论行政诉讼中利害关系人的原告资格——以两案为例.docx

论行政诉讼中利害关系人的原告资格以两案为例王克稳（苏州大学法学院暨东吴公法与比较法研究所，江苏 苏州 215006 教授）摘 要 ：在行政诉讼的原告资格中，利害关系人的原告资格是一个较为复杂的问题，我国司法解释 赋予与具体行政行为有法律上利害关系的人以原告资格，但如何理解与认定法律上的利害关系，在理论与 实践中均存纷争。值行政诉讼法酝酿修改之际，对法律上利害关系的内涵、决定利害关系人原告资格 的核心要素及利害关系人原告资格的认定等问题重新进行梳理与分析，具有实际意义。关键词 ：起诉人 ；原告资格 ；法律上利害关系 ；合法权益中图分类号 ：DF74文献标识码 ：A文章编号 ：1005-0078（2013）01-038-08在行政诉讼中，原告除具体行政行为的相对人外，还包括受该具体行政行为不利影响的人。但与相对人具有当然原告资格有所不同的是，并非所有的利害关系人都具有当然的原告资格，因此， 哪些利害关系人具有原告资格即成为我国行政诉讼中一个极具争议的老问题。在最高人民法院关 于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（下简称解释）出台前，利害关系人的 原告资格在立法及司法上是不明确的，在这一解释通过之后，“与具体行政行为有法律上利害关系” 成为判断利害关系人原告资格的依据，但什么是法律上的利害关系？决定利害关系人原告资格的核 心要素是什么？司法如何审查和认定法律上的利害关系？等等问题仍没有完全解决。值行政诉讼法 酝酿修改之际，本文拟结合两案例对此进行理论上的重新分析与梳理。一、案情简介案 1 ：江苏省滨海县八滩镇八滩村五组村民沈育双于 1992 年在八滩镇 5008 公路八滩段新街道南侧建造门市房两间，1999 年 8 月 8 日，沈育双与陈德兵签订房屋买卖协议，将以上房屋以 132 600 元的价格出卖给陈德兵，并收取了卖房款 ；1999 年 9 月 2 日，沈育双向刘正权借款 5 万元，在借款据上 沈育双注明自愿将以上房屋作抵押，借款到期后沈育双未还款并外出搞工程，即将上述房屋交刘正权 居住，刘正权于 2000 年 3 月进住该房。1999 年 8 月 24 日，陈德兵向滨海县国土管理局申请受让购买沈育双房屋宗地的土地使用权，滨海县国土管理局于 2000 年 12 月 3 日向陈德兵颁发了滨国用 2000字第 0294 号国有土地使用证，2011 年 12 月 7 日，陈德兵取得上述房屋的房屋所有权证。2004 年 9 月22 日，陈德兵以其已购买并取得房屋产权为由起诉刘正权，要求刘正权迁出上述房屋，滨海县法院判 在我国，行政相对人作为一学理概念存在两种不同的理解 ：一是狭义上的，认为行政行为的相对人就是行政行 为所直接指向的对象，二是广义上的，指凡是合法权益受具体行政行为影响的人都是相对人，根据行政相对人与具体行 政行为的关系直接与否，行政相对人又分为行政对象人和行政相关人，行政对象人是直接承受具体行政行为的人，行政 相关人是其合法权益受到具体行政行为影响的人（参见章剑生 ：行政诉讼法基本理论，中国人事出版社 1998 年版，第 68 页）。本文采狭义上的观点，将具体行政行为直接指向的对象称为相对人，将相对人之外的受具体行政行为影响的 人称为利害关系人。 本文的讨论范围限于受具体行政行为不利影响的第三人，不包括具体行政行为的相对人、受行政不作为行为影 响的人、行政违法行为中的受害人以及公益诉讼的代表人。决刘正权在判决生效后的 60 日内迁出。在上述民事诉讼中，刘正权得知沈育双已将上述房屋买给了陈德兵，且陈德兵已经取得了房地产权证，遂于 2006 年 4 月 3 日以滨海县人民政府为被告提起诉讼， 请求撤销滨海县政府颁发给陈德兵的国有土地使用证。