广东省食品安全监管机制的研究.doc

广东省食品安全监管机制的研究【摘要】随着社会经济的快速发展，生活水平的不断提高，以及受屡屡发生食品安全事件的波及，人们对食品安全给予了前所未有的关注。作为经济大省和常住人口跃升为全国第一的广东省，在食品安全监管领域的许多监管措施都是全国领先的，但与此同时，广东省在食品安全监管上存在的问题也不容忽视。多部门监管之间的矛盾是广东省食品安全监管中最为突出的问题。协调各部门的职能，建立预防与处理相结合的监管机制是解决广东省食品安全中存在问题的关键。【关键词】广东省 安全 管理目录一、广东省食品安全监管的机制现状1（一）食品安全日常监管机制1（二）食品安全专项整治机制11诊治患病婴幼儿22整治乳制品生产企业23全面规范乳制品销售24规范奶畜养殖25公布事件信息3（三）食品安全长效机制3二、广东省食品安全监管机制存在的问题4（一）食品安全长效机制存在的问题41信息传播未达到公众的要求42食品安全监管缺乏前瞻性4（二）专项整治存在的问题5（三）监管部门之间合作矛盾6三、广东省食品安全监管存在的问题与分析7（一）农村和城郊散装食品小作坊整治难度较大问题7（二)食品安全保障力度弱问题8(三)食品安全法律法规体系不健全问题9四、加强广东省食品安全监管机制的对策10（一）明确部门职责与加强部门协调相结合10（二）加强政府监管与完善公众参与相结合10(三) 食品安全问题的预防和处理相结合11(四)完善制度12五、结束语12参考文献14一、 广东省食品安全监管的机制现状（一）食品安全日常监管机制广东省现行的食品安全监管体制是将食品生命周期分解为从生产到消费的不同供应链环节，实行“从田间到餐桌”的环节管理。一种食品从生产、加工、流通到销售先后接受农业厅或海洋渔业局、质量技术监督局、工商局、卫生厅和食品药品监督管理局等六个部门的监督。（见图1-1）在种植养殖环节，由农业、海洋渔业部门负责实施 “无公害食品行动计划”，加快农业渔业标准化进程，监督农产品质量安全。在食品加工环节，质监部门通过建立普查建档、监督抽查、食品质量安全市场准入、食品企业巡查、辖区政府回访、食品企业违法行为及时查处打击整治等六方面制度监管食品安全。在食品流通环节，工商部门主要从市场食品准入方面对食品安全进行监控。在消费和餐饮环节，卫生部门在餐饮业、学校集体食堂通过食品卫生量化分级对食品安全进行监管。而食品药品监督管理局则对食品安全作出综合协调和监管。这六个主要的食品安全监管部门根据各自的情况分别设置了食品安全检测机构，每个具体监管部门各有各的执法依据、技术标准，以各自的行政命令指导各自的检测体系开展工作。食品药品监督管理局：食品安全综合协调、监督农业厅海洋渔业局质量监督局工商局卫生厅生产流通加工销售图1-1 广东省食品流通环节与安全监管对照图（二）食品安全专项整治机制广东省自2003年起连续5年开展食品安全专项整治。2008年9月“三鹿奶粉”事件发生后，在广东省范围内开展了患病婴幼儿的诊治和问题乳制品清查行动。主要从以下五个方面开展专项整治：1诊治患病婴幼儿广东省成立了医疗救治专家组，并抽调省级有关专家组成4个小组分赴各地，指导基层开展筛查、救治工作。确定筛查医院和重症病例定点收治医院，并针对各地就诊婴幼儿急剧增多的情况，增派医务人员，抽调、增添医疗设备，延长开诊时间，假日照常开诊。各地严格执行国家免费政策，筛查和救治费用由接诊医疗机构先行垫付。2整治乳制品生产企业质监部门对全省64家乳制品生产企业全部实行驻厂监管、落实批批检验制度。