石化监理机构依法履行-南京扬子石化.doc

石化监理机构依法履行监理安全责任的体会和思考南京扬子石化工程监理有限责任公司二00七年四月引言国务院颁布了建设工程安全生产管理条例(中华人民共和国国务院令第393号,以下简称条例)。该条例的公布与施行,对我国建设工程监理工作提出了新的要求,监理工作内容在原来侧重质量管理的基础上,又增加了履行监理安全生产责任的内容。如何贯彻落实好条例规定的监理安全责任,成为摆在每一个监理企业从业人员面前的新课题。我公司从提高对履行监理安全责任的认识入手,组织全体人员分批、全系统地对条例内容进行了认真的学习,并在规范企业标准、明确监理人员在建设工程安全中的作用落实、履行监理安全的工作原则和程序等方面进行了探索和实践,使每一个监理人员在履行监理安全责任过程中目标清晰、思想统一、步调一致,从而达到现场监理机构“既严格依法履行监理安全责任、充分发挥监理在建设工程安全工作中的作用,又合理规避监理安全责任风险”的目的。一、条例是监理机构履行监理安全责任的法律依据1、石化工程建设的特殊性及目前存在的突出问题(1)目前石化行业建设项目除具有普通建筑产品的特点外,还具有不同于其他产品的特点:项目任务重、工期紧,部分项目存在边设计、边采购、边施工的情况,尤其是项目后期,多工种会战、立体交叉施工的现象比比皆是,安全管理的难度偏大。多数扩建、改建项目是在边生产的正常情况下采取安全措施组织施工的,安全隐患多、安全要求高,除符合一般项目施工情况下的安全要求外,还需同时满足石化企业正常生产的安全要求。即需同时做好工程建设和正常生产的双重安全工作。(2)石化行业建设项目目前存在的突出问题 石化行业新建、扩建、改建项目建设量异常增大,造成施工单位管理力量相对不足。 行业内直属施工单位的改制分流使部分管理人员和技术员工离开了企业;有些施工任务由分包单位实施,加之存在“以包代管”的现象,给石化行业监理的安全管理带来了更大的管理困难。2、条例中监理单位必须履行监理安全责任的主要内容按照条例规定,监理单位和监理人员必须履行监理安全责任,必须进行以下三个方面的工作:(1)审查有关方案与专项安全技术措施;(2)发现安全事故隐患要处理或向有关主管部门报告;(3)执行国家、行业或地方的强制性标准。通过对条例内容的学习与理解,我们认为监理单位必须在原先注重对施工质量、进度和投资的监控的基础上,也必须对施工安全生产方面进行相应的管理,尤其在审查施工组织设计、临时用电及专项施工方案时,应重点审查施工方面与专项技术措施中的安全内容;在施I过程中开展口常监理工作的同时,注重发现安全隐患;严格执行国家的强制性标准,逛免女全事故的发生,提高工程建设的水平。二、扬子监理公司履行监理安全责任的体会公司在贯彻条例时部分监理人员产生了一些疑问:一是监理的安全责任范围是什么?二是是否所有出现的安全事故监理人员均要承担责任?三是监理合同未委托安全管理、监理人员是否需进行现场安全管理、承担相应监理责任?公司管理层高度重视员工的思想动态,在深入分析、理解条例关于“预防和减少建设工程中的安全事故”的核心内容及“群防群治”的原则后,公司要求各现场监理机构作为建设工程安全生产责任的一个主体,必须遵守有关法律、法规的规定:条例对监理单位的安全责任提出了明确的要求,是法定义务,监理单位就必须执行。即不论委托监理合同是否明确要求监理机构进行现场安全管理,监理人员均必须无条件服从和严格执行条例中关于监理单位的要求,承担违反条例规定后的法律责任。