新公共管理论文公共危机管理 论文.pdf

2010 年 7 月 第 15 卷 第 4 期 西 安 邮 电 学 院 学 报 JOURNAL OF XI AN UNIVERSIT Y OF POSTS AND TELECOMMUNICAT IONS Jul 2010 Vol 15 No 4 收稿日期 2010 05 05 作者简介 张彩彩 1979 女 陕西清涧人 西北大学公共管理学院硕士研究生 新公共管理理论与新公共服务理论的比较 张彩彩 西北大学 公共管理学院 陕西 西安 710127 摘要 我国建设服务型政府已成为历史的必然选择 通过从政府的职能 政府回应的对象 理论的价值取向三个维 度对新公共管理理论和新公共服务理论加以比较 辩证地分析了二者的贡献与局限性 走出将其割裂开来的研究 误区 将二者统一于尽可能为公民提供优质服务的最终目标 回答了我国服务型政府建设的理论选择问题 关键词 服务型政府 新公共管理理论 新公共服务理论 中图分类号 D630 1 文献标识码 A 文章编号 1007 3264 2010 04 0135 04 1 问题的提出 随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和 社会文明的不断发展 建设服务型政府已成为时代 的必然选择 近年来 党和政府高度重视服务型政 府的建设 把 加快行政管理体制改革 建设服务型 政府 作为政府改革的目标模式和发展社会主义民 主政治的重要内容 然而 新公共管理理论和新公 共服务理论作为我国服务型政府建设的两大最直接 的行政学理论基础 二者之间的讨论仍无定论 在 实践操作中 应该接受新公共管理理论的指导还是 接受新公共服务理论的指导 或将二者结合起来 汲取其精华 规避其不足 共同作为我国服务型政府 建设的理论基础 我国服务型政府建设的紧迫性和 行政管理理论发展的需要都迫切要求理论工作者就 以上问题做出回答 基于这种情况 笔者试图通过 对以上两大理论进行比较分析 对以上问题进行探 讨 2 新公共管理理论 20世纪 70 年代开始 西方国家的经济社会发 展从高峰跌倒了低谷 传统公共行政日益遭到新的 外部环境的严峻挑战 其赖以建立的两大理论基础 威尔逊 古德诺的政治与行政二分论和马克斯 韦伯的官僚科层管理理论均无法解释和解决政府面 对的日益严重的政府财政危机 机构庞大臃肿 效率 低下 公众对政府能力失去信心等问题 在这样的 背景下 西方发达国家掀起了一场声势浩大的公共 行政改革运动 在这样的背景下 新公共管理理论在 英 美两国应运而生 并迅速扩展到西方各国 它是 对当代西方行政体制改革实践经验的基本总结 新公共管理理论的突出代表是美国学者戴维 奥斯本 David Osborne 和特德 盖布勒 Ted Gae bler 他们在 改革政府 企业家精神如何改革着公 共部门 一书中将新公共管理改革的原则概括为十 个方面 起催化作用的政府 掌舵而不是划桨 社 区拥有的政府 授权而不是服务 竞争性政府 把竞争机制注入到提供服务中去 有使命感的 政府 改变照章办事的组织 讲究效果的政府 按效果而不是按投入拨款 受顾客驱使的政府 满足顾客的需要 不是官僚政治的需要 有事业 心的政府 有收益而不浪费 有预见的政府 预防而不是治疗 分权的政府 从等级制到参与 和协作 以市场为导向的政府 通过市场力量进 行变革 1 可见 新公共管理理论的核心思想是 政 府的职能是掌舵 决策 而不是划桨 执行 政府应 广泛采用授权或分权的方式进行管理 鼓励公众参 与管理 而不要事必躬亲 政府应把竞争机制引入公 共管理之中 通过市场的力量推进变革 政府是受顾 客驱使的 奉行顾客至上的全新价值理念 其宗旨是 满足顾客的需要 不是官僚政治的需要 政府应广泛 采用私营部门成功的管理经验和先进的技术方法 倡导企业家式的政府 高度重视公共服务提供的成 