滨海县法院经审理后认为：“本案第三人（陈德兵） 购买沈育双房屋的行为在先，而沈育双向原告（刘正权）借款的行为在后，第三人在购买沈育双的房 屋后，依法完善了相关法律手续，取得了合法的房屋产权，且我院 2004 滨民一初字第 1392 号民事 判决已明确该房屋归第三人所有。原告与沈育双的房屋抵押协议未依法办理房产抵押登记，该抵押行 为不受法律保护，且该抵押行为的效力已经两级法院判决确认不生效，被告向第三人颁证的行为与 原告不具有法律上的利害关系，其不具备本案原告诉讼的主体资格”，并以此为理由裁定驳回原告刘正 权的起诉。刘正权不服提起上诉，盐城市中级人民法院经审理后认为，本案所诉的土地使用证是被 上诉人滨海县人民政府于 2000 年 12 月核发给原审第三人陈德兵的，当时本案的上诉人刘正权尚居住 在争议的土地上的房屋内，原审裁定认为上诉人刘正权与本案没有法律上的利害关系是不妥的，应予 纠正，故裁定撤销滨海县人民法院 2006 滨行初字第 0007 号行政裁定，由滨海县人民法院继续审理。滨海县法院继续审理后认为，原告（刘正权）在借款给沈育双后，曾在沈育双的房屋内居住达 5 年 之久，被告在向第三人颁发本案所诉的土地使用证时，原告尚居住在争议土地上的房屋内，故原告具 有本案原告诉讼的主体资格 ；但认为被告的发证行为程序合法，证据确凿充分，符合法律规定，并以 此理由判决驳回原告的诉讼请求。刘正权不服提起上诉，盐城市中级人民法院经审理后以“本案第 三人（陈德兵）的申请符合法定条件，原审驳回刘正权的诉讼请求不影响其实体权利的实现”为由驳 回上诉，维持原判决。案 2 ：黄骅市歧山钢铁有限公司（下简称歧山公司）于 2003 年 6 月 26 日受让了位于黄骅市齐家务乡杨官村庄 205 国道东 269.7 亩国有土地使用权，并办理了黄国用 2004 第 503 号、第 504 号国有土地使用证。2007 年 1 月 10 日，黄骅市国土局拟以该土地闲置为由对歧山公司作出收回国有土地使用权的处罚，1 月 12 日向歧山公司送达听证告知书，歧山公司无人接受，遂于 1 月 17 日向黄骅市政 府提出关于收回歧山公司土地使用权的请示，当日市政府作出并向歧山公司送达收回决定书，2009 年 9 月 29 日，国土局在中国国土资源报上刊登了注销歧山公司国有土地使用证公告，2009 年 10月 19 日，国土局针对歧山公司作出收回国有土地使用权通知书。2007 年 9 月，中国二十冶集团有 限公司（下简称二十冶）与歧山公司签订建设工程施工合同并开始施工，后因歧山公司拖欠工程款停工， 二十冶于 2008 年 7 月向河北省沧州市中级法院提起诉讼并申请财产保全，沧州中级法院于 2008 年 7月 16 日查封了该宗地块及地上附着物，并在国土局进行了查封登记，国土局协助办理了查封登记手续，2009 年 8 月，沧州中院作出 2008 沧民初字第 106 号民事判决，判决歧山公司支付二十冶各项费用共计 12 165 658.46 元。执行中，沧州中院拟对查封土地采取强制执行措施时发现该宗地块已被黄骅市政府收回，黄国用 2004 第 503 号、第 504 号国有土地使用证已被黄骅市国土局注销，沧州中院遂将上述情况通知了二十冶。二十冶为此于 2010 年 10 月 21 日以黄骅市政府、黄骅市国土局为被告向 沧州市中院提起行政诉讼，请求撤销市政府所作的收回国有土地使用权决定书和市国土局所作的注销国有土地使用证公告和收回国有土地使用权通知书，由于二十冶的债权是与歧山公司发生 的，虽然诉讼中法院采取了诉讼保全措施，但市政府的收回决定在前，法院的保全在后，因此，本案 江苏省滨海县人民法院 2004 滨民一初字第 1392 号民事判决书。 2006 年 3 月 3 日，陈德兵对刘正权提起民事诉讼，请求确认沈育双出具给刘正权借据中关于房屋抵押的约定不生效， 滨海县法院经审理后作出 2006）滨民二初字第 0078 号民事判决书，认为沈育双与刘正权设定的房产抵押未办理房产抵 押登记，不具备法定的生效要件，依法确认该抵押行为不生效，刘正权不服上诉，盐城市中级法院审理后认为，一审判决 中的“不生效”应理解为没有生效，判决驳回上诉，维持原判。