我国农村环境监管法律问题研究.doc

我国农村环境监管法律问题研究 重庆大学硕士学位论文 学生姓名：杨远超 指导教师：黄锡生 教 授 专 业：环境与资源保护法学 学科门类：法 学 重庆大学法学院 二 O 一 O 年五月 Research on the Legal Questions of Rural Environmental Regulation and Monitoring of China A Thesis Submitted to Chongqing University in Partial Fulfillment of the Requirement for the Degree of Master of Law By Yuanchao Yang Supervised by Prof. Xisheng Huang Major: Environmental and Resources Protection Law Law School of Chongqing University， Chongqing，China May，2010 I 摘 要 自然环境是人类社会赖以生存和发展的物质基础，环境安全关系到人们生存发展和国计民生。农村是农民生活和生产的基地，是全国人民生活的源泉和国民经济存在的根本，农村环境的好与坏直接影响到国家大局的稳定与否。近年来，随着我国农村经济的发展，农村现代化、城市化的进程加快，农村环境问题也愈演愈烈，农村环境监管这一领域成为当前我国学术界研究的热点，一些专家和学者的研究成果初步形成了具有我国特色的农村环境监管法律研究理论。由于我国农村环境问题的日渐突出，已经成为影响我国社会和谐与稳定及城乡统筹协调发展的重要因素，进而影响到全面建设小康社会的进程。形成健全的农村环境监管法律制度已势在必行。 我国现行农村环境监管法律制度存在很多缺陷，比如缺乏统一性和协调性，农村环境监管存在多头执法和监管权责不明等诸多问题，已明显不适应农村经济、环境发展需要。我国在农村环境监管法律制度建设方面与发达国家以及某些发展中国家存在较大差距。因此，研究制定具有中国特色的农村环境监管法律制度，对于保障我国农村经济健康发展、维护社会稳定和促进农民环境权实现具有重要的理论和现实意义。 本文通过对我国农村环境监管法律制度的现状及存在问题的分析，借鉴欧美、日韩等发达国家以及泰国等发展中国家在农村环境监管制度建设中的经验，针对我国国情，从监管立法制度、监管执法制度、监管司法制度等方面入手，提出了完善我国农村环境监管法律制度的思路和框架，为构建以预防为主、防治结合的农村环境监管法律制度提供了理论依据和政策建议。 本文主体部分主要包括三方面内容： 第一部分，对农村环境问题及农村环境监管基本概念进行阐述。对农村环境问题及其相关概念进行了阐述和辨析，对农村环境监管的概念进行科学界定，即为了协调农村人与自然的关系，促进农村人与自然的和谐共处，保证农村自然资源的合理开发利用，防止农村环境污染和生态环境破坏，保障农村社会、经济与环境可持续发展而采取的一系列监督管理措施和行动的总称。 第二部分，对我国农村环境监管法律制度存在的问题进行分析，指出其中存在有：在立法方面，农村环境监管存在立法空白、农村环境监管立法不适应农村情况；在执法方面，农村环境监管执法主体缺乏独立性、农村基层环保组织过于薄弱、环境监管执法工作“刚”性不足，执法不严现象比较突出、地方保护主义比较严重；在司法方面，农村环境监管的司法力量不均衡，农村司法力量薄弱、公益 II 诉讼制度缺失，农村环境诉权主体范围狭窄，农民缺乏环境侵权司法救济手段等。 第三部分，通过对农村环境监管制度存在问题的分析，提出完善我国农村环境监管法律制度的建议。首先提出了农村环境监管的指导思想，包括可持续发展思想和科学发展观等。然后通过分析欧美、日韩以及泰国等国家在农村环境监管法律制度建设中的先进经验，结合我国国情和农村环境问题的具体情况，提出了完善我国农村环境监管法律制度的具体建议，包括在立法方面改变仅注重城市环境保护而轻视农村环境保护的环境监管立法观念，建立适合我国国情并且紧随国际潮流的农村环境监管法律体系；在执法方面，建立严密有力的农村环境监管执法主体，完善农村环境监管公众参与制度，加强第三方监管尤其是农村基层组织监管的力度；在司法方面建立完善的农村环境司法程序和司法组织，构建农村环境公益诉讼制度等。并结合环境监管教育制度、环境监管财政制度等方面的完善，来促使我国农村环境问题得到缓解，农村经济、社会和环境三者得到协调和可持续的发展。 关键词：农村，环境监管，法律制度，可持续发展 III ABSTRACT Environment is the basic material basis of humans existence and development. Environmental safety related to peoples survival, development and peoples livelihood. Countrys environment is the base of farmers living and production, the source of the national peoples lives and the existence of fundamental economic. Rural environments good or bad directly related to the stability of the whole or not. In recent years, with the development of Chinas rural economy, rural modernization, the process of growing urbanization, intensified the rural environment, and rural environmental regulation in this area has become the hot spot in China academic research, some experts and scholars of the research results formed the rural environment, regulatory law theory with Chinese