来抓。并制定了特困村扶贫开发规划，建立了贫困户家庭情况档案，打牢“工作到村、扶贫到户”工作基础。二是强力实施特困村整村推进。出台了特困村投入政策。在扶贫攻坚阶段对纳入“千村扶贫工程”的每个特困村投入9万元财政扶贫资金。从2001年起，进一步明确在五年时间内，国家重点县、市重点县和非重点县的特困村分别投入财政性扶贫资金40万元、30万元和20万元。三是加大对贫困村建设的指导协调力度。市委、市政府领导亲自定点抓贫困村的整村推进，每位领导定点联系一个贫困村作为整村推进示范村；市级扶贫集团按照“定点到乡，帮扶到村，惠及到户”的工作要求，每一个扶贫集团在所帮扶的重点县，集中抓一至二个整村推进的示范村，每个扶贫集团成员单位帮助一个贫困村。每一位重点县的党政主要领导定点联系了整村推进示范村，有力地促进了特困村建设的整体推进。四是探索区域脱贫的新路子。在实施整村推进的同时，市里分别在武隆县仙女山、云阳县四十八槽等实施片区扶贫综合开发试点，取得较好效果。如云阳县四十八槽贫困片区结合退耕还林，实施种草养畜、扶贫移民等综合措施，彻底改变了贫困面貌，片区内的千峰村成为全国农村基层组织建设的先进典型。根据对重庆市实施“整村推进”的169个村进行调查，逐村算账对比，大量事实反映出“整村推进”扶贫开发的成效非常明显。（见下表1）表1：20022006年实施“整村推进”的169个贫困村前后对照表序号内容单位2002年以前到2006年增量（%）1村社公路公里1374.552754.06100.4 2解决饮水问题人65745152887132.5 3农民年纯收入元838.0 1339.2 59.8 4有卫生室的村个2981179.3 5有小学的村个1171267.7 6外出务工农民人7167611548561.1 7参加扶贫培训人557618231227.0 8有扶贫补助的搬迁户1981989904.5 9无补助的自发搬迁户12922801116.8 说明：此表系2006年10月对奉节、巫山、黔江、万州、忠县、巫溪县的169个贫困村调查数据五是采取特殊措施，帮助特困群体解决困难。集中解决了岩洞、窝棚户的住房问题。2004年，市里共筹集专项资金2000多万元，对全市最后一批1932户岩洞、窝棚户的住房进行了集中搬迁、改造。实施地氟病防治工程。市政府针对地氟病仍然在少数贫困山区蔓延的问题，制定了地氟病防治规划，采取高山改炉改灶、低山建沼气池、加强健康教育等措施，安排专项扶贫资金和市长基金2000余万元，在黔江、巫山、奉节等7个区县开展地氟病防治工作，完成了高山中重病区4.2万农户的炉灶改造任务。同时，安排专项资金，帮助受灾群众生产自救，重建家园，巩固了扶贫成果。积极开展送温暖活动。逢年过节，重庆市都要动员社会力量向贫困家庭送温暖，使贫困群众更多地享受到党和政府的温暖。二、突出“三基建设”，确保贫困地区稳定脱贫一是狠抓基础设施建设，改善贫困农户生产生活条件。直辖以来，全市新建和改造乡村公路5.5万公里，贫困地区乡道通达率达100%，95.6%的村已通简易村道，很大程度上降低了农业生产运输成本，有效地促进了贫困农村商品流通；解决了379万人饮水困难，减轻了贫困农民的生产强度；新增和改造基本农田110万亩；实施了一、二期农村电网改造，贫困地区电力供电区域电网的布局结构渐趋合理，实现了城乡同网同价，从根本上改善了广大农村地区的用电状况，降低了农村用电成本，减轻了农民负担。例如巫溪县境内行路难问题十分突出。通过实施“百村千公里”修路大会战，仅用两年时间，集中投入大量人力、物力、财力，解决了当地群众出行难的问题，创造了重庆市村道公路建设史上的奇迹。从2001年开始，重庆制定并实施了易地扶贫规划等规划，共搬迁安置贫困户1万余户近4万人，基本实现了“搬得出、稳得住、逐步能致富”的目标，逐步解决了高寒山区群众脱贫的问题。