此处所指“两级法院判决”指的就是上述两份判决。 江苏省滨海县人民法院 2006 滨行初字第 0007 号行政裁定书。 江苏省盐城市中级人民法院 2007 盐行终字第 00007 号行政裁定书。 江苏省滨海县人民法院 2007 滨行初字第 0004 号行政判决书。 江苏省盐城市中级人民法院 2007 盐行终字第 0040 号行政判决书。中二十冶是否具有原告资格成为争议焦点。法院经审理认为，从被告提供的证据看，其在作出处罚前 于 2007 年 1 月 12 日告知歧山公司如要求听证应在接此告知书后 5 日内提出，2007 年 1 月 17 日其作出处罚决定时，尚未超过 5 日的期限，因此，即使该处罚决定已送达当事人也无效。本案中歧山公司否认收到处罚决定，市政府及国土局未提供签收人有接受处罚决定的权力，所以，应视为 2007 年 1 月17 日收回决定未生效。原告的债权虽是与第三人（歧山公司）发生的，但在诉讼过程中，原告依 法申请了财产保全，在法院依原告申请查封该地块的情形下，原告与该地块之间形成了具有担保物权 性质的权益，被告收回该地块的行为直接导致原告的权益受到损害，被诉的收回决定与原告权益的损 害之间具有因果关系，因此，二十冶具有原告资格。法院并以市政府的收回决定事实不清、证据不足， 相应的国土局的行政行为亦不合法为由判决撤销了市政府的收回决定、市国土局的注销公告和收回国 有土地使用权通知书。上述两案均涉及利害关系人作为原告的资格问题，而核心问题都是如何理解与适用“与具体行政 行为有法律上利害关系”。二、“与具体行政行为有法律上利害关系”的理解解释第 12 条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为 不服的，可以依法提起行政诉讼。”由于司法解释没有进一步明确“与具体行政行为有法律上利害关系” 的涵义与范围，因而，如何理解与适用这一规定一直是理论与实践中讨论的热点话题。关于“与具体 行政行为有法律上利害关系”的涵义，我国学界观点纷呈。有实际影响说，认为只要具体行政行为对 起诉人的权利义务产生了实际影响，不论这种影响或利害关系是直接的还是间接的，起诉人即具有原 告资格 ；有不利影响说，认为如果行政主体的行为，对行政相对人的合法权益造成了不利影响，原 告资格就已经具备 ；有因果关系说，认为“法律上利害关系”是公民、法人或者其他组织的合法权 益与行政行为之间存在的一种因果关系 ；有法律上权利义务关系说，认为法律上的利害关系就是法 律上的权利义务关系，与具体行政行为有法律上利害关系就是指具体行政行为对公民、法人或其他组 织的权利义务产生实际影响，等等。我们认为，“与具体行政行为有法律上利害关系”应结合我国行 政诉讼法规定的起诉条件进行分析。行政诉讼法第 41 条规定 ：提起诉讼应当符合下列条件 ：（一） 原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织 ；（二）。第（一）项是对起 诉人原告资格的规定，这一规定同样适用于第三人作为原告起诉的情形，即第三人只有认为具体行政 行为侵犯其合法权益时他才与该具体行政行为有了法律上的利害关系。那么，具体行政行为是如何影 响到第三人的合法权益并进而使之与该具体行政行为形成法律上的利害关系的呢？在行政法上，能够对第三人的合法权益产生不利影响的具体行政行为主要是那些复效行政行为， 复效行政行为是指具体行政行为的法律效力不仅及于相对人，同时影响到第三人，复效行政行为对相 对人和第三人权益的影响主要有四种情形 ：一是相对人和第三人因该具体行政行为同时受益 ；二是相 对人受损而第三人获利 ；三是相对人受益而第三人受损 ；四是相对人与第三人同时受损。