反贫困的法律途径.doc

反贫困的法律途径丧江渝埴反贫困的法律途径刘廷华(宜宾学院政府管理学院644000)政治与公共管理作者简介P,J廷华,法学博士,宜宾学院政府管理学院讲师.摘要贫困不仅是收入低下,更是能力遭到剥夺.造成贫困的原因很多,包括穷人自身的缺陷,贫穷的恶性循环和社会资本不足等方面.研究表明,法律路径对于反贫困具有重要作用.具体而言,可以采取的措施有:立法完善社会保障,利用财政扶贫,加强自然资源和环境保护,促进资本积累等.关键词贫困;原因;法律途径中图分类号D922文献标识码】ADOI:10.3969/j.issn.1005.3980.2011.05.012文章编号1005-3980(2011)05006304一,贫困的本质贫困是个内涵十分广泛的范畴,人们对贫困问题的认识在不同的历史时期存在巨大的差别,从最早的收入贫困到而今的文化贫困等概念的提出,足以说明这认识的演变过程.20世纪80年代以前的学者和权威机构受到了英国经济学家朗特里的影响,一般都是从物质层面来理解贫困的.朗特里定义的贫困是:总收入水平不足以获得仅仅维持身体正常功能所需的最低生活必需品,包括食品,房租和其他项目等.J此后,由朗特里提出的与生存的需要相联系的贫困思想迅速在学界占据了主流地位,很多学者都是用家庭收入或支出来度量贫困的.例如,汤森认为,所谓贫困,是指所有居民中那些缺乏获得各种食物,参加社会活动和最起码的生活和社交条件的资源的个人,家庭和群体.闭奥本海默认为,贫困是指物质上,社会E的和隋感上的匮乏,它意味着在物质,保暖和衣着方面开支要少于平均水平.世界银行在1980年世界发展报告中指出:贫困是指当某些人,某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们在那个社会公认的,一般都能享受到的饮食,生活条件,舒适和参加某些活动的机会.吲E述定义的贫困涉及的主要是经济范畴,侧重的是收收稿日期:20l1816入和消费水平.但是完全循着这种思路并不能对贫困问题的原因给出合理的解释,据IH十的解决贫困问题的各种战略也并没有收到预期的效果.于是,很多学者对贫困概念进行了拓展.其中最有影响力的是阿玛蒂亚?森,他认为贫困不仅仅是收入的低下,更是自旨力遭到剥夺.对基本能力的剥夺表现为过早死亡,严重的营养不良,慢性流行病,大量的文盲以及其他方面的失败.影响能力剥夺的因素包括收人水平,公共政策,社会制度的安排,经济的不平等(区别于收入的不平等,还包括了失业,缺乏医疗教育条件等内容)和民主的程度等.圈受此影响,世界银行1990年世界发展报告重新定义了贫困,认为贫困是指缺少达到最低生活水准的能力.衡量生活水准不仅要考虑家庭的收入和人均支出,还要考虑那些属于社会福利的内容,如医疗卫生,预期寿命,识字能力以及公共货物或共同财产资源的获得隋况,并用营养,预期寿命,5岁以下儿童死亡率及入学率等指标,作为对以消费为基础衡量贫困的补充.吼世界银行(2000/2001年世界发展报告则进一步拓宽了贫困的内涵,认为穷人生活在没有最基本的行动与选择的自由的境况中,通常f电f门缺少必要的食品和住房,教育和医疗,以便使他们能过匕所有人都向往的那种生活.面寸疾病,经济混乱和自然灾害,f电f门十分脆弱.同时f电f经常遭受国家和社会的不公正对待,在涉及63政治与公共管理决定f电f门生活的重大问题匕无发言权.因而贫困就是指没有权力,没有发言权,脆弱性和恐瞑感.二,贫困的原因f_一1穷人自身的局限对于贫困个体而言,在很多时候是由于自身的局限造成的,表现在三个方面:第一,身体素质较差.由于遗传,疾病,营养不良等原因,穷人的身体素质普遍较差,使得f电f1不能够保证有足够的精力投入生产,从而挣得较少的收入,或者在市场竞争中处于劣势.第二,文化素质较差.由于不重视人力资本投资,穷人的文化素质普通偏低,很多穷人甚至未能完成小学阶段的教育.这使得f电f门只能进入初级劳动力市场事体力劳动,影响到f电f1获得就业机会和挣得收入的能力,同时也影响到f接受和应用新技术的能力.