二是着力培植基础产业，努力增加贫困群众收入。围绕“农业产业化百万工程”，发挥当地资源优势，重点帮助每个重点县培育二至三个骨干支柱产业，有力地促进了贫困地区的经济发展和农民增收。到目前为止，全市累计投入到种养业产业化项目的财政性扶贫资金达4.5亿多元，扶贫贷款22亿多元，打造了30多个具有一定竞争力的拳头产品，创出了涪陵榨菜、云阳山羊、奉节脐橙等著名品牌。在产业项目的实施上，推行“业主科研单位（科技人员）农户”的组织形式，目前已有产业化扶贫龙头企业100多个。例如位于三峡库区腹心的万州区大力扶持三峡牧业集团的“小母猪”产业扶贫项目，开创了农民、企业和财政“三赢”的可喜局面。项目实施后，农民年人均纯收入增加了390元。三是大力开展扶贫培训，不断提高贫困人口的技能和素质。重庆市始终把贫困地区扶贫培训工作作为扶贫开发的重要任务来抓，共培训基层干部、产业大户和贫困农户11.5万人次，大大地提高了基层干部扶贫工作水平，农业科技在贫困地区得到普遍推广，促进了贫困地区农民增产增收。进入新阶段以后，加快贫困劳动力培训转移步伐成为贫困农户增收的重要途径。2004以来，重庆累计培训贫困劳动力3.2万人，有序输出2.7万人。据统计，2005年贫困地区农民打工收入对人均纯收入增加额的贡献率已达到55.8%，特困村更高达70.4%。三、加强管理监督，规范扶贫资金项目的运作一是坚持领导小组对扶贫资金的统一审批。对各种扶贫资金，重庆市实行项目集体审查，市政府分管领导“一支笔”审批，严格按照各区县特困村数量、贫困人口、人均财力等因素分配。在具体运作上，由市财政局、发改委、农行提出初步方案，经市扶贫办汇总平衡后，报市扶贫开发领导小组集体研究决定，由市政府行文统一下达，保证了扶贫资金分配的公开、公正和集中统一。二是强化制度约束。市政府组织有关部门先后制定出台了财政扶贫资金管理实施办法、财政扶贫资金报账管理暂行办法等规范性文件，规范扶贫资金项目管理，做到有章可循，使扶贫资金项目管理逐步走上规范化、制度化的轨道。三是加强对扶贫资金使用的监督检查。多年来，财政、监察、审计及扶贫项目主管部门定期开展对扶贫资金管理使用情况的监督检查，发现问题及时纠正，及时查处。成功的经验“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”。2004年、2005年全国扶贫资金管理和整村推进扶贫开发现场经验交流会先后在重庆市召开。重庆市集团式定点扶贫、扶贫资金项目公示制以及整村推进扶贫开发等经验和作法得到了国家有关部门的充分肯定，在全国扶贫系统产生了广泛积极的影响。一、加强领导，责任落实，为扶贫工作提供坚强的组织保证一是将扶贫开发作为关系全市大局的战略任务来抓。重庆成立直辖市以来，从改革、发展、稳定的大局出发，始终把扶贫开发作为全市四大任务之一摆在突出的位置，纳入全市国民经济和社会发展总体规划，对扶贫工作进行全面部署，精心指导。由市委、市政府领导挂帅，成立了扶贫开发工作领导小组，并确定了扶贫开发领导小组联席会议制度和市级领导联系贫困县制度。市委常委会也定期召开会议，听取扶贫工作汇报，研究扶贫开发重大问题，市领导经常深入贫困地区调查研究，指导扶贫工作。市和区县两级分别设立了独立的扶贫开发工作机构，充实和加强了工作人员，各乡镇也建立了相应的领导机构，落实了专兼职扶贫干部，专门负责扶贫开发工作的组织落实。二是层层落实责任。按照中央关于扶贫开发的基本要求，层层落实党政“一把手”负责制，把扶贫工作责任目标落实到党政一把手身上，市扶贫开发领导小组制定实施了扶贫开发工作重点县扶贫工作考核办法，切实加强对重点县扶贫工作的年度考核。各贫困区县（自治县、市）党委、政府按照上级要求，由党政“一把手”亲自组织指挥本地扶贫开发工作，亲自安排部署、协调解决扶贫工作中的重大问题，保证了扶贫开发工作得以落实。