1 政府审计概论.pdf

第第1章 国家审计概述章 国家审计概述 本章的主要内容 1 1 政府审计的涵义 1 2 政府审计的对象和职能 1 3 政府审计机关和人员 1 4 政府审计规范 问题 在你的心目中 政府审计是一项什么 样的活动 政府审计机构是一种什么样的机构 政府审计人员是一些什么样的人员 1 1 政府审计的涵义 本节的主要内容 1 1 1 政府审计的定义 1 1 2 政府审计的起源 1 1 1 政府审计的定义 中华人民共和国审计法实施条例 第二条 审计是审计机关依法独立检查被审计单位的 会计凭证 会计账簿 会计报表以及其他与 财政收支 财务收支有关的资料和资产 监 督财政收支 财务收支真实 合法和效益的 行为 政府审计 也称国家审计 是指由国家审计 机关代表国家所实施的审计 1 1 2 政府审计的起源 关于审计起源的主要观点 1 审计起源于会计 查帐论 2 审计起源于财政监督的需要 3 审计起源于经济监督的需要 4 审计起源于 受托经济责任 杨时展 受托责任概念是一切审计工作的出发点 受托责任的问题 说到底 是个 忠 与 不忠 的问题 受托责任意识 实质上是个民主意识 民主 是现代审计的实质 审计 是现代民主的表 现 民主 是现代审计的目的 审计 是现代 民主的手段 1 2 政府审计的对象和职能 本节的主要内容 1 2 1 政府审计的对象 1 2 2 政府审计的职能 1 2 1 政府审计的对象 对象对象 客体包含两层含义 一是外延上的审计实体 即被审计单位 二是内涵的审计内容或审计内容在范围上 的限定 审计法 第二条 审计法 第二条 国务院各部门和地方各级人民政府及其各部 门的财政收支 国有的金融机构和企业事业 组织的财务收支 以及其他依照本法规定应 当接受审计的财政收支 财务收支 依照本 法规定接受审计监督 中华人民共和国审计法实施条例 第三条 接受审计监督的财政收支 是指依照 中华人民共 和国预算法 和国家其他有关规定 纳入预算管理 的收入和支出 以及预算外资金的收入和支出 接受审计监督的财务收支 是指国有的金融机构 企业事业单位以及国家规定应当接受审计监督的其 他有关单位 按照国家有关财务会计制度的规定 办理会计事务 进行会计核算 实行会计监督的各 种资金的收入和支出 拓展内容 各国政府审计对象的范 围比较 各国关于国家审计范围的规定不尽一致 当 然 各国关于审计范围的规定也在不断发生 变化 美国 审计对象的范围十分广泛 除中央情报局和 总统办公室以外的联邦政府各部门及其所属 企事业单位和公共开支有关的事项 均属审 计范围 英国 审计对象范围相对窄一些 体现在 1 国有化企业 如煤炭 煤气 钢铁等 过去都是私营的营利公司 不包括在审计 署的审计范围之内 2 国家审计署只限于对中央管辖的部门单位 的审计 而地方政府另设有独立的地方审计 委员会 负责地方政府的审计工作 3 审计署不能对政府本身进行评价 加拿大 审计长公署的审计范 围十分广泛 其审计 对象包括所有的政府 部门 国有企业以及 涉及国家的各个方面 我国 只要是使用国家财政资金 拥有国有资产 还有其他一些特殊的部门和单位 审计机关 都可以依法进行审计 我国是一个以公有制为基础的大国 国有企 业 事业单位是最多的 因而我国审计机关 的审计对象特别庞大 粗略地统计 我国审计机关的审计对象总数 大约有100万 还不包括专项资金 如三峡 移民资金等 经济责任审计 1 2 2 政府审计的职能 监督是政府审计的基本职能 审计法 第二条 审计法 第二条 审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的 真实 合法和效益 政府审计目标 依法进 行审计监督 真实 是指财政收支 财务收支及其有关的经 济活动是否发生 有关资料是否如实反映 合法 是指财政收支 财务收支及其有关的经 济活动是否遵循国家有关规定 效益 是指财政收支 财务收支及其有关的经 济活动的经济 效率和效果 1 3 政府审计机关和人员 本节的主要内容 1 3 1 政府审计机关 1 3 2 政府审计人员 1 3 1 政府审计机关 1 我国审计机关的设置 中华人民共和国宪法 1982年12月4 日全国人大通过 确立了审计机关的法 律地位和 出生批准书 宪法 第91条规定 国务院设立 审计机关 对国务院各部门和地方各级政 府的财政收支 对国家的财政金融机构和 企业事业组织的财务收支 