政策监督演讲稿.doc

一、“躲猫猫”事件回顾起因1月28日，李荞明跟所在村其他5个年轻人集合，准备去1多里路以外的青龙山上偷偷砍树，卖点钱。按照同村村民的说法，遗像上清瘦中带着怯意的李荞明，平素是个胆小的人。 这次，李荞明敢于“铤而走险”，做点附近村民惯用的“补贴家用”的事儿，是为了17天后迎娶青梅竹马的新娘子时，能多请几辆迎亲的车子。“经常有人因为砍树被抓，也就在看守所住几个月，罚点钱就给放了。”李荞明的父亲李德发说。 然而，李德发没有料想到，儿子这次不但真的被抓了，而且再也没有回来。监室里的“游戏”命案 当天下午4点，李荞明和同村偷伐树木的村民，一起被晋宁县森林公安分局巡逻民警抓获。晚上7点，做了简短笔录以后，李荞明等6人被送进了晋宁看守所，分在不同监室看管。 李荞明在晋宁看守所9号监舍度过了10天，这个监舍里还有关押了其他犯罪嫌疑人10名。 李荞明的10天，是如何度过的，至今仍然没有详细的信息公布，也许默默记录的，只有9号监舍灰暗的四面墙。 2月8日，李荞明在跟狱友玩躲猫猫时引发争端，被同监室的普永华拳打脚踢，最终导致头部撞上墙壁与门框受伤。4天后的2月12日凌晨，李荞明因“重度颅脑损伤”医治无效死亡。 2月18日，中国青年报第一家发表报道原引普宁警方的通报说，李荞明系在游戏中被同监室人员打伤致死。这一事件经媒体报道后，在网络上迅速发酵，众多网民纷纷质疑，一群成年男人在看守所中玩小孩子玩的“躲猫猫”游戏听起来非常离奇，而这种“低烈度”游戏竟能致人死亡就更加令人难以置信。于是，一场以“躲猫猫”为标志的舆论抨击热潮迅速掀起。2月19日，云南省委宣传部发布公告，征集网民参与调查“躲猫猫”事件真相。2月20日，网友调查委员会发布调查报告，称查看监控录像和会见当事人的要求都被拒绝，探寻真相还是要靠司法机关。2月20日，晋宁县公安局向网友、媒体代表组成的调查委员会公布对“躲猫猫”事件的调查结果，称是游戏中的意外事件。该县检察院副检察长韩红兵表示，没有发现公安机关存在严重失职渎职现象。2月27日17时，云南省政府新闻办召开新闻发布会，公布检察机关调查结论：2月8日17时，张涛、普华永等人以玩游戏为名，用布条将李荞明眼睛蒙上，对其进行殴打。其间，普华永猛击李荞明头部一拳，致其头部撞击墙面后倒地昏迷，经送医院抢救无效死亡。二、我国看守所审前羁押存在的问题1、政策监督视角 “躲猫猫”事件暴露了监管体制的薄弱环节，首先是检察机关很难对公安机关的侦查行为进行有效监督。目前检察机关的工作大多停留在表面，只是看看报告而已，没有真正落到实处。其次，在整个看守所工作的运行中，缺乏有力的监督机构，在各方面表现涣散、体制不集中。（1）制度、法规名存实亡，职责不明确。在司法实践中，检察机关对侦查活动违法的监督只能通过书面形式进行，而侦查是否违法很少通过案卷反映，导致检察机关监督途径有限。在看守所，虽然有明确的法规规章，但执行力度极弱。工作人员不认真执行规章制度，特别是不落实新入所人员过渡管理制度，导致新入所人员普遍被虐待；巡视制度执行不力，民警巡而不视；主协管制度不落实，管教民警兼任巡视民警，一人多岗，管教工作极端薄弱，导致在押人员以强欺弱、多吃多占等违规行为经常发生。（2）工作人员与在押人员之间缺乏沟通。民警平时不注重学习本职业务知识，不熟悉岗位职责，直到案件发生时，大部分民警仍不知晓本工作岗位的业务知识。