三是强化基层组织建设。按照“好班子、好队伍、好制度、好作风、好业绩”的目标，切实加强贫困地区基层党组织建设和农村党的先进性建设，不断巩固党在农村的执政基础。加强对贫困乡村基层干部特别是村支部书记系统的扶贫政策和业务培训，发挥他们在扶贫工作中的战斗堡垒作用。二、立足市情，制定规划，确保将扶贫工作纳入正确的奋斗目标和途径早在重庆市代管“两市一地”期间，市委、市政府制定了重庆市五三六扶贫攻坚计划，明确目标任务。要求贫困区县在2000年基本实现以县为单位成建制越温达标。进入扶贫开发新阶段后，市委、市政府及时调整了工作思路，由过去单纯的解决温饱问题变为解决温饱与巩固温饱并重，将人均纯收入在625825元的相对贫困人口与625元以下的绝对贫困人口一并纳入扶持。并按照中国农村扶贫开发纲要，在2001年制定了重庆市农村扶贫开发十年纲要，并按自下而上、群众参与的方式，制定出台重庆市20022006年农村扶贫开发规划。五年以来，重庆市将扶贫工作重心由全面帮扶贫困县转移到重点帮扶贫困村，通过实施“一体两翼”，从根本上改变贫困村面貌，保证了新阶段的扶贫开发计划的顺利推进。同时，重庆市多次召开专题会议研究渝东南少数民族地区和三峡库区的经济社会发展和扶贫开发工作。在制定实施区域发展战略时，把三峡库区生态经济区作为重点和难点，从产业结构调整、基础设施等方面制定了优惠政策，促进了重庆市集中连片的贫困地区经济社会的快速发展。三、整合资金，加大投入，逐步缓解扶贫工作中的资源约束一是积极争取中央财政性扶贫资金投入。在国家有关部门支持下，分配重庆市的财政性扶贫资金每年都有增加，增幅超过全国扶贫投入的平均增长水平。累计投入达到30.8182亿元。同时，市政府对中央下达的财政扶贫资金按20%的比例及时足额配套，并从2006年起，配套比例提高到25%。近年来，本级财政累计投入配套资金4.967亿元。各区县也千方百计增加投入。二是扩大信贷扶贫。围绕“十大扶贫产业”、“十万贫困农民素质计划”和“万户迁居脱贫工程”，加大对产业链长、覆盖面大、对贫困群众增收脱贫具有显著拉动作用的农业产业化项目、农副产品深精加工项目等加大扶贫贷款扶持力度。直辖以来，共落实信贷扶贫资金53.27亿元。三是整合部门力量加大扶贫投入。市委、市政府统筹农业、水利、林业等部门在产业发展、沼气池建设、人畜饮水等方面的资金，加大对贫困地区特别是贫困村的投入。市级有关部门分别制定了骨干公路网建设、农村公路建设等10多个专项规划，围绕扶贫开发这一平台，加大投入力度，大力推进贫困地区经济和社会事业发展。表2：直辖以来中央扶贫资金及市级配套情况表（单位：万元）年度资金类别合计财政扶贫资金以工代赈资金人饮专项资金信贷扶贫资金市配套资金总计8905521685321303009350532700496701997年507107150740062502700029101998年5935284101180031003200040421999年8439212410125005450049822000年8990417660160005030059442001年10006219782159005820061802002年13116521605159008800056602003年13991524755169809200061802004年14701326965185009500065482005年880392979515320357007224（说明：此表系扶贫办历年项目资金统计）四、发挥社会主义制度的优越性，动员社会力量，开展社会扶贫一是充分发挥集团式扶贫作用。直辖之初，根据重庆市农村贫困人口多、贫困程度深的市情，重庆市动员和组织市级党政机关、经济发达的主城各区、驻渝部队等250个部门和单位，组成20个扶贫集团，定点扶持当时的20个贫困区市县，从资金、物资、技术等多方面给予贫困地区大力支持。