MPA公共管理.doc

1管理理论的演进：管理学发展的三个阶段：1古典管理理论阶段：特点：注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性，将管理对象看作是被动的受支配者和经济理性人，较少注重人的全面特性及其对管理的影响。这一阶段以科学管理学派和组织管理学派为代表。科学管理理论的主要内容： (1)科学管理的中心问题是提高效率(2)为工作挑选一流的人员(3)实行标准化管理(4)实行刺激性的计件工资制(5)劳资双方为提高劳动生产率共同合作(6)实行计划职能与执行职能的分离(7)使管理职能细化，实行“职能工长制”(8)实行组织控制的例外原则。组织管理学派代表人物：法国亨利法约尔、德国马克斯韦伯。法约尔的工业管理与一般管理主要思想：(1)关于管理的基本职能。企业的主要活动有6项，即技术、商业、财务、安全、会计和管理活动，管理为核心。管理活动可以划分为计划、组织、指挥、协调和控制等5项基本职能。(2)法约尔提出了管理的14项一般原则。包括管理分工、权力与责任联系、命令统一性、指挥和领导的统一性、权力适度集中、公平支付报酬等原则。韦伯的社会和经济组织的理论主要思想：确定了现代行政体系的基本原则 1）提出了理性化的基本原则和观念； 2）管理组织必须按照科层制设立； 3）按照法理性认同原则进行组织的权力管理； 4）管理遵循对事不对人的原则； 5）行政官员由委任产生，领取固定薪金，其升迁由上级决定。2行为科学阶段：特点：强调对人性的全面关注；重视非正式组织；管理方式上由监督转向人性激发，由专断向民主。不足：过分偏重对管理过程中人的行为研究，忽视了组织结构及其制度、规则的重要性；忽视正式组织的倾向；过分强调人际关系和人的心理需要满足，忽视了对专业和职位的要求等。行为科学最初产生于梅奥的霍桑实验。1人的需求、动机和激励问题：(1)马斯洛的需求层次理论2)赫茨伯格的双因素激励理论2管理中的人性问题1）麦格雷戈的“X理论一Y理论” 2）阿吉里斯的“不成熟一成熟理论” 3人际关系问题1）巴纳德的动态平衡理论认为组织是人群之间互动关系组成的系统，重视正式组织的同时更重视非正式组织的作用，要确保组织成员的贡献与自我满足之间的平衡。2）卢因的群体动力学理论 3现代管理理论阶段孔茨把管理学派划分为11个，现代管理学派形成了“管理学丛林”现象。1）管理过程学派2）社会系统学派3）系统管理学派四个特点：以目标为中心，以系统为中心，以责任为中心，以人为中心。系统管理过程有四个阶段即创建系统，进行系统设计，使系统运行并予以控制，检查和评价系统运行情况。4）决策理论学派5）经验学派6）权变理论学派7）管理科学学派管理学发展的特点：1）从对管理中经济人、机械人的设定到对社会人设定的过程2）从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程。3）从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程。4）从学派分化到兼容并包，相互借鉴，吸收融合的过程2行政理论三阶段：1形成阶段传统管理理论。又称科学管理时期。特点：探究了行政权力的配置、组织机构、工作方法标准化、管理程序的制度化等。不足：片面强调人的物质利益，忽视人的精神需要等。2成长阶段人际关系管理理论。又称行为科学时期。特点：研究重点放到人的本身、人的行为、人的作用、组织的作用及人与组织、环境的关系等。不足：是过于强调人的因素，忽视法制、组织作用。3发展阶段又称现代科学管理或新公共行政时期。特点：大量新理论流派、方法进入行政研究；既注重行政管理与外部环境的关系、又注重行政系统内部各个部门之间关系；既注重组织结构和程序，又注重人的因素。3公共管理的学科特征及研究途径方法：1/1)就研究对象与范围来说，公共管理把研究对象扩大到其他政府机关和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面；2)公共管理更具跨学科、综合性的特点；3)公共管理将研究焦点由传统公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究 4)公共管理涉及大量的公共行政没有涉及的其他主题（公共物品、公共选择、委托代理交易、政府失败等）；5)公共管理既是实证的，又是规范的。因此，案例分析成为公共管理的一种核心研究方法； 6)公共管理将自身建立在当代公共部门尤其是政府改革的实践基础上。