管教民警不了解监室情况，不掌握监室动态，甚至明知监室内存在“牢头狱霸”现象，也不闻不问。主要所领导长期不参加值班带班，长期不进监区检查工作，对监室存在的问题放任不管，管教民警不直接管理在押人员事务，在押人员管理在押人员、操纵监室事务的情况普遍存在，耳目工作流于形式，耳目被“牢头狱霸”控制不敢反映真实情况，所领导对民警的管理不严格，对民警工作中存在的问题视而不见，队伍管理失之于宽、失之于软。 （3）没有独立的监督机构。在司法实践中，检察机关对侦查活动违法的监督只能通过书面形式进行，检察机关监督途径有限。在看守所工作中，独立明确的监督机构是名存实亡或者不存在的。作为有一定工作评估权力的领导，往往是工作流于形式。（4）对监督对象的影响权缺失。管教民警对于违规的在押人员，如“牢头狱霸”，并没有及时进行处罚和责令其纠正其行为。领导班子对于看守所工作人员的缺少评估，管理不严格。对于整个事件应对失策，缺乏应有的政治敏感性。案件发生后，没有充分认识到引导舆论导向的重要性，没有及时真正从思想上重视而积极研究应对媒体、网络的措施，而是抱着“拖”、“躲”、“捂”、“推”的思想，从而被媒体抓住漏洞一再炒作、放大和提升，在社会上造成极大的负面影响。2、政策控制视角在整个事件中，能称之为标准的应该是相关的法规规章，限于我国司法的不健全，因此实质性的标准并不存在。再者，对于整个事件或者是看守所工作，缺乏相应的绩效衡量，也就不存在纠正偏差。看守所领导班子作风涣散，不熟悉监管业务，队伍结构不合理，看守所设施老化，安全隐患突出，特别是技防设施落后，部分监室监控效果差，甚至损坏半年未进行修复，这些问题的存在，一直没有引起领导的重视，对监所的管理工作也只是问一问，看一看，而没有从根本上解决问题，主观上反映出领导思想上的失察、制度上的失察、硬件上的失察。三、“躲猫猫”中的检查监督（一）理念层面重视不足检察机关对审前羁押工作的重要性认识不足。提及检察机关的职能，往往都认为是指控犯罪、审判监督，没有把监所检察工作摆到应有位置。（二）定位与立法缺陷1.定位缺陷事实上，由于承担着法律监督职能的人民检察院同时承担着追诉犯罪的职能，所以在检察机关为了追诉犯罪和公安局形成利益共同体时，其对于羁押行为的法律监督的实际效果就会大打折扣。检察机关法律监督的正当性本身就是检察机关监督职能的困境。如将保留这一职能作为前提，就需要最大限度的将这一职能加以发挥。2.立法过于笼统宪法第129 条和人民检察院组织法第1 条将人民检察院定位于国家的法律监督机关, 赋予了检察机关监督权。刑事诉讼法第8 条、人民检察院组织法第5 条和看守所条例第8 条，是目前看守所检察制度的主要法律依据。但规定显得过于抽象笼统，相关法律在具体监督制度的设计上还不适应检察机关的性质要求，使得检察机关的宪法地位与实际的法律地位相脱节。3.监督执行不当公安机关与检察机关本是一种互相配合、互相制约的关系，但在实际中存在配合有余、监督不足或越位监督、越俎代庖的状况，导致只是结果的监督而不是过程的监督，是静态的监督而不是动态的监督，是审后监督而不是审前监督，监督职能得不到充分发挥。（三）配套措施欠缺在立法先天不足的情况下,需要公安司法机关的内部配套措施来弥补, 但现行检察机关缺乏具有威慑力的监督手段，配套制度难以担当重任，上下级监所检察部门之间的羁押信息传递渠道还不够畅通，尚未形成处置羁押工作重大情况的快速反应机制。