公共管理基础第五章.doc

第五章 沟通与协调第一节 沟通一、沟通的概念沟通是各种管理的条件和基础。公共组织沟通是指公共组织与外部环境、公共组织系统内部各部门、层次、人员之间通过一定的途径传递信息，以达到互相了解、支持与合作，使公共组织系统有序运转的管理行为或过程。这一概念包括：（1）公共组织沟通的实质是信息的传递和处理过程；（2）公共组织沟通将公共组织看成一个系统；（3）公共组织沟通目的是统一思想；（4）公共组织沟通过程包括信息的发送者、接受者、信息、传送渠道和传送情境（行政沟通的5要素）。二、信息与沟通信息处理的环节：信息收集、信息加工、信息传递、信息储存。影响信息质量最重要的因素是信息失真。在信息传递、传递渠道、接受者等环节均可能存在。导致信息失真主要原因有：（1） 信息沟通中的“噪声”（原信息不包含的、无用的或容易引起混淆的信息）；（2）信息沟通中的情境变化（即时间、地点、客观环境等不同）；（3）信息沟通中情感因素缺失；（4）缺少反馈三、沟通的机制分为刚性机制和柔性机制。刚性机制是指有形的、明确具体的规定，为公共组织沟通中必须遵循的约束，主要指制度规定。如何完善沟通的刚性机制：（1）理顺各部门之间的职能关系，避免职能交叉；（2）尽可能变部门沟通为部门内的沟通，减少沟通渠道；（3）使经常性的沟通制度化。柔性机制主要指沟通中具有较大可变性的约束因素。主要包括语言约束机制（如公文的固定格式、规范用语、特定语言的特定含义）、心理约束机制。四、行政沟通的类型与模式1、类型主要分为正式沟通和非正式沟通。正式沟通是按照正式的组织程序、规定的渠道进行的信息沟通，是公共组织沟通的主要形式。如会议制度、汇报制度、文件传递制度。正式沟通分为下行沟通（自上而下进行沟通）、上行沟通（如汇报、请示、反映、建议）、平行沟通。非正式沟通是通过正式规章制度和正式组织之外的渠道进行的沟通。非正式沟通的作用：有些可以弥补正式沟通的不足，传递一些无法传递的信息；可以了解组织成员和民众的真实看法；可以减轻正式沟通渠道的负荷，提高正式沟通的效率；可以服务于正式沟通。非正式沟通的缺点：由于信息传递的随意性和缺乏监督，因而可靠性有限；小道消息可能削弱正式沟通的威信，损害正式权力的行使。2、沟通模式聚联式（存在一个沟通中心，中心可与其他沟通点联系）单联式（各个沟通点的地位平等，每个成员只能与相邻两点沟通）互联式（每个沟通点都可以和其他所有的点发生联系）第二节 协调一、协调的概念协调行政组织为了顺利地实现决策目标，谋求自身各相关要素互相分工合作的一种行为方式。协调的特点：A、行政协调是一种经常性的行为。行政协调要求在行政活动中各要素之间的有机结合，是行政管理的一项基本职能。B、行政协调是一种艺术性的行为。它要求领导者以经验、知识对各种管理方法熟练运用。C、行政协调是一种公关性的行为。行政协调实际上是政府公关的过程，通过这种活动，提高政府的形象。二、协调的类型（1）对事的协调与对人的协调（从对象上分）（2）内部协调与外部协调（从范围上分）（3）认识性协调与利益性协调（从内容上分）认识性协调是为了达成一致认识，实现行政目标；利益性协调则要求正确处理国家、集体、个人之间的利益关系。（4）促进式协调和纠偏式协调（从协调性质上分）促进式协调是为了支持先进、鞭策后进。纠偏式协调是针对部门或个人利益对整体利益的损害而通过纠偏来维护正常的秩序。（5）合作式协调和应变式协调（从协调方式上分）合作式协调目的是为了达成各部门间的有机合作应变式协调是社会形势发生变化而进行应变性协调（6）会议协调与非会议协调（从协调的途径上分）三、行政协调的方式（1）主体合流法（以较正确的意见为主，将其他意见集中到主导意见上来）（2）中间数法（针对非原则性问题，尤其是利益分配，进行折中处理，以“中间数”进行裁定）（3）冷处理与热处理法（4）当面表态法（在时间紧、任务重时召开会议，让各放当面磋商，明确目的，当面表态）（5）谈心法（主要针对个别问题）（6）跟踪处理法（扯皮往往是典型的协调难题，需要针对性地跟踪协调）四、行政协调中应处理好哪些关系？（1）事前和事后的关系协调多发生在执行过程中，故为事后协调。