与传统行政相比，它更具现实性。2研究途径：管理学、政治学、法学、经济学途径（公共选择和新制度学派）等。3方法：系统分析； 比较分析； 试验分析； 案例分析。4按权威与等级结构标准分类1)古典模型强调权威和责任明确，逐级向下分权。认为效率是组织的首要价值，专业化和协作是组织的基本要素。特点：具有四个基础（目标、过程、顾客、领域）；其中某个基础被赋予优先地位；行政部门在最高层次上按照主要目标构建；控制幅度有限；行政权威授予个人；领导活动与参谋活动分离。2)官僚模型（源自韦伯的官僚理论，最适合复杂组织的形式）。纯粹官僚模型的特点：基于职能专业化的劳动分工；具有职权等级制；任职、责任的规章制度；处理工作的程序；非人格化；能力标准。3)第三部门行政模型。特点：公共事务往往由董事会或委员会管理；许多工作政府委托给第三部门；政府难以监督第三部门；行政组织与其他公共组织形成互动网络来处理公共事务。5管理层次与管理幅度：1管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数 2管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。3管理层次与管理幅度的关系：管理幅度与管理层次在一定规模的组织内成反比例关系：层次多则幅度小，层次少则幅度大。6行政体制的基本类型：1首长制与委员制（按最高决策权划分）首长制（一长制）行政组织中最高决策权由行政首长一人行使的领导体制。我国政府实行这一体制。优点：事权集中、责任明确、决策迅速、行动迅速、效率高。缺点：易于独断专行和决策错误、营私舞弊，不易监督。委员制（或合议制）行政组织中的行政决策权由集体行使，按少数服从多数原则进行决策。优点：发挥集体智慧，决策较为合理、民主，互相监督，不易营私舞弊。缺点：决策缓慢、效率低下、权力分散、责任不明确。2层级制与职能制（按构成单位的功能性质划分）层级制（或分级制）即行政组织纵向划分层次，上下层业务相同，但具有隶属关系，业务范围自上而下逐渐缩小。优点：上下业务相通，便于沟通，权力集中，有利统一指挥。不足：上级任务繁杂、缺乏专业分工，弹性不足，容易独断专行。职能制（或分职制）即横向上依据不同的业务性质、职能平行划分若干部门，管辖范围大体相同的体制。优点：分工明确，有助于专业化，效率较高。不足：难以全局协调、责任不明，容易政出多门。3集权制与分权制：集权制即行政权集中于上级机关，下级处于较被动、受控制的地位。优点：政令统一、力量集中、顾全大局，有利于命令的贯彻。缺点：层级节制过严，上级易产生官僚独裁；下级机关缺乏积极性、主动性。分权制即下级对所管辖的行政事务有较多自主决定权，上级政府不加干涉的权力体制。优点：下级因地制宜，发挥特长，有较大的自主权，易于发挥积极性、主动性。缺点：权力分散、政令不统一；易形成地方势力，产生分散主义，造成上有政策、下有对策。4完整制与分离制（按上级领导的集中和分散）完整制（或一元制）即行政组织中同一层级的各个机关受同一机关或一个首长领导的组织体制，如中国。优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构分工合作，有利于统筹和命令执行。不足：首长权力过分集中、下级缺乏自主性，容易保守。分离制（或独立制）即同一层级的机关受两个以上的机关或首长的指挥、监督的组织体制，各个机关彼此独立，互不隶属，如美国。优点：行政机关独立性大，灵活，可以发挥部门优势。不足：机构之间难以协调合作，容易造成工作混乱、效率低下。7决策类型：1根据决策的可重复性分为程序性决策和非程序性决策程序化决策（或常规决策）以解决重复出现的、例行性问题，可按常规方法处理的决策。非程序化决策（或非常规决策）：在偶然、突发的情况下对出现的问题作出的具有创造性思维的决策。2根据决策的目标多少分为单目标决策和多目标决策。3根据决策条件（或自然状态）的可控程度分为确定性决策、风险性决策和不确定性决策确定性决策：可供选择的几种方案中，每一种方案均只有一种确定的结果，故可选出最佳的方案。风险性决策：在几种方案中，每一种方案均有几种结果，但这些结果的概率可以预测，即决策中存在一定的风险。不确定性决策：在几种方案中，每一种方案均有几种结果，且这些结果因过去无经验而不可预测，完全根据主观推断进行决策。4根据决策权的制度安排分为个人决策和集体决策。5根据决策思维的方法分为直觉决策、经验决策和推理决策6根据决策可供选择的方案多少分为开关式决策和旋纽式决策。7根据决策目标的影响程度分为战略决策、战术决策。