对检出三聚氰胺含量不合格的产品及相关生产企业，责令停产整顿，召回产品。对2008年9月14日以前生产的或未经批批检验三聚氰胺的乳制品（包括已进入市场销售的），按照规定的限量值和检测方法进行清理检查和检验。3全面规范乳制品销售各级工商行政部门对全省流通环节的问题奶粉进行清查，要求所有经销奶粉的批发市场、连锁超市、大型商场、集贸市场和零售网点等立即停止销售问题奶粉，并下架登记封存。同时畅通消费者诉求渠道，督促经营者做好召回工作，积极协调辖区内的代理商或经销商，妥善处理消费者有关乳制品退、换货方面的要求。4规范奶畜养殖广东省在开展问题乳制品清查行动的同时，开展了奶站与饲料专项整治行动，从源头上保证乳品质量安全。截至2010年3月，全省已出动3400多人次参加了奶站专项整治行动，对奶站做到了100监管。对优质后备母牛实行500元/头的补贴，以提高我省奶牛良种覆盖率。5公布事件信息广东省政府和卫生、质监、工商和食品药品监管等部门分别于2008年9月17日和21日召开新闻发布会，通报广东省婴幼儿奶粉事件处置工作情况及下一步工作部署，并邀请医学毒理专家就科学认识和正确对待含三聚氰胺问题乳制品对人体健康影响、以及社会大众关注的问题，回答新华社和广东地方媒体的提问。（三）食品安全长效机制广东省21个地级以上市成立了食品安全委员会和食品安全专家委员会。先后出台了广东省食品安全委员会工作制度、广东省食品安全委员会成员单位职责等一系列规章制度。其中广东省食品安全专家委员由疾病预防控制中心（CDC）的专家和部分高校的专家学者组成。各县和部分乡镇参照省、市的做法，成立了相应的领导协调组织和办事机构。为求在日常的食品安全监管，特别是发生食品安全突发事件时能及时得到最专业的事故分析和处理意见。据广东省食品药品兼顾管理局官员介绍，除了成立食品安全委员会和食品安全专家委员会以外，广东省还出台了广东省重大食品安全事故应急预案。省食品安全委员会制定印发了操作手册。省食品安全委员会办公室先后两次组织开展食品安全事故应急通讯演习。广州、深圳、珠海、中山、东莞、清远、惠州、汕头等市先后以市政府或市食品安全委员会的名义组织了大规模的应急演练。另外，广东省在国家食品安全法尚未出台之前，率先制定了地方性法规广东省食品安全条例，该条例于2008年1月1日正式施行。广东省食品安全委员会办公室于2007年正式建立全省性的食品安全信息网络平台广东省食品安全网，日均信息更新80至100条，日均浏览人数超过8000人次。为确立食品安全综合评价工作制度，广东省于2008年7月印发了广东省市厅级党政领导班子和领导干部落实科学发展观评价指标体系及考核评价试行办法（试行），食品安全指数被列入作为实绩考核的指标。二、广东省食品安全监管机制存在的问题（一）食品安全长效机制存在的问题1信息传播未达到公众的要求政府食品安全监管恰恰是通过在全社会定期或不定期公布食品卫生、质量监测信息等手段，来缓解食品市场上的信息不对称现象，以此解决劣质食品驱逐优质食品的逆向选择问题和食品安全领域的道德风险。虽然广东省的食品安全监管的危机传播在全国处于领先地位，但是据笔者调查，52%的被调查人表示，在出现食品安全事故的时候，他们不能及时获得有关该食品安全事故的相关信息。（见图2-1）由此可见，对于公众而言，他们依然无法及时地获得他们想要获取的食品安全信息。41%52%7%能不能不关心此类事件图2-1食品安全事故信息获取示意图2食品安全监管缺乏前瞻性食品安全问题的预防和处理虽然看似是不同环节的问题，但是二者在很多时候是难以区分的。