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公共政策案例分析1主题政策问题基本理论知识，参阅教材与课件的相关部分。结合案例“城市居民住宅问题的变迁”，分析政策问题含义、特征和政策问题的确认。城市居民住宅问题的变迁一城市居民住宅问题的演变 城市居民住宅问题长期以来是我国城市建设发展和改善居民生活条件最难解决的一个问题，也是历届政府极其重视均一项政策问题。从建国以来近60年间，城市居民住宅问题便一直处于不断发展变化中。在旧中国，城市住房数量少、质量差，分配也极不合理，很多人无房可住；即使有房，条件也非常的简陋。建国以后，为了改善居民的居住条件，从国民经济恢复时期开始，我国政府就着手为城市居民建设新住房。从1950年到1978年，总计建设住房53172平方米。住房的面积虽有所增加，但由于城市人口增多，投资有限，单位所有制的福利性实物分配式的住房制度也不尽合理，加上政治运动的干扰，居民住房状况非但没有得到改善，反而日趋紧张。1978年，人均居住面积只有36平方米，低于解放初期的45平方米，更远远低于发达国家城市居民的居住水平，居民住房问题形势很严峻。改革开放以后，我国经济持续快速发展，人民生活水平不断提高，对住房面积、功能、质量等提出了更高的要求。社会结构也发生了很大的变化。自1995年以来，在非国有企业中工作的工人在数量上已经超过了国有企业职工。换句话说，越来越多的家庭巳经开始需要在传统的福利分房制度外，也就是通过住房市场来解决自己的住房间题。为此，自80年代初以来，我国城市住房改革开始进行，住房政策与体制发生了深刻的变化。随着改革的深入，特别是房地产市场的兴起，城市住房改革的基本目标日益清晰。即将以往僵化和低效益的、由政府控制的住房体制，转变为新的适应消费者需求的市场化的住房体制。而住房市场与住房金融的发展也成为改革的重点。首先，国家把住房投资的决策权逐渐下放到地方政府国营单位和城市集体企业。到1988年时，国家预算内资金在住房投资中所占比例，已从改革开始时的90下降到16，国营单位自有资金的比例上升到52，非国有投资也开始占到20。政府和国营单位下属的住房建设企业也通过企业改革成为经济上独立的房地产开发企业。在此期间大批的新住房建设和旧住房改造项目得以上马，缓解了由于长期缺乏投资而造成的严重住房短缺现象。与此同时，在住房政策和制度改革之外，住房改革的另一个重要任务是建立为住房开发与建设提供稳定的资金来源的市场融资机制。政府通过商业银行和专业住房储蓄银行提供的住房信贷以及来源于个人强制储蓄的住房公积金，初步建立起自己的住房金融体制。这就为住房开发与建设以及居民买房提供了稳定的资金来源。1984年以后，国家又出台新的政策，在一段时间内放宽了对房地产开发建设贷款规模的限制，对经济适用住房开发建设贷款实行指导性计划管理。同时，扩大了个人住宅贷款的发放范围，取消了规模限制，适当放宽了贷款期限。鼓励发展住房公积金贷款与商业银行的组合贷款，促进了个人住宅贷款业务的增长。从1998年起，商业银行所增个人住房贷款额、个人住房贷款余额逐年翻番。到2000年9月底，全国共有6777万职工建立了住房公积金，归集余额1669亿元，发放个人住房贷款444亿元。住宅贷款来源的多渠道，使得城镇居民个人购买商品住宅的总量不断提高，许多人用个人储蓄加上一部分贷款，买到了自己所需要的住宅。为了更好地解决居民的住房紧缺的问题，政府还在全国大力推行了“安居工程”。这个工程于1995年开始实施，计划在5年内新增居民住房面积15亿平方米。这一工程大大增加了可供居民居住的住房面积，大大缓解了房屋短缺的压力。1997年中国人民银行决定在233个城市开展试点，为家庭提供个人住房消费贷款。