8根据决策所要解决的问题性质分为原始决策和追踪决策。原始决策，即根据决策目标对行动方案进行初始选择的决策。追踪决策，即当原始决策的实施结果严重威胁决策目标的实现时，对原始决策目标及其执行方案进行根本性修正的二次决策。其基本特征：回溯分析、非零起点、双重优化、心理障碍。8行政决策的系统：1信息子系统收集、加工、传递、储存信息，是决断子系统的辅助系统。2参谋子系统即为决断系统提供咨询、参谋的子系统。可以协助决断系统界定问题、提供决断方案、进行决策跟踪等。3决断子系统具有决策权的领导者集体所组成的中枢机构，是政策活动组织者，领导政策制定的过程。作用包括界定政策问题、确立政策目标、设计政策方案、选择政策方案。4监控子系统对行政决策行为及决策内容、实施进行监督和控制的机构。监控子系统在在行政决策系统中的作用：防止决策者滥用权力；促进决策内容切合实际；监督执行机构及其人员正确执行政策。我国行政监控体系包括内部体系（政党、人大、政府、纪检委、监察部门）、外部体系（人民群众、社会团体、新闻舆论）。9方案抉择主要环节1确定评价的标准（价值标准）包括：符合国家与社会的总体战略；能够实现行政决策的目标；成本效益之比最合理；风险尽可能低；副作用尽量小。2可行性分析政治上的可行性、经济上的可行性、法律上的可行性、行政可行性、技术上的可行性。3合法化通过法定程序正式公布。方案抉择的方法：经验判断、决策树分析、试验法、模拟法。10群体决策是指较低层次的群体成员参与较高层次决策的情况，集中表现在群体成员参与领导决策的过程并对决策的形式内容和执行施加影响。群体决策包括领导群体决策、群众参与决策。群体决策的优点：集思广益、群策群力；对决策支持，容易执行；有利于加强组织沟通，促进人际关系，增强凝聚力。群体决策的不足1程序慢，决策时间长；2易压制个人创新；3决策书县极化现象；4易造成内耗和浪费；5往往受个人或小集团控制；6责任由集体承担；7条件不具备时导致不利结果；8不可以作为一种激励方法；9当决策目标和问题情境不清楚时，不应采用。11参与决策的特征是一种民主决策形式，其特点：被群体的认同和接受的程度较高，易于贯彻执行，决策满意度较高，有利于促进决策的有效性和政策合法性。12一票否决原则（或全体一致）即决策方案的通过需要全体决策投票者一致投赞成票，若有一人投反对票，该决策方案就不能通过 ，如联合国安理会决策。全体一致原则的特点：决策者平等分享决策权；没有决策者因最终的方案选择而利益受损。全体一致原则的优点：可以实现“帕累托最优”，即每个投票者均获得满意，或至少无人受损。缺点：决策成本过高，难以达成方案；决策结果有利于讨价还价能力强的人；出现决策的“搭便车”现象和决策的“策略”行为。13公共组织领导者的权力包括：职务权力和个人权力。职务权力即职权，来源于等级制组织（上级、组织或法律赋予）特点：同职务密不可分，有权有职；职权与职务成正比，职务越高，权力越大。职务权力的主要影响方式：合法要求（即指令）、奖励报酬、强迫、决策、信息控制。个人权力（或非职务权力）：是职务以外凭借个人因素（性格、知识、能力、业绩）而获得的影响他人的能力，也即个人影响力，与职位无关。个人权力的主要影响方式：专家权、个人魅力、良好的人际关系、高尚的品质、创新精神。14导致信息失真主要原因有：1信息沟通中的“噪声”（原信息不包含的、无用的或容易引起混淆的信息）；2信息沟通中的情境变化（即时间、地点、客观环境等不同）；3信息沟通中情感因素缺失；4缺少反馈提高信息沟通的质量关键在于良好的沟通机制的建立，使之有效地规范传递者与接收者的传递方式，减少不必要的中间环节，完善沟通过程，保证信息准确，及时的传递。15沟通机制分为刚性机制和柔性机制。1刚性机制是指有形的、明确具体的规定，为公共组织沟通中必须遵循的约束，主要指制度规定。如何完善沟通的刚性机制1）理顺各部门之间的职能关系，避免职能交叉；2）尽可能变部门沟通为部门内的沟通，减少沟通渠道3）使经常性的沟通制度化。柔性机制主要指沟通中具有较大可变性的约束因素。主要包括语言约束机制（如公文的固定格式、规范用语、特定语言的特定含义）、心理约束机制。16协调的类型1对事的协调与对人的协调（从对象上分）2内部协调与外部协调（从范围上分）3认识性协调与利益性协调（从内容上分）认识性协调是为了达成一致认识，实现行政目标；利益性协调则要求正确处理国家、集体、个人之间的利益关系。4促进式协调和纠偏式协调（从协调性质上分）促进式协调是为了支持先进、鞭策后进。