characteristics. As the rural environmental issues become increasingly prominent, it has become an important obstruction of the cause of social harmony and stability and coordinated development of urban and rural areas, thereby affecting the process of building a well-off society. It is imperative to format a sound legal regulatory system in rural areas environment. There are many shortcomings of Chinas existing rural environment Legal System, for example the lack of uniformity and coordination, supervision of the rural environment, law enforcement and regulatory powers and responsibilities of the existence of unknown long and so many problems, has clearly not suited to the rural economy, environment development needs. There is a wide gap between our countrys legal research supervision in a rural environment and the developed countries and some developing countries. Therefore, the study and development of legal systems of rural environmental monitoring with Chinese characteristics has important theoretical and practical significance for the protection and healthy development of Chinas rural economy, maintaining social stability and promotes the right of farmers to achieve the environment. Based on the analysis of legal system of the rural environmental monitoring, systems status and problems, the experience in countries of Europe and America, Japan, Korea, Thailand and other developing countries and other developed countries environmental monitoring system construction in rural areas, and situation in China, from the regulatory legislative scheme to regulate the enforcement system, monitoring and other aspects of the judicial system, by improving the legal system of our rural IV environmental monitoring guidelines and framework for building a prevention-oriented, combining prevention with control of rural environment monitoring system provides a theoretical basis for the legal and policy recommendations . The main part of this paper consists of three parts: The first part, on the rural environment and rural environment elaborates the basic concepts of supervision. Rural environmental problems and their related concepts are described and discrimination, on the rural environment, scientific definition of the concept of regulation, that is to coordinate the relationship between man and nature in rural areas, rural people and nature live in harmony, to ensure the rational development of natural resources in rural areas use, prevent pollution and ecological destruction of the environment in rural areas, protection of rural social, economic and environmentally sustainable development and adopted a series of management measures and actions to monitor the general term. The