广东省目前的食品安全监管主要通过立法和执法清除市场上的不安全食品，各项食品安全标准和重大食品安全事故应急预案也主要是针对目前已经发生的食品安全事件而提出的；风险评估控制技术在有些食品企业才刚刚开始采用，缺少覆盖全行业的危害分析与关键控制点系统（一般称为HACCP）指导原则和评价标准；对新产品（新技术、新工艺、新资源加工食品）的安全性研究与评估欠缺。这就容易造成“头疼医头，脚疼医脚”的监管局面。例如，在“三鹿奶粉”事件前，提供奶源的奶农及企业由农业部监管，牛奶生产商的加工过程由卫生部和国家质检总局监管。但是奶牛所产牛奶的质量却没有一个食品监管部门负责管理。直到“三鹿奶粉”事件发生并造成重大影响后，在各食品安全监管部门的协商之下才确定具体的监管部门。这样缺乏前瞻性的监管模式直接导致监管效力的弱化。（二）专项整治存在的问题广东省每年开展的食品安全专项整治工作主要是针对当前食品安全领域发生的宏大安全事故展开深入的调查和整顿。从调查对象上，专项整治主要是针对广东省持证经营的食品生产、加工企业。但是，对于无证经营的食品生产、加工企业的监管，广东省目前是处于空白状态的。无论是农业厅、海洋渔业局、质量技术监督局、工商局、卫生厅还是食品药品监督管理局，对无证经营的食品生产、加工业，在没有被举报的情况下都是不予管理的。但这些无证经营的食品生产、加工企业往往是食品安全问题多发的。有证合法企业受到监管，无证的不法企业反而不需要受到监管。这样 “守法成本高，违法成本低” 的监管模式，导致在信息不对称条件下，劣质食品驱逐优质食品的现象不断产生。另外，在广东省，10人以下作坊式的小型食品生产、加工企业在广东省食品生产、加工和经营企业中的比重超过80%。这些小型食品生产、加工和企业工业化程度低，缺乏必备的生产条件，企业的质量安全保障能力差而且位置偏远。据省质监系统对全省范围内8类食品生产加工企业保证产品质量必备条件进行的专项调查结果表明，大部分食品生产、加工企业缺乏必备的生产条件，企业的质量安全保障能力差，存在的主要问题有：无标生产；必备的生产设备不齐全，不具备生产条件；检验能力不齐全；原材料进厂不检验；产品出厂不检验，所占比例分别为15%、52%、87%、22%、22%。由于生产条件的限制，这些小型食品生产、加工企业的安全隐患一直相当严重。单靠日常的监管甚至是专项整治都是远远无法达到目标的。加上其数量之庞大、位置之隐蔽，单靠政府监管部门的有限人力、物力，要对广东省所有食品生产、加工企业进行地毯式的排查似乎是不可能完成的任务。对中、小型食品生产、加工企业的监管依然是目前广东省食品安全监管工作中最难以逾越的鸿沟。（三）监管部门之间合作矛盾理论上，在广东省目前实行的“从田间到餐桌”的环节管理监管模式中，各监管部门的职责和分工是相对明确的。但面对日益复杂的食品供应体系，有些环节之间不是截然分开的，往往容易发生监管机构重叠、监管权限不清、执法活动重复、监管力量分散、监管成本增加以及沟通不畅和协调不利等问题。因而造成在一些方面部门职能交叉重复，在另一些方面可能出现“监管真空”。例如卫生部门负责对食品生产经营单位颁发卫生许可，按照行政许可法“谁许可、谁监管”的原则，应当负责发证后的监管工作，故在食品生产、流通环节的监管过程中，卫生部门分别与质监、工商部门产生较严重的职能重叠。“多部门共同监管一个环节、一个部门监管多个环节”的现象容易导致各监管部门间的推诿、扯皮，不利于食品安全监管责任机制和责任追究机制的建立和落实。除此之外，各监管部门重复“制标”现象比较严重。