扶贫工作进入新阶段之后，市委、市政府又调整充实了帮扶力量，组建18个扶贫集团定点帮扶18个扶贫开发工作重点县。2004年，重庆市又开展了22个市级领导、18个扶贫集团分别抓一个整村推进示范村的社会扶贫活动。多年来，扶贫集团共派出蹲点干部1044人次，筹集扶贫资金10.4亿元，组织捐赠物资折款9693万元，帮助引进项目1383个，引进资金12亿元，援建希望小学411所，救助失学儿童和资助贫困学生3.67万人，举办各类培训班503期，培训乡村干部及各类技术人员4.49万人次。通过市级扶贫集团的带动，各重点县也相应组建了扶贫集团，直接定点帮扶到贫困村。二是积极联系协调中央国家机关的定点帮扶。在“八七”扶贫攻坚期间，国务院安排国家农业部、水利部、致公党中央等单位定点扶持重庆市重点贫困县，有力地促进了重庆市贫困地区经济社会发展。进入新阶段后，国家水利部、三峡建设委员会等7个部门和单位，定点帮扶重庆市14个国家扶贫工作重点县，先后派出挂职扶贫干部161名，帮扶单位到重庆贫困区县调查研究、指导工作的各级干部1161名，投入各类帮扶资金共计22.9329亿元（含物资折款588万元），帮助引进资金4.4亿元、引进项目209个、引进人才71人、引进技术41项，援建希望小学61所，资助5421名贫困学生上学，举办各类培训班69期，培训各类技术人员4053人次，组织输出农村剩余劳动力3874人。三是积极推进东西扶贫协作。在中央的关怀下，2002年，国家有关部门千方百计安排珠海市、厦门市与重庆市部分贫困区县开展东西扶贫协作。珠海市在帮扶奉节县、巫山县、巫溪县的4年间，投入财政资金6000多万元，发动社会各界捐资1600万元，建希望学校41所、爱心医院27所，修便民桥13座，救助贫困学生1万名，救助贫困家庭1万户，此外，还捐赠了大量扶贫物资。厦门市累计投入财政资金2600多万元，帮助黔江区、武隆县、万州区贫困乡村改善交通、人畜饮水等基础设施，发展教育、医疗卫生等社会事业，共援建项目71个，同时，积极开展经济技术项目协作，促成厦门明达玻璃项目落户万州，该项目总投资40多亿元，一期工程已开工建设。四是发动群团组织开展形式多样的扶贫济困活动。市委、市政府广泛发动工会、共青团、妇联等群团组织，发挥各自优势，长期开展形式多样的扶贫济困活动。直辖以来，通过群团组织开展的“希望工程”、“大地之爱母亲水窖”、 “光彩扶贫”等工程，为贫困地区和贫困群众办了大量好事、实事。五、创新工作机制，为扶贫开发工作注入了生机和活力 一是推行项目资金管理的公示公告制和报账制。2002年，重庆市在全国率先实行扶贫资金项目的公示公告制，接受群众监督。从2002年开始，重庆市贫困地区全面实行扶贫资金报账制。在项目开工时，预拨部分启动资金，然后按项目实施进度拨款。资金拨付前，必须有项目单位领导、经手人、项目所在地乡镇扶贫干部、财政干部、分管领导和乡镇主要负责人签字，然后报区县扶贫部门审查，财政部门根据扶贫部门的审查意见决定资金拨付。项目竣工后，经扶贫部门验收合格方可准予决算，而且对工程性项目实行质量保证金制度。这一做法于2004年在全国推广。二是探索和建立了“参与式”扶贫的长效机制。在扶贫资金十分有限的情况下，为打破资金的瓶颈制约，重庆市广泛发动群众积极参与项目建设。开县麻柳乡率先在扶贫开发工作中采用“八步工作法”，组织引导农民参与规划制定、项目论证、项目实施与管理、监督资金使用等实施扶贫项目的全过程，增强了农民的参与意识，调动和发挥了农民的积极性和创造力，促进农民逐步走上自我发展的道路。针对项目实施过程中的重建轻管现象，重庆市也探索了一些行之有效的解决办法：对公益性项目推广“专业协会”管理。建立村级项目管护协会，本着“谁受益、谁出资”的原则筹集管护资金，公