彭传圣：“节能减排”辨正.doc

“节能减排”辨正彭传圣我国从“十一五”开始强化节能减排工作，2006年6月正式公布的国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要提出了“十一五”期间单位国内生产总值（GDP）能耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。随着我国应对气候变化工作深入开展的需要，2007年6月发布了中国应对气候变化国家方案，主要目标之一是控制温室气体排放，提出了“十一五”期间，实现单位国内生产总值能耗降低20%左右，相应减缓CO2排放的指标。经过全社会的努力，“十一五”期间，全国单位GDP能耗下降了19.1%，全国二氧化硫和化学需氧量排放总量分别下降了14.29%和12.45%，实现了节能减排和控制温室气体的规划目标。尽管节能减排已经深入人心，但是因为温室气体控制主要通过节能减排的手段实现，在实际工作中，仍然存在混淆节能减排以及控制温室气体排放各自内涵的情况，可能因此会造成实际工作上的偏差。“节能减排”正解现行中华人民共和国节约能源法明确“节能”的内涵是指“加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源”，采取管理完善、技术应用和结构优化等措施，达到减少能源使用、提高能源效率的目的。“减排”的内涵目前没有法律明确，但是在国务院发布的规范性文件中也是明确的。2007年5月发布的国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知（国发200715号）提出的减排目标是“十一五期间，主要污染物排放总量减少10，到2010年，二氧化硫排放量由2005年的2549万吨减少到2295万吨，化学需氧量（COD）由1414万吨减少到1273万吨；全国设市城市污水处理率不低于70，工业固体废物综合利用率达到60以上”；2011年8月国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知（国发201126号）提出的减排目标是“十二五”期间“全国化学需氧量和二氧化硫排放总量分别控制在2347.6万吨、2086.4万吨，比2010年的2551.7万吨、2267.8万吨分别下降8%；全国氨氮和氮氧化物排放总量分别控制在238.0万吨、2046.2万吨，比2010年的264.4万吨、2273.6万吨分别下降10%”。由此，可以确定国务院所说的“减排”就是指减少废弃物和环境有害物排放，属于环境保护的范畴，因此，上述“减排”目标在2011年12月国务院关于印发国家环境保护“十二五”规划的通知（国发201142号）中再次重复强调。温室气体指的是大气中能吸收地面反射的太阳辐射，并重新发射辐射的一些气体，有30多种。联合国气候变化框架公约的京都议定书针对的温室气体，主要指CO2、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫，其中对气候变化影响最大的是CO2。控制温室气体排放，主要指控制CO2的排放，CO2并不是污染物（污染物专指由于人类的活动进入环境，使环境正常组成和性质发生改变，直接或者间接有害于生物和人类的物质）。国务院在2009年11月正式提出2020年我国单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40-45的发展目标，2011年12月国务院关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知（国发2011 41 号）明确提出了“大幅度降低单位国内生产总值二氧化碳排放，到2015年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%。控制非能源活动二氧化碳排放和甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等温室气体排放取得成效”的控制温室气体排放目标。“节能减排”偏误交通运输业能耗大，也是全社会石油消费的主要行业，是节能减排和控制温室气体排放的主要领域，“十一五”节能工作取得显著成就，“十一五”期间，全国营运车、船单位运输周转量能耗、港口生产综合单耗分别下降了5%、7%和4%，也为减排和控制温室气体排放做出了应有的贡献。但是目前对“节能减排”内涵还存在认识上的偏误，主要体现在：2011年6月发布的关于印发公路水路交通运输节能减排“十二五”规划的通知(交政法发2011315号)提出的能源强度和CO2排放强度2个节能减排主要指标，将“节能减排”的“排放”理解成了“控制温室气体排放”。2011年8月31日关于印发“十二五”水运节能减排总体推进实施方案的通知（交水发2011474号）中的实施方案是为落实公路水路交通运输节能减排“十二五”规划确定的水运节能减排总体目标而编制的，“节能减排”的内涵基本延续了公路水路交通运输节能减排“十二五”规划，不过，“减排”的内容也包括散货码头粉尘防治，这一部分倒是与国家的“减排”内涵一致。2012年1月关于印发公路水路交通运输环境保护“十二五”发展规划的通知（交规划发201218号）提出的环境保护目标是“高等级公路和沿海、内河主要港口的污水、废气等污染物基本实现达标排放，噪声污染得到有效控制；营运车辆单位运输周转量的碳排放量比2005年降低11%，营运船舶单位运输周转量的碳排放量比2005年降低16%；化学需氧量、总悬浮颗粒物等主要污染物排放强度比十一五末降低20%；交通基础设施施工污水、内河港口生产污水、散货码头粉尘等行业环保的薄弱环节得到有效改善，港区和路域环境质量明显好转”，根据交通运输部的职能涉及“减排”的要求得以落实，但是却将与环境保护不直接相关的“控制温室气体排放”也纳入到了环境保护的范畴。“节能减排”偏误可能导致的问题“节能减排”偏误在实际工作中可能导致如下问题：节约资源和环境保护是我国的基本国策，节能减排要求对应着资源节约型、环境友好型社会的建设，“控制温室气体排放”属于国际关注的焦点，还牵涉到“共同但有区别”的原则的实施，在当前阶段还不可能上升到基本国策的层次，对这2项工作的认识不应等量齐观。国家对开展“节能减排”和“控制温室气体排放”2项工作的要求并不完全一样，如“节能减排”要求“形成政府为主导、企业为主体、市场有效驱动、全社会共同参与的推进节能减排工作格局”，强调“综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段”发挥政府的主导作用，提出运用激励约束机制；“控制温室气体排放”要求“充分发挥市场机制作用，增强企业和社会各界控制温室气体排放的意识和自觉性，形成以政府为主导、企业为主体、全社会广泛参与的控制温室气体排放工作格局”，在当前情况下并没有强调政府发挥主导作用的手段运用，提出“建立自愿减排交易机制”。将“控制温室气体排放”当成“减排”处理，会额外提高前者的实施工作强度。“十二五”期间中央财政从一般预算资金和车辆购置税交通专项资金中安排资金用于支持公路水路交通运输节能减排，这类节能减排专项资金在行业的实际运用范围可能会因为行业“节能减排”偏误而有所偏差。目前，交通运输企业向国家和地方多部门报送有关节能减排的统计