1998年4月7日中国人民银行下发关于加大住房信贷投入支持住房建设与消费的通知，决定进一步加大住房信贷投入，支持住房建设和消费。这一举动成为国家实行个人住房贷款优惠利率政策的开端。至2005年3月16日，央行宣布自次日起不再对个人住房贷款实行优惠利率，个人住房贷款利率将与其他商业贷款一视同仁，执行同样的利率水平和同样的九成利率下限管理，结束了一共执行了长达7年之久的住房信贷优惠政策。经过住房制度改革，住房建设由政府一统天下的投资体制，转向国家、集体和个人三者多元化投资。住房建设的速度加快了。住宅开发公司的兴起，已改变了政府高度集中统一的住宅开发格局，住宅建设的质量得到了不断提高。适应住房需求由集团向个人的逐步转变，原来那种不考虑居民支付能力和需求特点的开发方式，服务于实物分配的标准化、模式化的设计方式都开始发生重大变化。于是，出现了与居民收入、消费偏好相关的，价格多层化、居住品位与人文环境多元化的格局。针对不同收入的多层次的住房供应体系得以建立，居民可以根据自己的收入选择购买何种住房。高收入家庭可以购买或租用市场价的商品房，有的还可以购买和租用豪华别墅。中低收入家庭可以购买经济适用住房。这种住宅是政府调控价格的微利商品房，政府给予财政支持，价位比较低。最低收入家庭可以申请廉租住房。廉租住房制度是住宅社会保障制度的重要组成部分，有利于解决这部分家庭的住房困难问题。但新的问题又随之而来。随着城市化进程的加快、人民生活水平的提高，以及在金融业务创新和住房改革的综合作用下，我国的房地产业从1998年逐渐开始启动，到2002年以后出现高潮，年投资增长率达到25以上，甚至接近30。房价一路飙升，远远超过收入房价比。收入房价比的合理水平是5：1，但上海、北京、广州为8.7：1、12.4：1、10.1：1，全国平均7.8：1。巨大的利润使得一部分购房者出于投资或者投机心理而购房。更大数量的居民购买新房以后把旧房出租，以房租支付新房贷款，其实这也是投资行为。最为典型的是温州炒房团，民间说法是其拥有的资金达1500亿元。富裕的温州人希望投资但苦于没有合适的渠道，于是亲朋好友几十个人凑几千万资金一起砸在某个楼盘上，迅速抬高楼价再卖。这就造成了大量商品房空置、但许多急需用房的普通百姓却买不起房、需求和供应结构脱节的现象。房地产投资、信贷规模的持续增长是否会诱发房地产泡沫，商品住宅的热销和价格的不断攀升是否意味着房地产泡沫的显现，这已成为民众关心的热点。二、政府新的政策举措及社会反映鉴于此，2002年8月，在重申了“低利率、鼓励个人住房信贷、增加房地产开发企业信贷”的货币政策不会改变之后，政府首次提到要“防止产生房地产泡沫，防止信贷过度集中于房地产业”。2003年6月，政府又下发了对普通的中低收入家庭而言是比较有利的被业界称为“121号文件”的关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知。该通知重申了商业银行不得给自有资金比例低于30的房地产商贷款的规定，新增了不得对未封顶的住宅发放消费贷款的规定。此外还有一条由商业银行自行掌握的规定：对购买高档商品房、别墅或第二套以上(含第二套)商品房的借款人，商业银行可以适当提高个人住房贷款首付款比例，并且不再执行优惠住房利率规定。这项法规，保障了普通家庭购房时的低风险，但由于在开发贷款上的限制，使得开发商获得银行贷款的难度加大，而开发商将这种不利因素转嫁到个人购房客户身上，因此对于购房客户而言也是有一定影响的。加上没有了资金支持后，有些项目缓建或不建，导致市场供应量下降，而持续旺盛的购房需求仍然导致房价持续上涨。2005年3月，国务院领导在人代会上对房价问题作了明确表态，央行随即宣布取消住房贷款的优惠利率，转而执行正常的贷款利率，这也意味着5年及以上期限的房贷利