特别是微量元素、有害金属、农药和兽药残留量的限量标准及其制定方法标准，各监管部门的执法标准设置相互矛盾的问题较为突出。以黄花菜的监管标准为例，卫生部规定黄花菜不属于“干菜”，不得使用硫磺等漂白剂，因此不允许有二氧化硫残留；而质检、农业部门制定的标准中规定“干菜”包括黄花菜，且明确二氧化硫的残留限量是 0.1g/kg。尽管广东省食品安全监管坚持统一上报和统一发布的综合监管原则，但是不同的监管部门对于同一种（类）食品采取不同的监管标准的情况是依然存在的，这依旧使食品生产企业和公众都无所适从。据调查，有60%的被调查者认为对广东省食品安全监管部门之间是存在协作的，但是部门之间的协调还是相对不足，有待进一步提高。（见图2-2）1%39%60%相互协作，很协调各顾各的，不协调有协作，但不太协调图2-2 广东省食品安全监管部门协调情况调查表三、广东省食品安全监管存在的问题与分析目前，食品安全监管工作中存在几个突出问题：农村和城郊散装食品小作坊整治难度较大，部分食品生产经营企业负责人安全意识不强；食品安全专项经费、检验设备缺乏、检验成本高、效率低；相关监管部门尚未形成足够的合力；食品安全法律法规体系不健全；食品安全信息发布有待规范；餐饮业和学生、工厂、建筑工地的食堂卫生状况亟待改善。（一）农村和城郊散装食品小作坊整治难度较大问题目前，食品生产行业整体相对处于规模小、层次低的阶段。特别是食品小作坊、散装食品生产加工点数量多、整治难这个问题几乎在全国的农村和城郊都存在。如生产加工散装的花生油、酱油、白酒、豆制品、烧卤肉等，多数以家庭作坊为模式，存在着生产环境卫生条件较差、无质量检验设备和技术人员，产品质量不稳定、整体卫生质量差、工艺落后、行业准入门槛低、生产经营者食品安全责任心强弱不一等问题。多数不符合发放生产许可证、卫生许可证、营业执照的条件，所以大部分属证照不全或无证的家庭作坊式加工点。如某县遥田镇的一个不到2000人口的村就有200多家加工散装白酒的家庭作坊。这些作坊本应依法予以责令停业整顿或取缔，但俗话说，法不责众。如：某县政府曾组织多部门联合取缔无证照生产经营的食品小作坊，但随即引发大批被取缔的、失去生活来源的无证食品小作坊经营者的上访、围攻、打砸，最后此项整顿工作不了了之，不久，小作坊又恢复原貌。因此，若对以上食品生产加工场所全部以无证企业依法取缔，会遇到很多实际困难和阻力等问题，如综合考虑当地群众就业、消费习惯、购买能力、地方的经济发展以及查处时来自失去以此为生计的群众阻力。因此，这些实际情况又会促使当地政府及监管部门开展查处工作较慎重，所以很难在短时间内将其彻底整治。（二)食品安全保障力度弱问题目前，基层食品安全监管机构还存一些薄弱环节，表现为经费的欠缺和基本还不具备有完整的检测设备及足够的技术检验人员，这在一定程度上制约了食品安全行政监管、应急处理、网络信息、标准和检验检测、风险预测评估等体系的完善。如在初级农产品环节中，检验猪肉中是否含“瘦肉精”的项目，县一级农业局要将样品送到市一级农业局的畜牧水产检验中心检验，每个样品检验费用须100元，由基层送检单位负责筹集，而且检验周期要15天。在生产监管环节，由于食品质量检验职能设置在市一级质监部门，基层质监部门没有配置食品质量检测设备。在流通环节，目前基层工商部门多数也没有检验设备，仅靠检查食品的注册商标、生产日期、食品质量安全认证标志等进行判断食品质量安全性，抽样的食品要送到市一级工商局检验，且每次检验周期至少要5个工作日。