而且,大多数穷人缺乏理财能力,不能合理管理自己的资产,使其保值增值.部分穷人甚至肆意挥霍自己少得可冷的财产,完全没有资本积累的意识.第三,思想素质较差.他们胆自卑,害怕承担投资风险;害怕社会变革,不敢面对市场竞争.而且大多受到生活圈子的局限,目光短浅,保守懒散,缺乏进取心.此外,很多穷人受传统观念影响较深,生育有多个孩子,负担极重.(二1贫穷的恶看环杰米逊?哈里认为贫困会孕育贫困,即现时的贫困将导致健康恶化,失业,不良居住环境等悲惨状况的产生,这些不利的状况会不断累积循环,进一步恶化穷人的未来处境,形成贫困的恶I生循环.囡哈林顿也认为穷人巨瞰地区,因卫生条件,医疗设施较差,再加上营养不良,所以较一般更容易生病,生病的时间也较长.如此也就更容易失去工作与薪水,不能有稳定的工作.而这又会导致他们无能力去支付好的住宅,营养的饮食及询医问药等所需的费用.从而形成周而复始,愈陷愈深的窘困的恶性循环.凹事实上,穷人即使具有良好的身体素质也难以逃避贫困的恶l生=循环.个人资源决定了一个人在因社会交往而发生的社会交换中给他,提供回报的能力.这就意味着个人拥有的资源越多,他就越有能力为他人提供回报,因此他通过社会网络摄取他人资源的能力也越强.人掌握的社会资源非常有限,这决定着f电f门获取社会资源的能力也非常有限,无法摆脱恶陛循环.此外,刘易斯从文化角度论证了贫困的恶I生循环.贫困文化是穷人解决日常生活问题的方法,它提供无法达到主流规范要求的人们适应恶劣环境或当作自我安慰与防卫的机制.穷人由于长期生活在贫困之中,结果形成了套固定的生活方式,行为规范和价值64袁净;备哇2011.5期总第110期观念,即贫困亚文化,贫困文化一旦形成,就会有自我延续的倾向,即亚文化所蕴涵的价值,态度与行为模式,将通过家庭机制传送给居于穷人区的儿童,使得他们在心理上很难接受外部的发展条件与机会,而陷入贫困处境代代相传的窘局.(三)遭受剥夺贫困有时是不正当地行使或者行使了不正当的社会产品分配权造成的.社会产品分配权,是指包括国家,集体,企业和个人等在内的特定主体按照一定的法律原则,制度和方法对可供分配的社会产品进行划分和配给的权利和权力的总和,构成社会分配法律制度的核心内容.根据经济基础决定匕层建筑的原理,在不同的社会生产力发展水平条件下,必然有着不同的经济体制.这决定着不同主体所享有的分配权存在明显差异,社会产品在人民群众中的分配也会表现出不均衡的特征.如果部分分配到的财富过少,就可能出现贫困现象.在建国初实行的中央集权的计划经济体制下,国家垄断了社会产品分配权.为了积累建设资金,国家将创造出的财富大多投人了再生产而没有分配给人民群众,造成建国后几十年来普遍贫穷的局面.实行市场经济体制后,国家的分配权有所削弱,但是与此相伴的却是企业主的分配权得到加强.结果,企业主的剥夺代替了国家的剥夺,依然造成一部分人的贫困.此外,建国以来,我国实行了城乡分治的制度.为了筹集工业建设和发展资金,采取了以农补工的战略,工农产品价格剪刀差等措施一直执行,从农业生产中榨取了大量资金,这实质上是对农民的剥夺,这和国外对农业提供补贴的做法是大相径庭的.除了这种对农民进行直接剥削的做法外,政府还在社会保障制度等方面对农民进行歧视,迄今为止,农民在生育,养老,医疗,失业等保障制度方面所享受的待遇还是远远低于城市人口,这进一步加剧了农村人口的贫困问题.另一方面,我国还推行了不均衡的区域发展战略,由于在政策,区位优势等方面不及东部地区,西部地区在经济发展过程中远远落后于东部地区,导致我国地区经济发展和收入水平自东向西由高到低的现实状况,西部地区尤其是农村存在大量贫困人口.(四,肚会资本不足社会资本的分布是不均等的,具有非均衡眭特征,即社会资本在不同时间,空间,位置上的存量不同,使得处于不同社会位置的人的社会资本拥有量有着显着的差异性,从而使其社会行动所受到的制约不同.社会成员获取社会资源机会的多少与社会行动者在际关系结构中所处的位置呈高度相关关系,越是居于人际关系结构的核心或上层,社会行动者获取社会资源的机会就越多,反之,则芸沦墟2011.5期总第110期越少.