进行审计监 督 续 审计机关在国务院总理领导下 依照法律规定独立行使审计监督权 不受其 他行政机关 社会团体和个人的干涉 据此 国务院于1983年9月15日正式成立了 中华人民共和国审计署 宪法 第109条规定 县级以上的地 方各级人民政府设立审计机关 地方各级审 计机关依照法律规定独立行使审计监督权 对本级人民政府和上一级审计机关负责 2 中央和地方审计机关的关系 我国 地方审计机关要受上级审计机关 本级人民 政府的 双重领导 我国 统一领导 分级审计 的体制 既可以 保证中央的统一领导 又可以充分发挥地方 审计机关的积极性 但这种体制很容易造成 条条块块互相干扰 拓展内容 与国外的比较 美国 英国 最高审计机关与地方审计机关之间不存在领 导关系和业务指导关系 这使得联邦和地方 的审计部门分工明确 便于集中精力做好自 己的工作 前苏联 地方审计机关要受上级审计机关 本级人民 政府 地方最高苏维埃的 三重领导 3 国际范围内审计体制的差异 按照审计机关的隶属关系一般可分为四种模 式 1 立法模式 在这一类模式的审计体制下 最高审计机关 隶属于立法机关 审计机关直接对议会负 责 并向议会报告工作 他们只有调查权和 建议权 没有处理权 如美国 英国 加拿大 澳大利亚 奥地利 等 2 司法模式 司法型审计模式国家的最高审计机关以审计 法院的形式存在 并拥有司法权 可以对违 法或造成损失的事件进行审查和处理 如法国 意大利 西班牙等国家 3 行政模式 行政型审计模式国家的最高审计机关隶属于政府 作为政府的一个职能部门 对政府负责并报告工作 少数国家 如中国 瑞典 泰国 沙特等 我国的特殊之处 审计机关在总理领导下 对总理 负责 但同时也接受人大的监督 并且受总理委托 向全国人民代表大会常务委员会做工作报告 我国国家审计可以说是政府的内部审计 但又不全 是 4 独立模式 独立型审计体制下的国家审计机关独立于立 法 司法和行政部门之外 按照法律所赋予 的职责独立地开展工作 只对宪法和法律负 责 如德国 日本等 还有学者按审计机关的基本职能将政府审计 制度分为以下三种 1 单一审计型 单一审计型审计制度中的审计机关 只具有 审计的职能 是专门从事审计控制工作的组 织 其业务内容比较单一 2 审计主计型 在审计主计型的审计制度下 其审计机关兼 具审计和主计双重职能 例如 英国 其国家审计署的主计审计长承 担审计和主计两项职责 作为审计长 他要 对国家的财政收支 政府部门和一些公共机 构的财务收支进行审计 作为主计长 他还 要对 统一基金 和 国家信贷基金 进行控制 3 审计监察型 审计监察型国家的审计机关兼具审计和行政 监察两种职能 如韩国 韩国监察院一方面要对中央政府的 各部门 地方自治团体 韩国银行 国家和 地方自治团体占二分之一以上的法人组织实 施审计 另一方面还要对公务员进行职务监 察 以色列也属于这一类型 拓展内容 我国国家审计模式的改革 方向问题 我国国家审计独立性较差的现实 不少人将我国国家审计称之为 政府内部审计 审 计机关是政府的一个专门从事审计监督工作的一个 职能部门 政府掌管着安排审计工作 确定审计长 人选 分配审计经费等主要权限 是审计报告直接 和主要的使用者和受益者 杨时展 审计的历史告诉我们 要想使审计工作 起作用 审计机构就必须要独立于受托责任人的权 力干预之外 政府自己花钱 自己办事 而又 自己审计 决无结果 非但没有结果 有时甚至比 不审计还更增加人民的不信任感 目前主流的改革思路 1 立法论 杨时展 1982 各级国家审计机关应该独立于各级 政府 向着取信于民 听信于民的方向发展 秦荣生 1994 我国中央审计署应归属于全国人大 常委会领导 地方各级国家审计机关由地方各级人大 常委会直接领导 项俊波 2001 设立与国务院 最高人民检察院 最高人民法院相平行的审计院 即一府三院制 杨肃昌 肖泽忠 李培根 2003 2008 的问卷调 查 绝大多数答卷者赞同或基本赞同立法型审计体制 改革观点 2 垂直论 李齐辉等 2001 应建立一种国家审计机关拥有司法 地位和相应的法律监督权 地方审计机关由省级直管的 新型国家审计制度 吴联生 2002 我国国家审计应该隶属于国务院 但双 重领导体制降低了地方国家审计的质量和价值 建议改 变地方国家审计的双重领导体制为单一的垂直领导体 制 将地方审计机关从地方行政机关的权力范围中脱离 出来 