但在少数发达地区食品安全监管部门已经配备了食品质量监测车，只需20分钟就能现场对食品抽样检测，定性，能做到当场发现、当场查处、费用少、检验效率高。因此，目前一些食品安全执法部门由于经费的欠缺，在筹集抽样食品送上一级部门进行检测的检验费用时显得捉襟见肘；再者由于设备装配、技术检验人员缺乏情况下，单单凭经验，靠感观，很难判断出食品中含有农药残留、食品中亚硝酸盐、甲醛、吊白块等有害物质；加上食品的生产、配送、销售范围比药品杂乱得多，监管不如药品般规范。因此，上述诸多因素在一定程度上降低了样品送检的积极性、检验的效率和案件查处的进度，直接影响食品安全监管工作的顺利开展和质量安全保障力度的有效提升。(三)食品安全法律法规体系不健全问题由于目前食品安全行业涉及初级农产品环节、生产加工环节、市场流通环节、食堂和餐饮业等环节，监管工作点多、线长、涉及面广、工作难度大，全国大多数的省份食品监管部门分工开展食品工作的依据基本由政府以文件形式规定的，尚没有一部覆盖“从农田到餐桌”整个食品链条的食品安全法，现有的食品安全法律法规之间在内容上存在着重复、交叉和冲突，同时相关法律法规还存在条文过于笼统或者欠缺标准、可操作性差的弊端。在食品生产领域实行的是食品卫生和食品质量的两要素管理。在食品安全方面，中华人民共和国食品卫生法（以下简称食品卫生法）和中华人民共和国产品质量法（以下简称产品质量法）有各自不同的解释和规定，而从食品卫生和食品质量的具体内容或标准上看，两者有许多内容又相互重叠，其后果，导致了食品安全监管政策多门，监管职能相互交叉，职责不清，削弱了执法的力度。一些执法部门避重就轻，追逐部门利益最大化：对群众反映的食品安全问题，很多部门互相推诿，出现真空执法地带；而对于一些给本部门创收带来好处的监管项目，则多个监管部门重复管理，容易造成食品监管密集执法。具体表现为食品抽检项目重复，一定程度上加重了企业的负担。如某地在对中秋月饼生产场所产品的抽检中，质监部门收取的抽检费用是对整个生产加工点抽取一个样品，收费1040元；而卫生部门也对月饼生产加工点进行抽检，抽检方式是严格到对每个不同的样品（比如月饼的大小、单或双蛋黄都视为不同的样品）进行抽验，每个收取检验费用130元，因此，为应付质监、卫生两部门检验，同时要付出23千的费用，加上月饼可销售时间短、同类产品竞争大，利润空间受到挤压，多数加工点因此承受不了重复收取的检验费用而不堪重负。四、加强广东省食品安全监管机制的对策（一）明确部门职责与加强部门协调相结合食品安全监管涉及到多领域和多环节。广东省目前采用的多部门型食品安全监管体制尽管从表面上看来对每一个参与监管的部门都作了明确的职责规定，但在实际工作中，往往缺乏在总体协调。加强食品安全监管各部门之间的协调是食品安全监管体制改革的核心。一方面，在现行食品安全体制下存在横向监管职能权限不清晰的缺陷，造成这种状况的主要原因在于诸多相关食品安全法律法规存在权限配置的冲突。笔者认为，应该在食品安全法和广东省食品安全条例中重新对相关食品安全监管部门的监管职能权限予以明确，对监管职能存在交叉和重复之处进行明确的重新分工，对目前的监管盲区进行明确的分工，减少各监管部门之间的相互推诿。另一方面，还应尽快将食品质量标准和食品卫生标准统一为食品安全标准，使各就食品安全监管部门以统一的标准对各食品生产、加工企业进行监管。通过建立明确监管部门之间的合作和机制，通过专门设立部门的协调，在各相关部门的参与下制定出统一的食品安全监管政策，从而能够保证有关部门依据统一的政策进行日常检验和执法。