同样,人们的社会地位对其获取社会资源的能力也有重要影响.社会地位较高的个人或群体容易占有更多的社会资源,而社会地位较低的群体则占有少量资源甚至缺少社会资源.社会资源拥有量的高低,对于人们的个人发展和获取财富的能力等方面都有极其重要的影响.穷人拥有的社会资本十分有限,难以获取更多的资源.例如,在政策制定过程中穷人往往没有自己的代言人,失去了表达权力的途径,使得政府在利用公共权力或者在分配公共财富的过程中很少考虑穷人.由于社会资本的匮乏,人们很难获得自身发展所需要的社会资源,无可避免地陷入贫困三,反贫困的法律途径(一)救济1,完善社会保障制度.第一,完善养老保险制度尤其是农村养老保险制度.养老保险制度是改变传统的养儿防老模式的最好举措,能有效地改变老年人因年老无收人来源陷入贫困的窘境.在广大农村,农民参加养老保险的积骸生不高,对养老保险的认识还有待深化.可以将养老保险和计划生育联系起来,加强和完善现今执行的农村计生养老政策.第二,巩固医疗保障制度尤其是新型农村医疗合作制度.新型农村合作医疗制度充分考虑农村的经济发展睛况和农民的承受能力,在筹资方式上实行个人,集体和政府共同出资,增加了政府投入.这能够有效地提高农民获得医疗服务的机会,缓解穷人由于生病无钱医治而陷于贫困的恶性循环的问题.第三,建立农村最低生活保障制度.我国城市人口的最低生活保障制度已实施多年,取得了很好的社会效果.但个别贫困农村,由于特殊的自然条件和生态环境,部分农民的温饱问题难以得到彻底的解决.为了保障农民的基本生活,应该建立农村最低生活保障制度.第四,建立社会互助制度.社会互助制度是在政府倡导和组织下,社会团体和社会成员自愿参与的扶贫济困活动.中华民族历来都有扶贫帮困,互助互济的传统美德,在新形势,可以藉此建立和完善社会互助制度,采取城市向农村,富裕地区向贫困地区捐赠现金等形式开展扶贫济困活动.2,利用财政法扶贫.财政是政府通过其收支活动范围的划定对权力资源在政治,经济两大领域及各领域不同主体之间的分配.在利用财政机制扶贫时需要从几./卜方面着手:第一,改革转移支付制度,增加扶贫的财政投入.转移支付是政府之间为解决财政失衡而j禹过一定的形式和途径转移财政资金的活动,它是消除市场经济的外部效应的政治与公共管理一种有效途径.对于消除贫困,转移支付主要包括三个重点:向西部转移,向农村转移和向贫困人口转移.第二,改革政府采购制度,支持贫困地区经济发展.政府采购指各级国家机关,事业单位和团体组织使用财政f生资金购买依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物,工程和服务的行为.在此过程中,政府会花费大量的资源.因此,可以利用政府采购来带动贫困地区的产业发展,从而帮助贫困地区的经济发展.第三,改革税法.税法是处理社会产品分配权在国家,企业和个人间的分配及国家社会产品分配权的取得,行使及有效保障的法律法规,是强化国家把职能和矫正分配不公和扶贫济困的有力制度保障.可以针对穷人实行税收减免,降低其经济负担.实行累进制的个所得税,减!个人收人之间的差距.甚至实行负所得税制,即对无所得或只有一定限度以下所得者,实行逆向所得给付的制度.开征财产税和遗产税,进一步调整个人收入之间的差距,避免贫困的恶行循环.同时,为了加强此制度的效果,实行纳税人最低生活品免课税原则,例如对于维持生活所必需的住房和用品排除在税收强制执行措施和税收保全措施之外.而对于遗产税则实行很高的税制,减少人们在起点上的不平等.(二)预防l,加强对政府行为的规制.根据公共选择学派的观,政府和其他经济主体一样,也是理生的经济人,其行为的目的是会为了自身利益的最大化而不是理想状况下的公共利益最大化.而且,在更多的时候,不少人还会利用公共权力进行寻租.寻租是人们凭借政府保护而进行的寻求财富转移而造成的资源浪费活动,也被称为直接的非生产I生寻利活动.这种活动能够产生金钱收益,但不会生产产品与劳务,不会导致社会总效用的增加.