本 绩效和产出 政府应着眼于以预防为主 而不是 通过事后服务来挽回损失 公务员不必保持中立 允 许部分高级公务员参与政策的制订过程并承担相应 的责任 3 新公共服务理论 新公共管理理论在其风靡欧美等国家之际也遭 到了各方质疑 新公共服务理论就是在针对新公共 管理理论的反思与批判中产生和发展起来的 新公共服务理论代表人物是美国行政学者珍妮 特 V 丹哈特 Janet V Denhardt 和罗伯特 B 丹 哈特 Robert B Denhardt 基本原则是 2 3 第 一 政府的作用是服务而不是掌舵 公务人员日益 增长的重要角色是帮助公民表达并满足他们共同的 利益 而不是试图控制并将社会掌舵到一个新的方 向 第二 公共利益是目的 而不是副产品 公共行 政者必须促成建立一个集体的 共享的公共利益观 念 其目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解 决问题的方案 而是要创造共享利益和共享责任 第三 战略地思考 民主地行动 满足公共需要的政 策与规划能通过集体努力和合作程序而有效 负责 任地获得 第四 服务于公民 而不是顾客 公共利 益是通过关于共享价值的对话而产生的 而不是个 人自我利益的整合 因此 公务人员不应仅仅满足 于回应 顾客 的需要 而要聚焦于公民 并在公民之 间建立信任与合作关系 第五 责任不是一个简单 的概念 公务人员不仅要关注市场 他们应该同时 关注依法行政 政治规范 专业标准与公民利益 第 六 尊重人的价值 而不仅仅重视生产力的价值 如 果他们基于对所有人的尊重 通过合作过程与共享 领导来运作 那么 公共组织及它们参与其中的网 络从长期来看将运作得更为成功 第七 尊重公民 与公共服务的价值 重于企业家精神的价值 公共 利益将由于公务人员和公民承诺对社会做出富有成 果的贡献而更好地增进 而不是因为具有企业家精 神的管理者好像公共钱财是他们自己的一样的行 动 4 新公共管理理论与新公共服务理论 的比较 新公共管理理论与新公共服务理论之争由来已 久 两种理论的追随者都立场明确 据理力争 特别 是新公共服务理论对新公共管理理论的批判更是犀 利 但到目前为止 二者之间的争论仍没有停息 更 没有达成共识 那么 究竟该如何看待这两种理论 我们认为 两种理论各有其合理的一面 但又都存在 着明显的不足 必须从二者争论的焦点为切入点 结 合行政管理的现实情况加以比较评价才更显合理 综合来看 两种理论最根本的分歧表现在三个方面 即政府的职能 政府回应的对象 理论的价值取向 4 1 政府的职能 掌舵 服务 新公共管理理论认为 政府的职能是 掌舵 而 非 划桨 服务 新公共服务理论认为 政府的职能 是 服务 而非 掌舵 可见 二者将 掌舵 管理 和服务严格区分开来 视为两种完全不同的 非此即 彼的政府职能 事实上 不只是这两种理论的代表 人物将管理和服务区分开来 长期以来 人们崇尚权 威 畏惧君王的思想已根深蒂固 并形成了一种普遍 的潜意识 认为管理和服务是一种等级森严的上下 级关系 然而 在当今社会 管理已不再是传统意义 上的管理 而是利用公众赋予的权利为公众服务 服 务也不再是传统观念中的服务 为了向公众提供更 好的服务必须诉诸于高效的管理 因此 二者之间是 辨证统一 相互融合的关系 从我国历史发展的角 度看 二五 期间 由于当时政府没能把握好经济社 会的发展方向 没掌好舵 致使新中国经历了人 民生活最困难的几年 甚至出现了大量人民的非正 常死亡 4 也就是没有为人民服务好 而改革开放 以来 由于政府更好地把握了经济社会的发展方向 掌好了舵 保持了政策的前瞻性 稳定性和连续 性 带领新中国经历了 30 年的黄金发展期 人民的 地位和生活质量获得了质的提升 这就是为人民提 供的最好的服务 因此 现代的管理和服务不再是 传统观念认为的非此即彼 