业务上和行政上都直接接受审计署的领导 冯均科 2005 我国在近期内不能对审计体制作出重 大调整 应以审计机关的 垂直领导 取代现行地方审计 机关的 双重领导 同时在较大程度上节约制度改革的 成本 3 升格论 尹平 2001 我国国家审计体制改革应采取渐进 改良的方式 如现行国家审计机关向政府负责并报 告审计结果 同时接受政府委托向人大报告工作 可以改为审计机关接受政府领导 向政府和人大同 时报告工作 同时赋予审计机关履行其职责所需的 一定范围特有的司法执行权 马曙光 2006 政治制度和历史传统深刻影响国 家审计体制的选择 现阶段改革的时机还不成熟 应建立审计监察院 并提高其行政级别 是符合中 国政治制度和历史传统的审计体制改革方向 4 独立论 高存弟 史维 2003 首先 要结合四种模式的 经验 在现行体制下 通过建立与党 政 人大的 联系机制 来减少来自于隶属部门的干预 保持其 独立性 其次 未来的发展 审计机关将是一个不 涉足立法 司法 行政活动 但又紧密服务于这三 种权力运行的机构 赵江伟 2004 从注重审计监督权向崇尚提供公 共审计服务 国家审计应作为政府向公众提供公共 审计产品或服务的职能部门 相当于 独立论 5 双轨制 秦荣生 2004 应由全国人民代表大会和国务院 对审计署实行双重领导 以国务院领导为主 形成 一署二线 架构 一方面在全国人大常委会下设置 审计委员会负责领导审计署 对中央政府预决算和 重大投资项目进行审计 并向人大及其常务委员会 负责并报告 另一方面审计署作为政府的内部审计 机构 在国务院总理领导下行使内部审计职能 杨肃昌 肖泽忠 2004 国家审计应实行 双轨制 改革 在人大和政府分别建立履行不同审计职责的 审计组织 人大所属审计组织主要从事预算审计工 作 政府所属 审计署 主要进行政府经济监管所需 要的各项审计监督工作 改革面临的主要障碍 由于 宪法 已经确立了审计的领导体制 要改变现有的领导体制首先就要修宪 而修 宪在我们国家有非常严格的规定 根据 宪法 第64条的规定 宪法的修改由 全国人民代表大会常务委员会或者五分之一 以上的全国人民代表大会代表提议 并由全 国人民代表大会以全体代表的三分之二以上 的多数通过 1 3 2 政府审计人员 我国的有关规定 宪法 规定 审计长为国务院组成人 员 审计长的人选由国务院总理提名 全国 人民代表大会或常务委员会决定 国家主席 任免 地方各级审计机关行政首长为本级人民 政府组成人员 依照法定程序任免 没有违 法失职或者其他不符合任职条件情况的 不 得随意撤换 拓展内容 与国外的比较 美国 GAO审计长由国会提名 总统任命 任期为15 年 不能连任 其退休时薪金不减 在任期内 只有参 众两院联合决议方可能使其免职 在2004年美国审计总署人力资源改革法案修正案 中 还做出了其它的一些规定 将GAO从联邦雇员支付体系中分离出来 建立与工作绩效关系更加紧密的薪酬体系 保证 绩效合格的GAO工作人员的购买力 对GAO给予永久授权 可以提供自愿提早退休的 机会和自愿的退职支付 付款使其放弃职位 在给予雇员调动工作的补偿方面提供更大的弹性 英国 英国 没有规定主计审计长的任期 只要不被免职就可以长期 担任此职 主计审计长不得担任其他公职 不能当选议员 其薪金 从国家统一基金中支付 无需经政府审批 1 4 政府审计规范 包括审计法律规范和审计职业道德规范 国家审计法 律规范又可分为以下三个层次 1 审计法律类规范 宪法 审计法 其他法律 一是有关财经法律 如预算法 会计法 中国人 民银行法 商业银行法 企业破产法等就审计机 关对这些领域的监督做了明确规定 二是对国家行政活动进行监督管理的法律 如行 政处罚法 行政诉讼法 国家赔偿法等 1 4 政府审计规范 2 审计法规类规范 审计行政法规 审计法实施条例 中央预算执行情况审计监督暂行办法等 地方性审计法规 如XX省机关事业单位及国有企业法定代表 人离任审计条例等 3 审计规章和审计准则类规范 审计署颁布的部门审计规章 含国家审计 准则 国务院其他部门颁布的审计规章 地方性审计规章 中国国家审计准则序言 第二条 中国国家审计准则体系是中国审计法律规范体 系的组成部分 它由国家审计基本准则 通用 审计准则和专业审计准则 审计指南三个层次 组成 一 国家审计基本准则 是制定其他审 计准则和审计指南的依据 是中国国家审计准 则的总纲 是审计