最大限度地使食品从生产到消费的整个生命周期的各个环节都能得到有效规制。此外，还可以借鉴美国的食品安全监管运作模式，并结合广东省的具体情况，采取“以品种监管为主、分段监管为辅”的管理模式。这种监管模式与广东省现行的“分段监管为主、品种监管为辅”的运作模式相比，通过不同的监管部门分管不同种类的食品安全问题的方法避免各食品生产、加工和流通环节之间出现的漏洞。（二）加强政府监管与完善公众参与相结合由于食品市场中存在信息不对称，消费者在食品安全信息获取方面处于弱势地位，因此政府作为公共利益的代表者有必要建立统一的信息发布平台，及时发布食品安全信息，避免现阶段各监管部门各自为政，信息发布较为零散，甚至相互冲突，以致消费者无所适从的现象。而在食品安全信息的发布的问题上，为消费者提供有关食品风险的信息要比提供食品好处的信息要更有价值。但毕竟相对于大量的食品生产、加工企业，特别是数量庞大的中小型食品生产、加工企业而言，政府对食品安全监管无论是在人力或是物力上都难以达到全面监管的需要。针对数量庞大的食品生产、加工企业以及政府监管的不足，完善的社会参与机制是食品安全监管体制有效运转的重要保障。第一，加强对食品行业协会的培养，促进食品行业自律。由于食品行业协会置身食品行业之中，对于食品安全拥有消费者更多的信息，行业协会可通过行业自律和引导消费等方面发挥积极的作用，从而减少食品市场中存在的信息不对称。规范和支持行业协会的合法设立和正常运转，可以有效地减轻了政府的监管压力，强化了食品安全。第二，建立有效的消费者利益表达机制和投诉、举报回应机制弥补政府监管的漏洞。通过畅通消费者投诉、举报食品安全案件的渠道，规范投诉、举报回应机制，在方便消费者投诉的同时及时对投诉案件作出回应，从而激发消费者对食品安全监管的积极性。第三，鼓励新闻媒体参与食品安全监督工作。政府通过创造宽松的舆论环境，鼓励和积极配合新闻媒体对食品安全案件的调查和报道，使其更好的发挥舆论监督作用。“三鹿奶粉”事件就是新闻媒体参与食品安全监督的最好例子。(三) 食品安全问题的预防和处理相结合广东省目前的食品安全监管主要通过立法和执法清除市场上的不安全食品。由于缺乏预防性手段，对已存在的食品安全和潜在的危险因素不能及时而迅速地控制。没有一种食物是绝对安全的。因此，也就存在了食品风险评估的必要性。对各种存在风险的因素进行评估，在此基础上权衡是否接受、如何减少或减低风险，并选择和实施适当的政策是制定食品安全标准的基础。政府可以根据风险评估结果，以此作为标准制定和食品安全监督管理的科学依据对食品安全进行预警管理，避免出现食品安全危机。因此，与单纯的加强事后处理力度和查处力度相比，建立事前的风险评估与管理制度将对我国食品安全监管中确定重点、制定标准、评价监管效果起重要作用。改变传统对食品安全监管重在“治”而非“防”的做法，做到事前预防和事后处理相结合，加强食品安全监管的前瞻性，将是广东省食品安全监管改革与完善的一个重要的方向。(四)完善制度广东省作为食品生产、消费和出口大省，在食品安全监管领域的许多监管措施都是全国领先的。例如在部门协调上，建立的统一上报、统一发布的综合协调、政府统筹机制；在保证食品安全监管专业性上，成立食品安全委员会；在保证监管合法性上，先后出台广东省食品安全委员会工作制度、广东省食品安全委员会成员单位职责和在全国率先制定的食品安全地方性法规广东省食品安全条例；在完善食品安全长效机制上，建立广东省重大食品安全事故应急预案以及将食品安全指数作为官员实绩考核的指标之一等。这些措施和举