就第三人提 起行政诉讼的可能性而言，通常出现在相对人受益而第三人受损和相对人及第三人同时受损的情形下。 相对人受益而第三人受损的情形实践中比较常见和普遍，建设工程规划许可对邻近居民通风、采 光等相邻权的影响，上游的取水许可、排污许可对下游居民用水、健康的影响，授予特定企业垄断经 营权对同类企业公平竞争权的损害，对个别企业的税收减免对同类企业公平竞争权的损害，等等，都 属于相对人受益而第三人受损的情形，解释第 13 条有关具体行政行为涉及相邻权或公平竞争权的 河北省沧州市中级人民法院 2010 沧行初字第 33 号行政判决书。 杨海坤、黄学贤 ：行政诉讼制基本原理与制度完善，中国人事出版社 2005 年版，第 175 页。 江必新、梁凤云 ：行政诉讼法理论与实务，北京大学出版社 2009 年版，第 339340 页。 张旭勇 ：“法律上利害关系新表述”，载华东政法学院学报2001 年第 6 期。 刘善春 ：行政诉讼实用理论与制度建构，中国法制出版社 2008 年版，第 383 页。诉讼、与撤销或变更具体行政行为有法律上利害关系的人的诉讼的规定基本上都属于该类情形。本文 案 1 也是典型的相对人受益而第三人受损的情形，这种相对人受益而第三人受损的情形可以图示如下：颁发土地使用证（具体行政行为）土地（具体行政行为标的）具有法律上的利害关系取得土地使用权影响其居住权陈德兵（相对人）刘正权（第三人）图1 从图 1 可以看出，国土局向相对人陈德兵颁发土地使用证的行为影响到第三人刘正权对土地上房 屋的居住权利，盐城中院据此认为刘正权与滨海县政府颁发土地使用证的行为具有法律上的利害关系。 相对人和第三人因具体行政行为同时受损的情形比较复杂，这种情形一般出现在负担行政中，通 常负担性行政行为的法律效力主要及于相对人，但有时也会波及到第三人，譬如税收征收的对象主要 是纳税义务人的财产，但当税务机关因强制征收而处分了纳税义务人有担保的财产或债权时，对该财 产或债权享有担保权利的债权人即与税务机关的强制征收行为之间产生了法律上的利害关系，行政处 罚主要是限制或剥夺相对人的财产或权益，但当第三人对该处罚标的形成了法律上的权益时，该处罚即同时对第三人的权益产生了不利影响，该第三人因此与该处罚决定具有了法律上的利害关系，解释 有关联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，针对侵犯联营、合资、合作企业权 益的具体行政行为可以提起诉讼的规定（第 15 条）、农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为可以提起诉讼的规定（第 16 条）、非国有企业的法定代表人针对行政机关注销、撤销、合并等侵犯非国有企业经营自主权的行为可以提起诉讼的规定（第 17 条）都是对实践中较为常见的这类情形的罗列。本文的案 2 也是这一情形的典型，该案中的法律关系可图示如下： 收回决定（具体行政行为）土地（具体行政行为标的）具有法律上的利害关系 消灭土地使用权消灭具有担保性质的权利岐山公司（相对人）二十治（第三人）图2 从图 2 可以看出，二十冶的债权虽然是与岐山公司发生的，但在诉讼过程中，法院依其申请依法 查封了两地块，人民法院的保全措施是与当事人的担保行为具有同等法律效力的行为，二十冶由此对 该查封地块形成了具有担保物权性质的权利，市政府收回该地块的决定同时消灭了二十冶的权利，原 告与被告收回土地的具体行政行为之间产生了其他一般债权人所不具有的法律上的利害关系，因而， 起诉人具有了原告的诉讼主体资格。综上所述，所谓“与具体行政行为有法律上利害关系”指的是第三人对具体行政行为的标的享有 合法权益，具体行政行为侵犯了该权益，第三人因此与具体行政行为形成法律上的利害关系。