相互对立的关系 而是相 互融合 你中有我 我中有你的关系 而且在多数情 况下二者是完全统一的 从行政管理的角度来看 各届政府为经济社会发展掌好舵 保持政策制度的 前瞻性 稳定性和连续性 维护社会和谐 切切实实 为公民谋福利 就是对公民最好的服务 因此 就新 公共管理论和新公共服务理论而言 追随者们应该 136 西 安 邮 电 学 院 学 报 2010 年 7 月 与时俱进 从传统思想中解放出来 辩证地看待管理 与服务的关系 不应将二者严格地区分开来 单纯地 追求一方而排斥另一方 4 2 政府回应的对象 顾客 公民 新公共管理理论认为 政府回应的对象是顾客 其行动宗旨是满足顾客的需要 而不是官僚政治的 需要 新公共服务理论针锋相对 认为政府回应的 对象是公民而非顾客 顾客 这一隐喻只表达了公 民对于政府的心理地位 没有体现出公民的社会地 位 国家的主人或所有者 站在单个企业的立场 任何一个企业的顾客都 是其细分市场中的一个由个体组成的群体 他们只 是公民的一部分 不能代表全体公民 从这个角度 看 新公共服务理论认为政府回应的对象是公民而 非顾客的观点是合情合理的 然而 两种理论在理 解 顾客 这一概念时出现了偏差 新公共管理理论 将政府比作 企业 将公民比作 顾客 这里的 企 业 和 顾客 都是整体概念 企业 代表的是整个政 府 顾客 代表的是广大人民群众 即公民 实际上 公民也既是一个整体概念 也是一个个体概念 顾 客的需求亦即公民的需求 服务顾客亦即服务公民 新公共服务理论将 顾客 理解为一个个体概念 认 为顾客充其量是公民的一部分 与 公民 的概念是 不对等的 从服务的范围看顾客应小于公民 无数顾 客组成的整体才是公民 虽然两种理论关于 顾客 这一概念争议很大 但从本质上来讲 却又是完全统一的 都认为政府回 应的对象是广大人民群众 两种之所以在顾客和公 民之间存在争议 是因为研究问题的角度不同 新公 共管理理论的追随者将 顾客 理解为一个整体概 念 而新共公告服务理论的追随者则将 顾客 为一 个个体概念 但是 我们也应该看到 新公共管理理 论的 顾客 代表了政府的一种内在行政理念和态 度 对于政府来讲 这绝对是一大进步 遗憾的是这 一概念没有将公民的主人翁地位外在地表达出来 政府是公民的政府 政府的公务员也是公民 政府和 公民是一体的 政府和公民的利益是一致的 在逻辑 上不是企业与顾客的关系 因此 无论从整体还是 个体的角度 将政府回应的对象确定为 公民 更加 合理 4 3 理论的价值取向 效率 民主 新公共管理理论的价值取向是效率 通过引入 市场竞争机制 应用私营部门成功的管理经验和先 进的技术方法 力求以最小的成本获取最大的效益 新公共服务理论的价值取向是民主 高度重视公民 权利 公民意识 公民身份和公民价值 追求最大程 度的公平 民主和公共利益的最大化 关于效率与民主的关系也是理论界长期讨论的 一个热点问题 笔者认为 二者的关系不应从静态 的 对立的角度来分析 而应站在历史的长河中 从 动态的 相对的角度来分析 从本质上讲 效率与民 主之争是管理主义与宪政主义之争的具体体现 纵 观国内外公共行政改革一百多年的发展历程可以发 现 历史的钟摆总是根据现实的需要相机抉择 摆动 于管理主义和宪政主义之间 当管理主义过度 即 过度追求效率而严重损害宪政公平和民主时 历史 的钟摆则会从管理主义摆向宪政主义 当宪政主义 过度 即过度追求民主而严重损害管理效率时 历史 的钟摆则会从宪政主义摆向管理主义 可见 效率 与民主是一对动态的矛盾统一体 二者的矛盾主要 体现在过度地追求效率会损害民主 过度地追求民 主同样也会损害效率 但二者统一于尽可能为公民 提供优质服务的最终目标 效率是以一定的民主为保障的 当民主的底线 被击破 社会就会发生动乱 势必影响效率 民主是 建立在一定的经济社会发展水平基础上的 失去经 