second part of the Legal System of Chinas rural environmental problems in the analysis, pointing out there are: In terms of legislation, monitoring legislative gaps in the rural environment, rural environment not suited to rural conditions regulatory legislation; in law enforcement, environmental regulation and law enforcement in rural areas the main lack of independence, the rural grass-roots environmental organizations are too weak, environmental regulation and law enforcement work just lack of strictly enforcing the laws are quite prominent, more serious problems of local protectionism; in the administration of justice, the judicial power of the rural environment, regulatory imbalance judicial power of the rural poor, lack of public interest litigation system, main narrow right to appeal the rural environment, farmers lack of environmental violations and other judicial remedies. The third part of the rural environment through the regulatory system problems of analysis, improve the rural environmental monitoring guidelines, including sustainable development thinking and the scientific concept of development. Then by analyzing the Europe, America, Japan, Korea and Thailand and other countries in the rural environment, the legal system of supervision in the advanced experience, combined with Chinas national conditions and the specific circumstances of the rural environment, by improving the legal system of the rural environmental monitoring specific proposals, including legislation only focus on aspects of change in rural areas of urban environmental protection and despise the concept of environmental protection, environmental regulatory legislation, the establishment of suitable conditions and with V international trends in Chinas rural environmental regulatory legal system; in law enforcement, the establishment of close and effective supervision of enforcement of the main rural environment, improve the rural public participation in environmental regulatory system, and strengthen supervision, especially in rural grassroots party organizations, the intensity of supervision; in the administration of justice to establish a sound rural environmental justice procedures and judicial organizations, building public interest litigation system, and the rural environment. Combined with environmental education, the environment and other aspects of sound financial systems, to promote the rural environmental problems have been alleviated, the rural economy, society and the environment are the three coordinated and sustainable development. Key words: Countryside, Environmental monitoring, Legal System, Sustainable Development VI 目 录 中文摘要 . I 英文摘要 . III 1 绪 论 . 1 2 我国农村环境问题及监管概述 . 