但也要注意预见性协调，通过分析管理活动中的各要素，分析管理活动与外部环境的关系，做好防范性准备。（2）一般与个别的关系首先要把掌握好一般情况，明确协调的目标，同时与个别、具体情况相结合。（3）平衡与创新的关系协调是为了达到管理活动的某种平衡，但平衡是动态的，协调要求通过创新，打破原来的平衡，形成新的平衡。（4）妥协与原则的关系在协调中，需要一定的妥协，要考虑不同因素、彼此退让，实现各方均接受的结果，同时要在根本性问题上必须坚持原则。（5）协商与命令的关系协调需要协商，通过协商，增强民主，达到共同参与目的，使问题解决更具有科学合理性。同时，在必要时也需要果断行事，运用行政命令的方法，保证行政执行迅速、有效、集中。第六章 公共组织的人力资源管理第一节 公共组织的人力资源管理概述一、公共组织人力资源管理的概念1、人事管理过程中有关人与人、人与组织、人与事（工作）之间的互相关系。2、人事行政以政府公务员作为管理对象的一系列法规、制度、政策和措施的总和，是政府对其工作人员进行管理的活动。人与事互相适应，事得其人、人尽其才，是人事管理的出发点和归宿。人事行政内涵的特征：（1）主要对象：公务员（2）管理主体：政府及其人事管理部门（3）依据：以国家权力为后盾，以法律法规为依据。3、公共组织的人力资源即公共组织中就业的人员，主要包括政府公务员和非营利组织的雇员。公共组织的人力资源管理即对上述人员进行开发、配置、利用和管理的过程。目的是调动积极性、创造性，提高公共服务质量。4、人力资源管理的重要性地位：是统治阶级实现政治统治的重要条件，是行政管理的组织保证。作用：（1）保障统治阶级的意志体现和政权巩固； （2）保障行政管理的运行、社会经济发展； （3）提高公职人员的积极性、创造性，有利于培养和选拔人才。二、公共组织人力资源管理的兴起1、人力资源管理的变革传统人事管理起源于19世纪末的工业主义和科学管理时代。20世纪70年代末，人事管理发生了根本性变革，即转向人力资源管理。80年代，西方发达国家基本建立起不同于传统人事行政的公共组织人力资源管理新模式。2、人力资源管理与传统人事管理的区别（1）人事管理属于一种业务管理，而人力资源管理将员工看作组织最重要资源，强调人事管理的战略地位。（2）人事管理注重眼前，很少作长期的预测、开发，而人力资源管理着眼于未来，重视规划、开发。（3）人事管理的范围狭窄，人力资源管理的范围更广泛。（4）传统人事管理体制僵化，将人看作物来管理，注重监督控制，而人力资源管理体制灵活，重视员工参与决策，培养其责任感。3、公共组织人力资源管理的特征（与传统人事行政比较）（1）在人的假定上，传统将人看作成本，人力资源管理将人看作资源。（2）管理原则上，传统以事为中心，人力资源管理以人为中心。（3）管理方法上，传统靠纪律、监督，是强制性管理，人力资源管理是主动开发性、预见性的管理.（4）在管理内容上，传统管理主要任务是招募新人，而人力资源管理注重全社会人力资源的开发，注重人力资源的规划与生产，（5）在管理部门的地位上，传统将人事部门看作非生产、非效益的部门，人力资源管理强调其协调、决策功能，是决策核心之一。（6）在公务员管理上，传统人事管理的方法与其他行业管理一样，人力资源管理致力于人力资源的开发利用，重视公务员制度的建立和完善。三、公共组织人力资源管理的过程人力资源规划职位和职责的分配（公共组织人力资源管理的关键任务之一）人力资源的获取绩效评估和报酬管理人力资源的开发人力资源的流动和流出管理人力资源管理中的雇员关系四、我国公共组织人事管理模式的转变1、传统政府人事管理模式的局限（或后果）（1）高度集中的单一管理模式，造成责权分离，管人与管事脱节。（2）强化人治，忽视法治，将人事工作简单化。（3）集中统一的管理体制，阻碍了竞争机制发挥作用。（4）陈旧单一的管理模式严重阻碍了人才的成长。2、人力资源管理模式在我国政府管理中的意义有助于我国人事管理体制的创新有助于加快我国人事管理方式的变革，尽快实现现代化的、科学的管理方式。有助于促进我国公共组织人力资源的有效开发，提高公务人员的能力和素质，提高政府工作效率。