几年来,我公司在监理工作实践中,认真贯彻条例精神,严格依法履行监理安全责任,通过不断总结、提高,充分发挥监理在建设工程安全工作中的作用,赢得了业主方的好评,回顾安全管理的历程,我们的主要体会是:1、规范企业标准,加大培训力度,提高全体员工的安全管理理念(1)规范企业标准、确保规章制度建立并有效运行根据规范标准等的要求,结合监理业务的开展情况,我公司组织技术骨干在原文件已有文件的基础上,重新编制了管理手册,以及从文件、记录、过程管理、纠正与预防等共计52项程序文件;为更好地开展监理工作、规范我公司各项目监理机构的行为,做到更好地为业主方优质服务,组织、抽调各专业业务骨干耗时4个月,编制完成了28项管理规定,明确了公司QHSE体系运行的工作标准;根据多年的项目监理经验,我们组织技术人员对石化监理项目施工过程的危险源、环境因素进行辨识和评价,共识别出126个危险源、34个环境因素,评价出重要危险源14个、重要环境因素7个,对评价出的不可允许风险和重要因素在策划文件中制定控制措施,在实施过程中消除或降低危险与环境影响。为方便企业员工学习文件,我公司从管理手册、程序文件、企业标准中摘录、汇总了常用的共计300个质量、安全管理知识点装订成方便携本,供员工随时查阅,起到了良好的效果。今年我公司还计划针对施工现场常见的安全通病、检查要点等,出版图文并茂的方便携本供员工学习。另外,在公司已编制发布的管理制度基础上,有重点地将响应条例要求的安全技术措施审查制度、专项施工方案审查制度、安全隐患处理制度、严重安全隐患报告制度、执行法律法规与标准监理制度等5个规章制度作为学习重点,要求各监理机构首先必须严格按制度执行。2006年12月,我公司通过了上海质量体系审核中心的认证,获得了上海质量体系审核中心颁发职业健康安全管理体系认证证书。(2)加大培训力度,提高员工综合素质我公司自成立开始就高度重视员工业务素质的提高,尤其是近几年来,结合业务开展需要,我们在扬子片区组织了2次监理工程师、1次QHsE内审员资质的集中培训,使绝大部分具各条件的员工对监理、项目管理及HSE的知识有了较大的提高,目前我公司注册的石化监理工程师共148名,全国注册监理工程师49名;对年轻同志,分3批参加在外地举行的监理工程师培训班,今年4月份我公司还计划在集团公司监理协会的支持下组织1次监理工程师培训。2005-2006年,我们组织了安全工程师、一级建造师等多项培训,采取分批、分层的形式组织人员参加江苏省施工企业专职安全管理人员上岗学习(分为A、B、C三类)。同时,结合海南、青岛、福炼等三大集团公司重点项目的监理机构人员流动性强、出差频繁、学习和培训时间不能完全保证等工作特点,充分运用电化教育、互联网等现代传媒和手段,创办了理论学习信息平台,保证每个员工都可以通过平台自主选择学习内容、安排学习时闾,解决了“工学矛盾”的问题。为确保学习的经常化、制度化、规范化,我们还建立了员工学习教育培训档案,实行学时管理。2OO6年度，我公司针对新版石化监理规范的颁布,集中公司所有人员组织了一次宣贯工作,分部门、分监理组共计组织进行15次的集中学习;对所有人员按照三级教育的要求进行了培训与考试;各监理组对施工及验收规范、强制性标准、安全生产法、安全生产管理条例、质量管理条例等定期进行了共计60次的专项学习,取得了良好的效果。通过各类集中学习及自发学习,我公司全体员工的安全管理知识得到了较大的提高,对履行监理安仝责任有了更深刻的理解。我们的全体员工有能力、有信心管理好特别是石化集团如福炼一体化、青岛大炼油和天津乙烯等重点项目的监理饪务。2、典型案例分析,树立监理人员的责任感和自信心条例的出台,对监理单位提出了更高的要求。监理单位由于所监理的项目出现安全事故而受到处罚的风险增大了,可能受到经济处罚、资质降级、吊销执照或信誉受到影响等使得监理单位的经营受到打击,也可能由此产生内部人员思想不稳定而给管理带来困难,特别是近年来多个建设项目出现严重安全事故后监理单位、监理人员分别承担了法律责任的媒体报导,使我公司部分监理人员对实施监理产生了畏惧心理,工作方面无形中增加了压力,束缚了监理人员解决问题、处理问题的主观能动性,给正常的监理工作开展带来了负面影响,个别监理人员甚至提出了“既然监理安全责任重大、监理项目效益较项目管理和总承包管理偏少,就不要再去接受委托监理任务了”的错误思想。