4 2.1 我国农村环境问题及其危害 . 4 2.1.1 我国农村农业污染及其危害 . 4 2.1.2 我国农村工业污染及其危害 . 5 2.1.3 我国农村生活垃圾污染及其危害 . 5 2.1.4 我国城市污染转移及其对农村的危害 . 5 2.2 我国现行农村环境监管概述 . 5 2.2.1 农村环境监管的概念 . 5 2.2.2 我国现行农村环境监管制度概述 . 6 3 我国农村环境监管法律制度存在的缺陷 . 7 3.1 我国农村环境问题产生原因的简述 . 7 3.1.1 我国农村环境问题的内因 . 7 3.1.2 我国农村环境问题的外因 . 8 3.2 我国农村环境监管法律制度存在的缺陷 . 9 3.2.1 我国农村环境监管立法制度的缺陷 . 9 3.2.2 我国农村环境监管执法制度的缺陷 . 11 3.2.3 我国农村环境监管司法制度的缺陷 . 12 4 我国农村环境监管制度的完善 . 15 4.1 我国农村环境监管完善的指导思想 . 15 4.1.1 可持续发展观 . 15 4.1.2 科学发展观 . 17 4.2 对国外农村环境监管法律制度的考察及借鉴 . 18 4.2.1 对欧美发达国家环境监管制度的考察及借鉴. 19 4.2.2 对日本和韩国环境监管法律制度的考察及借鉴 . 20 4.2.3 对泰国农村环境监管法律制度的考察及借鉴. 21 4.3 完善我国农村环境监管法律制度的建议 . 22 4.3.1 完善我国农村环境监管立法制度的建议 . 22 4.3.2 完善我国农村环境监管执法制度的建议 . 24 VII 4.3.3 完善我国农村环境监管司法制度的建议 . 25 4.3.4 完善我国农村环境监管教育法律制度的建议. 27 4.3.5 完善我国农村环境监管财政法律制度的建议. 28 5 结 语 . 30 致 谢 . 31 参考文献 . 32 附 录 . 34 A. 作者在攻读学位期间发表的论文目录 . 34 B. 作者在攻读学位期间取得的科研成果目录 . 34 1 1 绪 论 我国是一个人口大国，尤其是一个农村人口大国，十三亿人口中有八亿生活在农村，并且农村人口大部分分散在中西部偏远、贫困、落后地区。农村、农业、农民“三农”问题是我国全面建设小康社会进程中的一块硬骨头，大难题。农村是农民生活和生产的基地，是全国人民生活的源泉和国民经济存在的根本，农村环境的好与坏直接关系到国家大局的稳定与否。2005 年 12 月 31 日中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见明确指出：建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。在这种背景下，农村环境保护监督管理问题理所应当成为新农村建设的重要议题。 近些年来，我国农村虽然经济发展迅速，却面临日益严重的环境问题。在城市化进程加快和乡镇企业迅猛发展的新形势下，农村地区经济也快速发展，但相对于城市环境监管事业的兴起，我国农村环境监管是个薄弱环节，在人口不断增长和经济迅速发展的双重压力下，一度被长期忽视的农村生态环境恶化的速度和程度更是让人吃惊。这严重影响着我国农村经济、社会、环境可持续发展的实现和我国建设和谐社会这一伟大目标的实现。当前我国农村环境监督管理能力薄弱，从而导致环境形势十分严峻，某些地区因环境污染破坏引发的各类疾病呈明显上升趋势，已严重威胁到广大农民群众的身体健康和生活幸福；某些地区农田使用污水进行灌溉、过量施用剧毒农药、化学肥料，导致农作物产品的品质下降、减产甚至绝收，严重影响农民收入增加和生活水平提高；某些地区因环境纠纷导致的农村环保信访量不断增加，由于环境污染引发的大规模群体性事件也呈上升之势，严重影响农村社会及治安的稳定安宁。 鉴于以上背景，本文立足于中国国内现实和国情，运用辩证唯物主义的分析方法，既比较中国农村环境监督管理的历史和现实，又比较国外先进国家与国内的差异，“古为今用，洋为中用”，充分利用国内外优秀文化成果、先进理论来指导我国农村环境监管制度改革创新，提出我国农村环境监管制度改革创新的法律对策，从而有效促进我国农村环境保护事业的发展，为我国社会主义新农村建设提供一个优良的环境。 在国内外研究现状方面，在环境监管法律制度比较完善的一些西方发达国家，由于不存在城市和乡村二元制结构，城市与农村在环境监管方面得到同等的重视。而且由于一些发达国家的农村与城市的生活方式并没有多大的差异，因此农村的自然生态环境保护得很好。他们在农业生产方式这一方面，走的是有机生态农业道路，并且某些发达国家已经进入了循环经济的轨道，对农村自然环境的保护也 2 主要是从生态农业与循环经济两个视角去研究。另外，农村环境监管从公共产品的性质来看属于典型的农村公共服务产品。国外对公共产品的学术研究已经十分成熟，大部分学者都从这一视角来研究农村的环境监管问题。二十一世纪以来，由于我党和国家对农村的重视增强，国内很多专业的学者对农村环境监管这一学术范围十分关心，已经取得了不少比较有价值的学术研究成果。在论文方面，有李同山的论农村环境保护及其机制创新、张晓文的论农村环境污染防治的法律对策、田维民与吴振荣的农村环境保护与建设社会主义新农村、王勇的走生态环境与经济社会协调发展之路、王惠生的进行环境教育发展生态农业、贾莉与阎小培的生态环境与经济的可持续发展、冯韵东的和谐新农村的环境法制建设、沙飞的环境保护与农村经济的可持续发展以及杨永芳、周志民、谭小梅的解决农村生态环境问题的法制对策等等。但综观现有的研究成果，大部分将视角集中在农村经济的可持续性发展与生态环境保护之间的关系以及生态农业的建设等方面，而从农村环境监管法制建设自身的角度去做系统研究的学术少之又少。 在国内外实践现状方面，从 2005 年 1 月开始，英国在欧盟成员国中率先实行以保护环境、促进生物多样性发展为宗旨的农业政策，鼓励农场主发展环保型农业，使农村更多的农田变为树林和草地。德国农村，绝大多数村镇采用生物方式治理污水，很多家庭会自己处理垃圾，把生物垃圾制成肥料种花，在自家小院建立生物循环系统，用太阳能发电，用沼气作燃料。美国农村出现的“绿色能源”开发热，既增加了能源供应，也给农民带来了实惠。印度于 1999 年开始 “总体环境卫生运动”(Total Sani-tation Campaign),其目标是在 2015 年前彻底解决农村的饮用水和环境卫生问题。