第二节 公共组织的人力资源开发一、公共组织人力资源的性质公共组织的性质决定了公共组织人力资源的特殊性。1、基本性质生物性、能动性、时效性、知识性、开发的连续性、高增值性、闲置过程的消耗性、可再生性。2、特殊性质（如何理解公共组织人力资源的特殊性？）（1）公共组织的人力资源或是掌握的公共权力，执行法律，或是扮演社会公正者、服务者、公证人的角色，履行第三部门职责。（2）公共组织还要获得合法性、权威性、公正性，必须关注人力资源的行为和结果。（3）具有较强的法律观念，较高的政治品质、理论水平、职业道德，良好的工作准则、作风。二、公共组织人力资源开发的含义即对公共组织人力资源的预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配置与管理等活动，目的是提高公共组织人力资源的素质和能力，使之发挥更大的作用。公共组织人力资源开发的特点：战略性、系统性、社会性、前瞻性、动态性三、公共组织人力资源开发的主要内容预测与规划（开发工作的前提与依据）教育与培训选拔与使用配置与管理（适才适所、科学管理是最大限度发挥公共组织人力资源积极性必须遵循的原则）四、我国公共组织人力资源开发1、我国公共组织人力资源开发的新观念确立人力资源是第一资源的观念确立人力资本的观念确立人才商品化的观念明确人力资源开发的特殊性2、我国公共组织人力资源开发的任务完善公务员制度建立健全公共组织人力资源市场体系建立健全公共组织人力资源管理的宏观调控体系建立健全公共组织人力资源管理的法律体系通过预测与规划、教育与培训、选拔与使用、 配置与管理等，建立一支高层次、高素质的人才队伍。第三节 公务员制度一、西方文官制度1、西方公务员及公务员制度的概念西方公务员通过公开竞争考试、择优录用、长期任职、不与内阁共进退的文职人员。西方文官制度（公务员制度）即对文官的分类、录用、考核、培训、奖惩等作出系统规定的制度。2、西方文官制度的形成职业文官队伍形成于14世纪民族国家形成时期。19世纪，建立在政务官、事务官分离和考试择优录用两大基石上的文官制度，最早于英国。（1853年）建立，后来是加拿大、美国（1883年）3、西方公务员制度的特征（1）文官制度的法律化（2）严格区分政务官和事务官，前者选举产生，有任期，后者考试录用，实行无过失不受免职的常任制。（3）政治中立，即公务员不得参加党派活动或其他政治活动。（4）以公开、平等为原则，考试为核心的任用制度（考试录用是西方公务员的最重要原则之一）。（5）实行功绩晋升制。（6）严格的培训制度（7）较为科学的管理体系（8）强调官纪官风和职业道德，重视公务员队伍的廉洁。（9）合理优厚的公务员福利保障制度。二、我国公务员制度的形成和发展1、建立准备阶段（1985-1989）理论上提出四化、废除领导职务终身制试点实验阶段（1989-1993）全面实施阶段（1993-）1993年出台国家公务员暂行条例，标志正式建立。2、发展2005年通过公务员法，2006年1月1日正式实施，标志我国公务员制度开始走向成熟。3、我国公务员制度的几大机制（与传统干部人事制度比较）具有新陈代谢机制、竞争激励机制、勤政廉政的保障机制以及健全的法规体系。4、公务员法相比以前的发展：公务员的定义更确切完善了公务员的分类制度增加了进入渠道，特别是职位聘用制规范了公务员的“出口”对公务员的权利的规定更明确具体，细化了责任与义务将公务员的交流与培训提升到了突出的位置5、我国公务员制度与西方文官制度的区别（1）动因不同。西方文官制度为了克服多党轮流的弊端，保证政府工作的连续性和稳定性，为了促进资本主义社会发展。我国目的是为了实现行政管理的科学化、法制化，更好地促进社会主义发展（2）基本原则不同。西方文官制度强调政治中立，而我国公务员必须坚持四项基本原则，政治上与党保持一致，积极参与政治生活。（3）管理方式不同。西方文官制度独立于党派之外，由专门机构管理，我国按照党管干部原则，强调德才兼备。（4）服务宗旨和利益关系不同。西方公务员是独立的利益集团，有专门机构调节其与政府关系，而我国公务员必须全心全意为人民服务，随时接受人民监督。