我公司高层对此高度重视,及时组织了由总监理工程师、部分业务骨干参加的集中讨论会,对媒体上出现的多个案例进行剖析,从中找出发生事故的起因及监理单位和监理人员为何得到处罚的法律依据。 案例1：备受关注的南京电视台演播中心坍塌案，一审判决以重大事故罪分别判处成某、丁某有期徒刑6年，韩某（代理总监理工程师）有期徒刑5年。 事故经过：南京电视台演播中心工程由南京电视台投资兴建，南京某建与电视台签定了施工合同，并组建项目经理部，成某任项目部副经理，丁某为架子工施工员，韩某为电视台演播中心项目代理总监理工程师。同年10月25日上午10时许，成某、丁某在无具体施工方案的情况下，即安排工人搭设大演播厅舞台屋盖摸板支架，韩某身为监理工程师不仅未审查施工方案，而且在施工中，没有监督验收就签字同意进行屋盖摸板整体浇筑混凝土。由于摸板承重严重不足，导致支架失衡，脚手架发生整体坍塌，造成6人死亡，1人重伤，33人轻伤，直接经济损失70余万员。 我们暂不对施工单位的行为进行分析，仅从监理单位、监理人员为何会受刑事处罚的角度进行分析： 1）监理工程师未审查施工方案，违反了条例第十四条、二十六条的规定。 2）监理工程师没有对现场实施的整体浇筑混凝土进行旁站监理，未能及时发现隐患，未监督验收就签字同意进行屋盖摸板整体浇筑混凝土，违法了条例第十四条的规定。 案例2：上海轨道交通4号线“7.1”重大工程事故，对监理单位处理如下：对该公司给予市政功用工程（含地铁、轻轨）监理资质等级由甲级降为乙级的处罚；总监代表李某，已被批准逮捕；公司经理、项目总监谢某，移送司法机关处理，并由建设部给予吊销监理工程师注册证书，5年内不予注册的处罚。 事故经过：7月1日凌晨6时，上海轨道交通4号线旁通道工程施工作业面内，因大量水及流沙涌入，引起隧道部分结构损坏及周边地区地面沉降，造成三栋建筑物严重倾斜，防汛墙局部塌陷，导致防汛墙围堰管涌，由于报警及时，隧道和地面建筑物内所有人员全部安全撤离，没有造成人员伤亡。直接经济损失初步估算为1.5亿元人民币左右。事故调查结论表明，引发事故的原因是：施工单位在用于冷冻法施工的制冷设备发生故障、险情征兆出现、工程已经停工的情况下，没有及时采取有效措施排除险情，现场管理人员违章指挥施工，直接导致了这起事故的发生。同时，施工单位未按规定程序调整施工方案，且调整后的施工放6案存在欠缺，总包单位现场管理失控，监理单位现场监理失职。我们同样从监理单位、监理人员为何会受刑事处罚的角度进行分析:1)监理公司有关当事人明知施工方案被调整,却没有要求施工方报送调整后的施工方案并没有组织对方案的重新审查,更没有要求编制相应调整的施工组织设计。这违反了条例第十四条和建设工程监理规范5.4.1的规定。 2)监理流于形式,在停工排除险情期间,未安排监理人员到场实施现场监理,对违章指挥施工时未能及时制止。从上述2个案例的分析,我们至少可得出以下经验教训:1)条例是建设工程安全生产管理的根本大法,违反了条例的规定,就必须承担相应的法律责任。2)条例规范了监理人员安全管理的行为,是我们进行安全管理工作的指南。3)监理单位员工的自身素质和责任心是做好安全监理的根本保证。通过集中讨论,打消了部分监理人员的顾虑,增强了监理人员进行安全管理的责任感,我们坚信只要监理人员做好条例规定的工作,安全事故是可以避角l的,或至少在出现安全事故后监理人员承担的法律责任会从轻。