韩国农村也已告别烧柴、烧煤的历史 20 多年了，如今,农村取暖做饭跟城市一样用电、用煤气，不必烧柴火,也就没人砍树、拾柴,这使韩国山林繁茂,既保护了森林资源,也保护了环境。1而我国国内由于城乡差距比较大，对环境监管的关注主要集中于城市之中，农村的环境监管能力薄弱，随着城市化进程的加剧，城市的环境污染逐步向农村转移。改革开放以来，我国农村经济取得了长足发展，但也付出了巨大的环境代价，其中农村生态环境的恶化表现得最为严重、也最为广泛。农村面源污染得不到有效控制，“脏、乱、差”问题突出，畜禽养殖污染加剧，饮水安全得不到保障。环境质量明显下降，不仅威胁着农村居民的身体健康，而且严重制约农村经济的进一步发展。 众所周知，我国是一个农业大国，农村地区土地面积占国土总面积的 60%，农村人口占了我国总人口的近 80%，因此农村环境问题直接影响到整个国家的环 林凤：国外农村建设的基本经验及其对我国建设社会主义新农村的启示，载经济研究参考2006 年第73 期 3 境状况。要把保护环境这一基本国策落实到我国社会主义新农村建设中去，单单靠政府的努力是难以实现的，还必须从根源上找到农村环境问题的原因。从环境法学的角度来讲，首先就要明确我国目前的环境监管法制建设在农村的可行性及必要性并逐步完善农村环境保护法制建设。目前，我国不管理论界还是实务界都已意识到农村环境监管的重要性，加强农村环境监管力度也势在必行。本文采用社会实证分析、比较分析等研究方法，并借鉴其他部门法的法制建设的经验，在理论与实践相结合的基础上对我农村环境监管体系进行了现实客观性的思考。针对我国农村环境监管的现状，从农村环境问题产生的根源入手，指明我国农村环境保护监督管理制度存在的问题，在理论上做出了较为综合的阐释，并结合国外发达国家环境监管法制的先进经验和发展趋向，提出了建构和加强完善我国农村环境监管法律制度的具体思路。以期对我国农村环境的保护工作有所裨益。 本文研究目的是通过研究我国农村环境监督管理中存在的法律问题来推动建立和完善我国农村环境监督管理法律制度。为实现上述研究目的，笔者将综合运用法学、经济学、生态学、管理学以及环境科学等多学科知识对本课题进行分析论证。并将采取历史分析法，以研究现行农村环境保护监督管理法律制度产生的背景以及演变；采取比较分析法，以比较国外环境保护监督管理法律制度的理论基础、立法模式以及实施机制；采取实证分析法，以分析世界及我国环境保护监督管理现状，论证建立和完善我国环境保护监督管理法律制度的必要性和可行性等等。 本文创新之处在于，首先根据农村环境污染的特点，结合环境权理论，新农村建设理论，以可持续发展为指导，探索适合农村特点的环境保护监督管理法律制度，将理论付诸实践，体现了理论与实践的结合。其次，通过考察外国发达国家和某些发展中国家在构建和完善环境保护监督管理法律制度方面的成功经验，结合我国的具体情况，提出完善我国农村环境保护监督管理法律制度的独到建议。 4 2 我国农村环境问题及监管概述 2.1 我国农村环境问题及其危害 关于农村环境的定义，中华人民共和国环境保护法规定：本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。2由此，有学者认为，“乡村环境是指以农村居民为中心的乡村区域内各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。包括该区域范围内的土地、大气、水、动植物、交通、道路、设施、建筑物等。”3在汉语语义上，农村即为乡村，所以，笔者认为乡村环境即为农村环境，是指以影响农村居民生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。包括该区域范围内的土地、大气、水、动植物、交通、道路、设施、建筑物等生产和生活环境。 “小桥流水人家、古道西风瘦马”、“采菊东篱下，悠然见南山”在我国古代诗人的笔下，描绘的农村都是一片令人神往的田园风光。可如今在农村，那种景象已不多见，污染，正在悄悄地腐蚀着乡村的溪水、田地、一草一木。自改革开放以来，我国国民经济取得了长足发展，但也为此付出了巨大的环境代价，其中农村生态环境的恶化表现得最为严重、也最为广泛。各种各样的污染破坏层出不穷，农村居民的身体健康和生活幸福受到了严重影响。国家环保部2008 年中国环境状况指出：农村环境问题日益突出，生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮水安全存在隐患，呈现出污染从城市向农村转移的态势。4 2.1.1 我国农村农业污染及其危害 农业污染指的是污染源来自于农业生产的污染。我国农业污染种类按其产生的污染源主要可以分为：化肥污染、农药污染、牲畜粪便污染、农膜污染、农作物秸秆污染。农业污染是我国农村地区最主要的传统污染源之一。据国家环保部公布的数据显示，我国农业污染量占全国污染总量(指工业污染、生活污染及农业污染的总和)的 1/3 至 1/2，已经成为我国农村水体、土壤、大气污染的重要来源，对我国农业和农村经济的可持续发展构成严重威胁,我国农业污染的控制也已经到了刻不容缓的地步。5 黄锡生，李希昆：环境与资源保护法，重庆大学出版社 2002 年版，第 2 页 周珂：生态环境法论，法律出版社 2001 年第 1 版，第 384 页 此两句诗，前一句出自元朝诗人马致远的天净沙 秋思；后一句出自东晋诗人陶渊明的采菊 参见中华人民共和国国家环保部 2008 年中国环境状况 郭廷忠：中国农业污染问题研究，安徽农业科学2009 年第 4 期 5 2.1.2 我国农村工业污染及其危害 改革开放以来，我国农村工业和乡镇企业的迅速发展，不但加快了中国的工业现代化进程，而且成为整个国民经济 GDP 增长的主要来源之一。然而，在这一过程中，农村工业的发展对农村自然环境和农业资源的危害也越来越严重。由于农村工业和乡镇企业布局的不合理，污染物处理率明显低于城市工业企业污染物平均处理率。这种靠破坏农村自然环境和浪费资源的原始落后的工业生产方式，使我国农村日益恶化的自然环境雪上加霜。 2.1.3 我国农村生活垃圾污染及其危害 随着我国农村经济形势的发展，现代化水平的提高，农民生活质量的进一步改善，农村生活对农村自然环境的污染也越来越严重。生活污染加剧，主要表现为污染物排放量增加、成分复杂化、处理率偏低等。过去，农村处于自给自足的自然经济条件下，生活污染总量不多。但是近年来,随着我国农村规模的不断扩大，农民生活水平的日益提高