三、我国公务员制度的基本内容共18章107条，包括“进、管、出”各个环节。对其中的一些内容具体予以关注。主要：我国公务员的内涵、公务员的权利、职务与级别、考核、升降、处分、交流与回避、申诉控告等。四、我国公务员制度的完善措施（1）营造良好的社会环境（市场经济、政治体制改革、思想文化建设）（2）健全法制、完善机制、改进管理、加强监督。（3）建立一支高素质的、专业化的干部队伍。强化四个服务观念（服务、竞争、成本、创新）培养四种能力（政治鉴别能力、驾驭市场经济能力、科学管理和依法行政能力、勤政廉政能力和地狱腐朽思想侵袭的能力）第七章 公共管理的法律基础第一节 公共管理与法律一、公共管理为什么需要法制化？（1）公共权力的双重性，需要对其加以约束，法律约束行政权力是现代行政管理的重要特点。（2）公共管理不偏离其根本目标，实现公共利益最大化，需要法律保障。（3）公共管理法治化是现代政府管理方式的重大变革要求。（约束政府的方式之一）二、从法律的途径研究公共管理公共管理的三种主要研究途径：管理途径、政治途径和法律途径。法律研究途径的兴起：宪法和行政法对公共管理的调节和规范作用加大；司法机制对公共管理的裁判作用日益明显；某些私法调整的工具在公共部门中发挥作用日益重要。公共管理法律途径的核心价值（07简答题）围绕法治对个体权利的保护展开，核心价值包括：正当法律程序，从形式上保障个人的平等权利；个人享有实质的权利和法律的平等保护；维护社会公平，通过司法救济实现对行政相对人的保护。公共管理法律途径的内容：A、重视宪法层面的公正、程序、权利和平等；B、将公共组织看作可以通过抗辩程序来解决争端的结构形式；C、注重建立明确的公共管理行为准则和监督机制；D、将公共管理的对象看作是完整、独立的个体，关心个人的法律权利；E、重视公共管理结果的合理性。 三、公共管理与宪法、行政法和组织法公共管理与宪法关系：某种程度上，公共管理的目的是追求宪政所确立的价值，实现宪政理念与公共管理的有机整合。两者的关系，实质上是如何落实民主，体现法治主义，如何维护公民权利和公共利益的问题。公共管理与行政法的关系：第一阶段，自由资本主义时期。行政法的目的在于限制政府权力，保护公民免受权力侵害。提出口号“无法律即无行政”。第二阶段，垄断资本主义时期，行政国家出现，行政法目的转变为承认行政权扩张，控制行政权的合理、公正、有效运作。第三阶段，当代资本主义时期。确保行政行为的有效和有限的均衡，即保障政府的积极干预、协调，又限制政府的滥用权力。公共管理与组织法的关系：（1）国外行政组织法的基本内容行政的基本制度、行政权的设置和分配；中央和地方行政组织的设置；其他行政组织法律制度等。（2）国内行政组织法的基本内容主要涉及行政机关的设置、性质、隶属关系、权责等。四、公共管理与私法私法在公共管理领域的作用空间：公共职能委托给私人部门、以市场的方式替代命令方式、市场结构模式的广泛运用、协商立法等程序规则的运用。私法对于公共管理的重要意义：将平等、协商、等价有偿等手段引入公共管理领域。 合约制与公共管理改革20世纪70年代末，新公共管理运动兴起，倡导一种“合约型”公共管理模式。包括两种形式：签约外包和政府内部合约制。外部合约形式：政府采购、公共工程招标投标 、土地的有偿使用、营业执照的拍卖、公共服务的竞争、民营化等。政府内部合约形式：合同聘用、绩效合同等。第二节 行政立法、执法和司法一、行政立法行政立法即有权的特定行政机关依法和有权机关的授权而制订行政法规和行政规章的活动。行政立法的特征：（1）行政立法的主体是有权的特定行政机关；（2）行政立法必须在法定的权限范围内；（3）行政立法的对象具有普遍性（不特定的人或事）；（4）行政立法行为具有不可诉性。行政立法的种类（1）一般授权立法和特别授权立法（根据立法权力来源）一般授权立法是行政机关直接按照宪法和组织法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动。特别授权立法是依特定法律、法规授权或国家权力机关和上级行政机关通过专门决议的委托，制定规范性文件的行为。