纠偏式协调是针对部门或个人利益对整体利益的损害而通过纠偏来维护正常的秩序。5合作式协调和应变式协调（从协调方式上分）合作式协调目的是为了达成各部门间的有机合作应变式协调是社会形势发生变化而进行应变性协调6会议协调与非会议协调（从协调的途径上分）17行政协调中应处理好哪些关系（协调的若干关系）1事前和事后的关系协调多发生在执行过程中，故为事后协调。但也要注意预见性协调，通过分析管理活动中的各要素，分析管理活动与外部环境的关系，做好防范性准备。2一般与个别的关系首先要把掌握好一般情况，明确协调的目标，同时与个别、具体情况相结合。3平衡与创新的关系协调是为了达到管理活动的某种平衡，但平衡是动态的，协调要求通过创新，打破原来的平衡，形成新的平衡。4妥协与原则的关系在协调中，需要一定的妥协，要考虑不同因素、彼此退让，实现各方均接受的结果，同时要在根本性问题上必须坚持原则。5协商与命令的关系协调需要协商，通过协商，增强民主，达到共同参与目的，使问题解决更具有科学合理性。同时，在必要时也需要果断行事，运用行政命令的方法，保证行政执行迅速、有效、集中。18公共组织人力资源管理的特征（与传统人事行政比较）1在人的假定上，传统将人看作成本，人力资源管理将人看作资源。2管理原则上，传统以事为中心，人力资源管理以人为中心。3管理方法上，传统靠纪律、监督，是强制性管理，人力资源管理是主动开发性、预见性的管理。4在管理内容上，传统管理主要任务是招募新人，而人力资源管理注重全社会人力资源的开发，注重人力资源的规划与生产，5在管理部门的地位上，传统将人事部门看作非生产、非效益的部门，人力资源管理强调其协调、决策功能，是决策核心之一。6在公务员管理上，传统人事管理的方法与其他行业管理一样，人力资源管理致力于人力资源的开发利用，重视公务员制度的建立和完善。19如何理解公共组织人力资源的特殊性1公共组织的人力资源或是掌握的公共权力，执行法律，或是扮演社会公正者、服务者、公证人的角色，履行第三部门职责。2公共组织还要获得合法性、权威性、公正性，必须关注人力资源的行为和结果。3具有较强的法律观念，较高的政治品质、理论水平、职业道德，良好的工作准则、作风。20西方公务员制度的特征1文官制度的法律化2严格区分政务官和事务官，前者选举产生，有任期，后者考试录用，实行无过失不受免职的常任制。3政治中立，即公务员不得参加党派活动或其他政治活动。4以公开、平等为原则，考试为核心的任用制度（考试录用是西方公务员的最重要原则之一）。5实行功绩晋升制。6严格的培训制度7较为科学的管理体系8强调官纪官风和职业道德，重视公务员队伍的廉洁。9合理优厚的公务员福利保障制度。21我国公务员制度与西方文官制度的区别1动因不同。西方文官制度为了克服多党轮流的弊端，保证政府工作的连续性和稳定性，为了促进资本主义社会发展。我国目的是为了实现行政管理的科学化、法制化，更好地促进社会主义发展。2基本原则不同。西方文官制度强调政治中立，而我国公务员必须坚持四项基本原则，政治上与党保持一致，积极参与政治生活。3管理方式不同。西方文官制度独立于党派之外，由专门机构管理，我国按照党管干部原则，强调德才兼备。4服务宗旨和利益关系不同。西方公务员是独立的利益集团，有专门机构调节其与政府关系，而我国公务员必须全心全意为人民服务，随时接受人民监督。22公共管理法律途径的内容：1重视宪法层面的公正、程序、权利和平等；2将公共组织看作可以通过抗辩程序来解决争端的结构形式；3注重建立明确的公共管理行为准则和监督机制；4将公共管理的对象看作是完整、独立的个体，关心个人的法律权利；5重视公共管理结果的合理性。 23行政立法的原则1依法立法的原则（即依照法定权限、问题、程序和条件）2程序和民主立法原则（程序上保证民众广泛参与立法）3实事求是原则（注重客观实际、规律）4加强管理和增进权益相协调原则（处理好行政权力与公民利益、社会发展之间的关系）24行政执法责任制：定义：为了促使执法主体权责统一、责任明晰，依据法定职责和执法标准对其实施评议考核与责任追究的行政法律制度。行政执法责任制的内容：1界定行政执法职责（主体、依据、具体分解、权力关系、权限范围等）。2规范行政执法程序（步骤、顺序和时限）。3健全行政执法评议考核机制。4追究行政执法责任。25法治政府的含义即严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责、接受监督的政府。