另外,监理不是一般的行业,是专业性很强的工作,绝不能滥竽充数,必须具有丰富的工程管理经验和较强的专业知识,并经过刻苦的学习取得相应的执业资质。监理单位、监理人员在工程建设中不但要承担工程本身的质量安全责任,还要承担法律责任,必须不断提高自身的综合素质,熟悉各项法律法规。3、依据项目特点,做好监理安全管理规划俗话说好的策划是成功的一半。为做好施工项目的安全管理,根据石化项目自身的特点及监理的工作特点,我们主要做好如下工作:(1)做好事前的策划工作在监理机构进场前,每位总监理工程师均需按照我公司管理手册、程序文件的要求组织有关人员编制详细的HSE管理规划,其内容除通用的项目HsE管理目标与指标、明确项目监理机构及人员的主要职责、合理配备管理人员、HsE专题会的组织、涉及的安全管理制度等内容外,根据条例的要求,从2006年开始,我们要求HsE管理规划编制时,必须从遵守条例关于监理三项任务的要求的角度,增加对审查施工方案的要求和深度,现场隐患发现、处理、报告,现场强制性标准的实施情况等三个方面明确施工单位、监理人员具体的做法,从文件角度杜绝了出现安全事故的死角;做到每个监理项目机构必须至少配备1名专职安全岗位监理人员;建立了“当总监理工程师组织专业人员审查无法确认施工方案是否符合工程建设强制性标准时,可向监理公司的技术负责人或安全负责人报告,由监理公司组织企业内部的有关专家进行审查”的制度;做好总监理工程师上岗前的考核工作,强化总监理工程师的安全责任心、企业荣誉感,把项目的监理安全责任落到实处。(2)做好事中的过程控制在施工过程中,为了更好地贯彻条例精神,我们除做好正常的安全管理外,另外做好了如下工作:坚持安全管理全员参与的理念,即改变过去专业监理人员轻安全重质量、安全管理由专职安全人员“统管”的做法,按照吓E管理规划中人员职责的要求,专职安全人员统一管理有关安全方面的监理工作,各监理人员分别负责自身专业施工过程的安全管理。由于条例未明确“是否所有隐患监理人员都需发现?”、“监理人员没有发现隐患,监理人员是否要承担安全责任?”,加上根据有关文献记载的2%的安全事故是无法预防的理论,我们认为,根据监理工作的规律及监理单位的精力和能力,监理人员在正常的工作场所及正常的工作内容中应该注意检查是否存在安全事故隐患,而监理人员几乎不去的地方存在的安全隐患,或不该管理的工作,安全隐患应由施工单位的专职安全管理人员去处理。按照HSE管理规划的要求,我们编制了施工过程中监理人员的安全检查区域覆盖范围、检查频次管理规定,并将有关的检查内容记录在规定的表格内,该记录不与监理日志混在一起,单独保存,由专职安全人员负责。如在我公司承建的10万吨/年丁苯橡胶合资项目的监理过程中,监理人员严格按照策划文件要求的安全检查区域覆盖范围、检查频次的规定进行检查,及时将检查内容填入“日/周安全检查记录表”,在2007年1月集团公司监理协会对10万吨/年丁苯橡胶合资项目“安全如何管理”的飞行检查过程中,由于策划到位、资料齐全、工作到位,监理机构受到了监理协会领导的好评。定期对安全检查记录的内容进行统计、汇总,采取科学的方法进行分析,作为阶段安全管理的依据和有关方面决策的依据。4、抓好关键环节,预防和减少安全事故建设单位对项目实行的是项目管理,委托监理单位进行的是从业主角度出发的目标管理,保障质量、进度和投资目标的实现,而不是从施工单位角度出发的生产管理。监理单位在进行目标管理的过程中只涉及生产环节中的很少一部分(如验收环节)。而安全管理是生产过程中的管理工作,与生产中安排人员、使用机具、生产环境紧密相关,监理人员只能承担自身工作范围内相应的安全责任。根据监理工作规律和目前绝大部分监理单位派出监理机构的人员、精力与能力,我们认为,与其过程中计划面面俱到、实际无的放矢,最后出现安全事故后灰头土脸、全盘皆输,不如做到有的放矢、重点做好条例、规范要求的工作。