（2）根据立法权主体不同，分为中央立法和地方立法。（3）根据立法内容、目的不同，分为： 执行性立法是为了执行或实施法律、法规以及上级行政机关规范性文件而作出的具体规定。如实施细则（办法）补充性立法是为了补充法律或法规而制定规范性文件的活动。如补充规定（办法）自主性立法是对法律、法规未规定的事项基于该机关法定职责而制定的有关法规、规章。试验性立法是在条件不成熟时，先由行政机关作出规定，经过试验后决定是否变成法律，这种行政立法规定属于试验性立法。如暂行条例（规定）。中国的行政立法体制分为国务院立法、国务院部委立法和地方行政立法。（1）国务院立法（制订行政法规）根据宪法规定，国务院具有制订行政法规权。名称为“条例”、“规定”、“办法”。只有国务院才可以使用“条例”名称。（2）国务院各部委立法（制订部门规章）国务院部委依据职权制订行政规章，通常称为“决定”、“命令”、“指令”。此外，国务院主管专门业务的直属机构也已经获得法定职权进行立法（2000年）。（3）地方政府立法（制订地方行政规章）法律规定，省级政府、省会市政府、较大的市以及经济特区市的政府有权制订地方行政规章。通常称为“实施细则”、“规定”、“办法”。行政立法的效力等级A、一般地，行政法规的效力高于行政规章和地方性法规，低于宪法和法律。B、国务院部门行政规章高于地方行政规章，但低于地方性法规。C、省级政府规章高于市级政府规章。行政立法的原则依法立法的原则（即依照法定权限、问题、程序和条件）程序和民主立法原则（程序上保证民众广泛参与立法）实事求是原则（注重客观实际、规律）加强管理和增进权益相协调原则（处理好行政权力与公民利益、社会发展之间的关系）行政立法的监督主要方式：权力机关（即议会或人大）的监督，即对行政文件是否违法的监督。行政机关自身监督，即上级机关对下级机关的立法监督。司法机关的监督，主要通过司法审查。我国较特殊，不具有司法审查权。二、行政执法行政执法是行政主体在行政管理过程中执行法律、法规活动的统称。广义的行政执法是指对法律的执行和实施。狭义的行政执法是指特定的行政主体依法对行政相对人采取的影响其权利义务，或者对相对人权利行使和义务履行的监督监察的具体行政行为。行政执法的特征系统性、 职权性、 应时性、 外部性行政执法的原则合法性、合理性、平等性、责任、公开等行政执法的方式及其变革行政执法的方式包括：抽象方式和具体方式刚性方式（行政检查、行政处罚、行政强制）和柔性方式（行政指导、行政合同）促进执法方式的文明化、人性化、柔性化和多样化。行政执法责任制（07论述题）定义：为了促使执法主体权责统一、责任明晰，依据法定职责和执法标准对其实施评议考核与责任追究的行政法律制度。我国行政执法责任制的内容：A、界定行政执法职责（主体、依据、具体分解、权力关系、权限范围等）。B、规范行政执法程序（步骤、顺序和时限）。C、健全行政执法评议考核机制。D、追究行政执法责任。三、行政司法行政司法是行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁处有关争议或纠纷，（影响当事人之间的权利和义务关系，从而具有相应法律效应）的特殊具体行政行为。行政司法的特征主体只能是法律、法规授权的行政机关或其他组织。是对已经发生的行政争议或特定的民事纠纷作出裁决的行为。调整对象是一定范围的行政争议和与行政管理相关的特定民事纠纷。遵循特定的程序，与司法程序有差别。表面上具有司法性，实质上是一种具体行政行为。行政司法的内容（几种制度）A、行政复议制度行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，复议机关依法对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。（属于一种行政机关内部监督） 。B、行政听证制度行政机关在形使行政权作出影响行政相对人的权利义务的决定前，通过准司法程序来听取厉害相关人意见的程序性法律制度。C、行政裁决制度行政裁决制度是行政主体根据法律的授权，以