济社会发展的支撑 民主也就成了空中楼阁 而经济 社会的快速发展需要保持尽可能高的效率 因此 效率与民主总是相互依存的 在公民利益最大化的 约束条件下力求达到一种相对稳定和平衡 只要能 在二者之间维持一个合理的平衡状态 不仅不会相 互抵触 反而可以相互促进 共同发展 二者之间是 一种互补关系而非替代关系 单纯地追求效率或民 主都会使二者的关系失衡 从而损害公民的利益 5 结论 通过以上对新公共管理理论和新公共服务理论 关于政府的职能 政府回应的对象 理论的价值取向 三个维度的比较 可以看出 两种理论各有其突出的 贡献和合理性 又存在着各自的局限性和片面性 但 我们更应该关注二者的互补性和融合性 而非独立 性和替代性 从解决现实问题的角度来看 新公共管理理论 充分重视政府决策的重要性 并将市场竞争机制引 入公共管理 广泛应用私营部门成功的管理经验和 先进的技术方法 追求以最小的成本获取最大的效 益 这些理念 方法对于当前和未来的公共管理实践 137 第 4 期张彩彩 新公共管理理论与新公共服务理论的比较 都具有重要的指导 借鉴意义 而从价值追求的角度 来看 新公共服务理论为我们提供了一个充分重视 民主 公民权和为公共利益服务的理论框架 描绘出 一幅政府与市民平等对话 沟通协商与互动合作的 公共管理新图式 同样也是无可指责的 当然 两种理论都存在自身的局限性 经济社 会可持续发展的一个重要前提是政治稳定和政策制 度的先进性 持续性 而新公共管理理论过度依赖市 场机制 崇尚企业家精神 企业家个人的短视行为和 冒险精神为经济社会的剧烈波动埋下了祸根 虽然 新公共管理理论高度重视公众服务 但并没有将公 民的主人翁地位外在地表达出来 事实上公民在这 方面有强烈的心理需求 而且将政府与公民的关系 表述为企业与顾客的关系是不合逻辑的 该理论过 分强调政府在经济社会发展中的作用 没有充分认 识并发挥公民和非政府组织的积极性 主动性和创 造性 新公共服务理论所追求的公平 民主 公共利 益等都是相对概念 在现实中无法具体界定和评价 忽视了其价值取向的现实基础 在现实中不具有普 遍性 比如在我国公民观念相对滞后 经济基础相对 薄弱 配套制度建设不够完善 社会中介组织不够发 达等条件下 单纯地追求民主价值是片面的 也是不 可能实现的 过度地追求民主治理势必会陷入官僚 科层制的泥潭而难以自拔 综上所述 理论界关于新公共管理理论与新公 共服务理论的争论已经没有太大的现实意义 理论 研究者的工作重心应放在促进二者的和谐互补上 在民主的框架内追求效率 在一定的效率基础上推 进民主 从而推动经济社会又好又快地发展 在我 国服务型政府建设的实践当中 我们更应该注重二 者的互补关系 充分发挥各自积极的 合理的因素来 指导我国服务型政府的建设 并在二者的互补当中 实现理论升华 同时 也应适当规避或优化两种理论 的局限性 但无论如何 不能将两种理论确立为相互 对立或替代的关系 参 考 文 献 1 美 戴维 奥斯本 特德 盖布勒 改革政府 企业家精 神如何改革着公共部门 M 上海 上海译文出版社 2006 1 233 2 唐铁汉 中国公共管理的重大理论与实践创新 M 北 京 北京大学出版社 2007 80 81 3 美 珍妮特 V 登哈特 罗伯特 B 登哈特 新公共服 务 服务 而不是掌舵 M 北京 中国人民大学出版 社 2004 40 41 4 苏星 新中国经济史 M 北京 中共中央党校出版社 2007 12 The Comparative Research on the New Public Management Theory and the New Public Service Theory ZHANG Cai cai School of Economics and Management Northwest University Xi an 7