相反,寻租会造成资源的浪费,社会财富减少,败坏社会风气等一系列不良危害,更严重的是寻租行为可能导致社会资源向一少部分人的不正当的转移,引起其他的贫困.因此,为了控制以寻租为主的腐败现象的滋生和蔓延引起的贫困,应该对政府的公共权力进行规制.这不仅表现在对公共权力的分配和制衡方面的规制,将政府公共权力限制在尽可能小的范围.而目在政府运用公共权力的程序方面也要进行规制,从公共权力的使用过程中防I匕权力的滥用,从而防止由于政府在公共资源的分配=过程中的不公平引起的贫困.2,加强自然资源和环境保护.美国经济学家迈克尔?P?托达罗认为:极度的炎热和潮湿也会导致某些作物较低的生产率,抑制了再生树木的成长和动物的健康.最后,也l:是最重要的一点是,极度的炎热和潮湿不仅使劳动者感到不舒服,而且也能使他们的健康状况下降,减低f门65政治与公共管理从事紧张的体力劳动的欲望,目.会普遍降低他们的劳动生产力水平和生产效率.这表明自然环境和贫困现象之间也有一定的联系.事实上,在大量贫困人口聚集的地区,时常伴随水土流失,耕地荒漠化,空气的严重污染以及干旱和洪涝灾害等恶劣的自然现象.更为严重的是,环境破坏与贫困之间存在着一种恶性循环.在大量贫困地区,人们为了眼前利益乱采滥伐,自然资源被严重破坏,在获取了短暂的经济收益唇,贫困人口却并没有因此而脱贫致富.在环境被破坏后,贫困人口的人居环境更加恶劣,而且对子孙后代的生存发展权利造成极大的破坏.因此,我们必须通过法律的途径来改变现状.笔者认为,自然资源法和环境保护法通过对自然环境和资源的保护,可以间接地减轻贫困和减少灾难,实现类社会的可持续发展.(三)脱贫1,利用金融法促进资本积累.资本稀缺是经济发展的阻滞或约束条件,是导致贫困的重要成因.而要摆脱贫困,实现经济发展,必须积累大量物质资本.但是,对于贫困地区和贫困个体,资本历来都是一种稀缺的资源.救助j生扶贫和开发l生扶贫相结合,并以开发眭扶贫为重是我国扶贫工作所采取的基本战略.开发陛扶贫的实质是以经济建设为中心,帮助贫困地区发展经济.通过金融政策刺激大规模的物质资本投资,帮助贫困地区形成强有力的发展极和增长点,通过发展极或增长的极化和扩散效应带动周边不发达地区的经济发展,并以经济增长方式促进不发达地区的贫困人口自上而下地分享经济增长的成果,以缓解区域陛的贫困状况.同时,大力发展小额信贷制度,帮助贫困个体得到足够的建设资本,促进贫困人口的经营活动,以帮助贫困人口提高摆脱贫困的能力.2,促进教育培训.经济学家现已普遍认可人力资本对经济发展的促进作用,而人力资本的投资途径常常表现为教育培训,医l序保健和社会迁移等方面,其中,教育和培训被认为是最重要的人力资本投资手段.美国学者舒尔茨强调,教育不是一种消费活动,相反,它是政府和私人有意识的生产f生投资,为的是获得一种具有生产能力的潜力,它蕴藏在人体内,会在将来作出贡献.鄹为了防止贫困文化的代际传递,可以通过教育改变个人在社会中所处地位.人们在接受教育阶段昕取得的教育地位影响到未来的职业地位及其他社会经济地位,即教育地位获得影响或决定以后的社会经济地位状况第仰.因为通过接受教育所获取的知识和技能,能够使贫困者在就业中占有优势,从而提高贫困者自己和整个家庭的收入.因此,政府在反贫困的过程中,首要的就是保证费困者受彩育的权利,袁净渣幢2011.5期总第110期通过教育公平促进机会公平,最终实现整个社会的公平.为此,应通过立法,保证教育培训经费的投入,通过助学金,奖学金,贷学金等制度来鼓励学生接受教育,完成学业;要求各级政府应保障学龄儿童及青少年接受义务教育,积极帮助失学儿童复学.尽可能拓宽免费教育的范围,增加贫困人口利用教育资源的机会.参考文献】1郭熙慷罗知.论贫困概念的演进叨.江西社会科学,2005(11)f2Townsend.Povertyinthekingdom:asurveyoftheHouseholdResourceandLivingstandardM.AllenLaneandnBooks,1979.3Oppenheim.Povert