但条例上规定的监理工作仅为三个方面,其余工作未能明确,在实际工作中,为不打乱施工节奏、避免施工单位难以接受过多过细的程序化检查,我们在实际工作中,将现场的安全管理工作分为二大类,一是监理单位根据条例必须做到的,二是监理单位道义执行的工作。(1)监理单位必须检查、实施的程序化工作1)施工组织设计、施工方案的审查;2)用于永久工程的设各、材料进场前检查;3)施工机具、施工设各安全性能的复查资料;4)施工单位从业人员、特殊工种人员资质证书检查的证明资料,人员安全教育及培训情况、安全交底情况的证明资料等;5)安全隐患的发现、处理、报告。(2)监理单位无法细致检查到位、道义上可实施的过程监督工作1)施工方案中的次要方面检查,如吊装方案中钢丝索是否有缺陷、各种规格各个螺栓的松紧程度;2)施工机具、施工设各安全性能实质性检查工作;3)施工单位从业人员、特殊工种人员资质证书实质性检查,人员安全教育及培训情况、安全交底情况的实质性检查;4)劳动保护配各情况及性能检查;5)对安全防护物资的验收、标识、检查和防护;6)施工设施、设备及安全防护设施的搭设和拆除;7)动土、动火的审批手续;8）施工现场的文明施工管理;9)安全保证体系、制度保证体系的实质性、日常化检查;通过上述安全检查工作的分类,我们认为在安全生产管理工作中只能抓大事、抓危险的事、抓力所能及的事,对监理人员做不到、做不了、或不该做的事,仅能从道义上理解。如果监理单位事无巨细地将所有安全管理工作纳入正常的工作内容,我们认为肯定行不通,势必造成施工单位无法适应监理过多过细的管理,或使施工单位丧失安全管理第一责任人的信念,从而导致更多的安全事故;另外造成监理人员心理错位,分不清监理单位与施工单位的安全职责区分。当然,监理人员要从根本上树立预防事故的信念,按照条例要求做好三项工作,同时,有道义采取必要的措施来预防安全事故的发生-不应该担心发生事故后可能会受到错误追究责任而不敢大胆进行安仝管理工作。5、保存完整记录,合理规避监理安全风险目前监理规范、中石化工程建设交工技术文件规定未对安全管理的记录提出明确要求,我们认为,不论是质量还是安全工作,监理人员在工作过程中均要严格地保存全部相关资料,一方面满足档案资料的需要,另一方面也是为了在安全事故发生后,便于做好维权和举证工作,防止监理元过错或只有轻微过错而被扩大追究安全责任。避免在监理工作中已经采取措施,但没有留下记录或记录不全面、不完整,而导致错误地被追究责任。从近几年我公司承接的监理项目收集及的资料来分析,我们认为至少应收集下列安全管理资料:(1)监理规划、细则中相应部分应具有安全管理方面的工作内容,也可编制单独的安全管理规划;(2)审查施工组织设计、施工方案的有关记录,以及现场是否按审查意见执行的记录;(3)监理人员按照策划文件要求在现场巡视、检查后详细记录有关安全检查方面的监理行为,以证明监理人员确实在注重发现安全隐患,尤其是大型设各吊装、设备与管道气压试验、深基坑作业、大型脚手架搭拆、密闭空间作业、临时用电等较大危险性的作业现场,监理人员应加强现场巡视与检查,并做好有关的记录。(4)工地例会中关于安全工作的内容、安全例会中提出的要求施工单位进行整改、关注的安全内容需全部完整记录。(5)对所发现的安全隐患进行处理的记录,如监理通知、指令、暂停施工令和上报业主和建设行政主管部门等的处理文件。(6)监理周报、监理月报中应包括反应施工安全作的内容。也就是说,监理单位应对所实施的监理工作做到心中有数,对收集的安全管理资料胸有成竹,确保假若施工现场出现了安全生产事故,监理单位也可及时拿出有关监理安全责任的资料,证明监理机构的监理依据中合法的,是按国家法律、合同、设计文件和工程强