四、“躲猫猫”中的网络监督公众：从“无序参与”到“有序监督”信息技术的迅速普及使网络成为公民利益表达的又一重要渠道，网络参与达到前所未有的深度和广度。然而互联网的开放性、隐匿性等特点在便于公民参与的同时，也随之带来混乱无序的难题。网络上对“躲猫猫”的猜测、诘问、谩骂、煽动性言论蜂拥而至。其中，夸大、歪曲事实的“网络暴民”趁机蛊惑人心，甚至毫不顾及他人的合法权益。我国政治系统的输入与输出尚处于失调状态，公众易受到外界负面消极言论的左右，难以进行准确判断，进而有可能被别有用心的人利用。网民的无序参与使得一些毫无价值的信息干扰政府有关部门的正常运转，加剧了地方政府及时控制事态发展和恢复公信力的难度。倾注着全国网民期望的调查团的成立，让公众在网络虚拟世界中的猜测转化为现实世界中的有序参与。有序的政治参与是指公民以合法的形式、通过制度化的渠道，有节制地参与政治生活各领域和影响政治决策过程的权利。公众能否进行有序参与的关键在于存在合法、有效的参与渠道。由网民、社会人士和媒体代表组成调查委员会，帮助民众有组织地参与、调查和有效监督政府，与此前呈现的一味谩骂、嘲讽等无序状态相比，更体现一种民主法制社会应有的政治秩序，公众的参与行为也更具理性。可见，当“躲猫猫”事件由一起单纯的刑事案件演变为政府危机事件之后，通过及时有效的引导，公众的有序参与对地方政府的“不作为”可以产生强大的舆论压力，对督促和推动政府彻查事件真相，追究相关责任以及重塑公信力起到了积极的“催化”作用媒体：从“越俎代庖”到“角色回归”“躲猫猫”事件发生后，媒体铺天盖地般的报道和评论淹埋了政府的声音，成为了事件调查的唯一主体。因而，公众逐渐将解决问题的希望寄托在了媒体本身。而媒体的力量是有限的，真正解决公信力缺失问题的关键还是政府职能部门。如果媒体角色发生错位，往往会导致舆论监督的异化，使得新闻自由干预司法独立，道德评判代替司法审判，媒介的“话语强权”干扰政府行政。晋宁县公安局副局长称，晋宁看守所没有发生过类似的非正常死亡事件，但与此同时却有媒体报道称，“躲猫猫”发生的看守所9 号房3 年内就发生过两起命案。显然，公安局副局长的澄清和媒体的报道大相径庭。在政府解释和媒体渲染同时存在时，大部分公众往往选择相信媒体的舆论，把矛头更多指向了政府。“躲猫猫” 事件中云南政府部门让网友参与到事件调查，既增强了政府执政的透明度又防止了事件不良影响的进一步扩大，表明国家权力机关开始注重网络舆论，也体现出在网络论坛中形成的网络民意有利于维护公益。网民以个人的身份在论坛中对公共事务发表个人的见解，对有损公益的事情进行质疑，形成舆论，对政府执政方式进行调节，这些都是公共领域特性的体现。可以说网络讨论对社会舆论的导向作用、对政府部门依法执政的监督和鞭策，凸显了公共领域在社会民主法制建设中的重要作用，同时也能使我们看到在网络空间构建公共领域的前景。五、相关对策建议（一）观念层面笔者以为，解决我国不当羁押问题并非采取强有力措施运动式治理，并非简单的头痛医头脚痛医脚，关键在于唤醒检察机关羁押监督意识的真正觉醒。1.主动监督与法院“不告不理”的审判权相比,我国检察机关的法律监督职权明显具有主动性。监所检察人员应当树立主动监督的理念,通过深入监所实地检察, 查阅案卷材料, 列席会议等方式,发现违法甚至职务犯罪的线索,纠偏惩恶,完成法律赋予检察机关的任务和职责。