在我国，法治政府主要体现为合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一六个方面：1法治政府应当符合合法行政的要求，遵循法律保留原则2法治政府应当符合合理行政的要求，遵循比例原则。3法治政府应当符合程序正当的要求，遵循正当程序原则4法治政府应当符合高效便民的要求5法治政府应当符合诚实守信的要求，保护行政相对方的信赖利益。6法治政府应当符合权责统一的要求。26公共财政的概念和特征公共财政为市场经济提供公共服务的政府分配行为。公共财政的具体特征：以弥补市场失灵为行为准则；为市场提供平等服务；非营利性；法治性。集中体现为为公共性特征。27公共预算的概念和特征公共预算是政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划。一般包括公共收入预算和公共支出预算。特点：计划性、透明性、全面性、权威性、政治程序性。公共预算管理的基本模式1分项排列预算模式以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。2规划计划预算模式确定预算项目的目标，编排实现预算目标的方案，后按照预算方案进行预算安排的模式，而不是按照支出项目进行预算。3目标管理预算模式注重预算项目执行的效率，而不是主项目与各备选项目之间的选择。4零基预算模式不考虑以前的预算收支情况，而是根据实际需要编排预算项目的模式。5绩效预算模式以绩效或结果为导向的预算管理模式。（为西方国家主要的预算管理模式）。28税收管理1税收是国家为实现其职能，凭借政治权利，依法强制、无偿地取得公共收入的方式。税收是最主要的公共收入形式。2特征：强制性、无偿性和固定性。3税收管理的核心（或目的）实现公平税负和税收效率。1)公平征税（即公平原则）意味着：必须坚持同等税收待遇原则；必须坚持支付能力原则（如累进税、比例税）；必须坚持受益原则。2）税收效率要求即有利于资源的有效配置，又有利于提高税务行政的管理效率。 29政府的收费管理指非税收收入包括公债收入、收费收入、罚没收入、公产收入、基金收入及国资经营收入等。政府收费政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。为非税收收入形式之一。特点：直接有偿性、排他性、非规范性。如何规范政府的收费管理（政府收费管理中的关键问题）：确定是课税还是收费；合理确定收费水平，主要根据政府行为或服务的成本来确定收费标准；有效地收费；防止乱收费。30政府采购管理政府采购也称为公共采购，是政府出于履行职责的需要，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程或服务的活动。是最重要的购买性支出管理手段。 政府采购的特点：采购资金的公共性、采购目标的非市场营利性、采购行为的规范性、采购主体的特定性、采购活动的政策性、采购范围广、规模大、影响力大。政府采购的模式： 分散采购（灵活性、自主性强，但不利于政府控制公共支出，优化资金使用 ）集中采购（有利于加强控制，可降低成本、有利监督）。31公共责任是公共伦理的具体化，分为客观责任（职责和义务）和主观责任（管理者内在的良知、价值观）。广义上指行政人员对国家权力主体负责。狭义上指公务人员违反法规、法定义务时必须承担的责任。公共责任的特征：公共责任是一种义务；公共责任是一种任务；公共责任是一种监督、控制和制裁行为。32公共责任的自律与他律（如何体现公共责任？）1他律机制（外部控制）通过有关的法律、法规对公务人员的责任和义务的规定，以及行政监督机制（包括外部、内部监督机制）实现对公务人员的约束。但法律和制度只能建立道德的最低标准2自律机制（内部控制）要求行政人员自觉接受各种监督、自觉遵守法纪规章、自觉保持廉洁，具有行政良心。自律是培养一种内部控制以保证公共组织中符合道德规范的行为。行政责任最终依靠内化了的态度、价值。内化在行政人员中的价值观能够在决策中起作用；内部控制有助于产生更负责任、更有创新性的官僚制度；内部控制有助于制度完备和行政道德理性的形成。33公共管理伦理建设的途径1加强行政伦理教育。包括加大伦理建设的力度、加强公务员思想教育、强化公务员的道德自律建设、伦理教育的内容体现时代特色。2加强行政伦理的立法，即尽可能将行政伦理上升为法律行为。3加强公民社会对行政活动的监督、参与。34经济手段即行政主体根据经济规律，运用价格、信贷、财政、利率等经济杠杆，通过调整利益关系而实施管理的方法。特点利益性、间接性、多样性。35用者付费即公众在消费政府提供的公共服务时适量交费。优点：克服免费服