2.同步监督我们一贯奉行的做法是“事后监督”，具有严重的滞后性, 监督效果不佳。正如频发的看守所非正常死亡事件，悲剧已经酿成，亡羊补牢也无法挽回一个个鲜活的生命。况且死亡事件的发生绝非意外偶然，必然与公安机关工作机制不完善、具体工作方法不当等密切相关。驻所检察人员的职责就是要树立同步监督的理念，防患于未然，及时开展监督工作，随时纠正，在事前做好预防，减少死亡事件的发生。另外，谈到理念，笔者认为著名刑法学者周光权论及此事的视角给了我们很好的借鉴：“短期规划主要是法治进路，依靠国家强制力结构的调整加强法律保障，其核心制度措施为建立检察巡查、巡视制度；长期规划为民主进路，探索结合民间力量的管理与监督机制，其核心制度措施是第三方监管及民间监督巡视员制度。”网民调查委员会尽管越权，但使我们看到了民主的力量。那么，检察机关应该更具一种开放包容的态度，引入社会监督的理念。以权利制约权力的机制必须与以权力制约权力的机制结合起来，将“法治”与“民主”视角相结合，才能达到对看守所的有力监管。（二）立法层面就检察监督而言，目前确有法律规定的空白与死角，须通过立法尽快补充完善刑诉法及其司法解释中关于对羁押工作的检察监督的保障性规定。如立法应明确将监管活动纳入法律监督范畴，增加对于未决羁押的监督内容，同时明确看守所回复、执行监督的义务和责任。笔者建议可由最高人民检察院、公安部联合制定驻看守所检察室监督工作规则，详细规定监所检察的业务范围和工作程序，其内容大体包括：1.明确看守所检察监督的职权目前检察机关履行监督职责，有纠正违法权、检察建议权、事故责任调查权和职务犯罪案件侦查权。笔者认为，除现行职权外，与制度配套，应在立法上增加并完善知悉权、评估权、调查巡视权、审查权、人身检查权、司法救济程序启动权等职权。2.明确规定看守所及监管人员接受监督的义务笔者认为, 法律监督需要以国家强制力作为保障，对现行的刑罚执行监督的建议性规范应予以修正,赋予纠正违法通知书应有的法律效力,明确被监督主体对监督纠正意见应承担的责任和义务以及制裁性后果,以维护国家法律监督权的权威。当然,根据权利与义务同在的法学基本原理,在赋予刑罚执行监督纠正意见强制执行的效力后,也应当明确刑罚执行监督者谨慎行使监督权的义务,明确随意错误地提出监督纠正意见的法律责任,以保障刑罚执行监督权行使中的谦抑性。（三）制度层面目前不少学者提出了“侦羁分离”的主张，将羁押的决定权交由更具中立性的法官，可从根本上杜绝“躲猫猫”这类事件的发生。尽管这极有可能是未来司法改革的方向，但考虑到我国目前的经济发展水平和司法现状,若立即施行拘留、逮捕与羁押分离,并使看守所脱离公安机关的控制而由法院管辖,面临的阻碍因素太多，短期内难以改变。因此，笔者认为，完善固有制度，将检察监督权落到实处是现实和有效的良策。首先，建立看守所驻所检察、巡回监督制度。有学者认为，为保持检查工作的独立性，应建立派驻检察人员轮岗交流巡查制度，而不宜继续采取驻所监督的形式。笔者认为，巡回检察仍存在流动性强、不能深入了解实际情况等不可克服的缺陷。因此，还应该加强驻所检察的制度建设，同时吸收巡回检察制的优点，采取巡回监督、定期轮换驻所检察官的制度。其次，检察机关应当重视监所监督部门的工作，提升该部门地位，合理配置派驻