三、利害关系人具有原告资格的决定因素如前所述，第三人只有认为具体行政行为侵犯了其合法权益时他才与该具体行政行为有了法律上 的利害关系，换言之，如果面对具体行政行为，他不存在合法权益或者存在的仅是事实上的权益或其 合法权益并未受到影响，那么，它与具体行政行为之间就没有利害关系或者仅具有事实上的利害关系， 这种情形下他就不具有原告的诉讼主体资格。因此，“合法权益”标准成为我国行政诉讼中判断原告资 格的决定因素。但如何理解行政诉讼法第 2 条和第 41 条第（1）项规定的“合法权益”，我国学 界存在分歧 ：有的认为，合法权益指的是人身权、财产权和法律规定的其他权益 ；有的认为“合法 权益”指的是公法上的权利 ；有的认为，合法权益指的是法律上的利益，即相关法律要求行政机关 作出行政行为时应当考虑且通过诉讼值得保护的实质的利益 ；还有的认为，“凡法律上的权利和义务（只要未被明确排除于司法保护之外），都属于行政诉讼制度所保护的合法权益的范围。”针对上述分 歧，我们拟从下列方面分层阐述。首先，“权益”应包括权利和利益，但不包括义务，因此，认为权益仅是权利或利益的观点是片面的， 认为权益中包含义务的观点是错误的。当事人申请取得的采矿权是权利，通过行使采矿权获得的矿物 质是利益 ；经过登记获得的房屋所有权和土地使用权是权利，通过出租房屋所获得的租金收益是利益 ； 劳动权是权利，通过劳动获得的收入是利益 ；知情权是权利，当事人通过行使知情权获得的政府信息 是利益。因此，利益可理解为通过行使权利获得的好处或益处，这种益处可以是有形的，也可以是无 形的，可以是有价的，也可以是无价的。其次，权益有事实上的权益与法律上的权益之分，依据“法无禁止皆有权”的权利行使规则，凡 法律没有禁止的领域，公民都享有权利，但没有法律化的权益仅是事实上的权益，这种事实上的权益（譬 如罢工权）在现阶段是无法诉请行政诉讼保护的，行政诉讼法规定的“合法权益”应为法律化的权 利和受法律保护的利益。在我国，判断权益法律化的依据有二 ：一是看该权益是否为宪法和法律所规 定和保护 ；二是当事人与具体行政行为的标的之间是否形成具有类似法定权益效力或等同于法定权益 的权益。以案 2 为例，二十冶虽未与该地块形成直接的担保物权，但在法院依其申请对该地块实施了 查封保全的情形下，二十冶与该地块之间即形成了一般债权人所不具有的担保物权性质的权利，该权 利亦属于“合法权益”的范畴。此外，有观点认为，当事人的合法权益还可以从法律为行政主体设定 的义务的角度判断，因为行政主体的义务对应的就是公民的权利。这一观点有一定道理，当法律上设 定行政主体义务的目的是为了保护私人利益时，行政主体的义务相应构成相对人或利害关系人的权利， 譬如行政许可法第 36 条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系 他人重大利益的，应当告知该利害关系人。许可机关的这种告知义务相应构成利害关系人的权利即受 告知权。但有时法律设定行政主体义务是基于公共利益的需要，这样的义务如果不直接涉及个人权益的， 从行政主体的义务即难以推导出相对人或利害关系人的权利。譬如国有土地上房屋征收与补偿条例 第 12 条规定 ：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估 ； 起诉人必须与行政行为有法律上的联系才能具有原告资格，这是所有建立起行政诉讼制度国家（地区）对原告 资格的共同要求，而与行政行为法律上的联系是通过起诉人的权利和利益实现的，因此，对权利和利益的认定标准成 为判断原告资格的决定性因素。但由于对权利或利益的认识不同，各国（地区）对原告资格标准的认定亦不完全相同， 并由此形成了法定权利标准（即只有法定权利受到损害才具有原告资格，法国是适用这一标准的国家）、公权利标准（即 公法上权利标准，德国是适用这一标准的国家）、法律上的利益标准（即系争利益是否为法律所保护的利益，日本是适 用这一标准的代表）、足够的利益标准（即申请人对申请事项必须具有足够的利益，英国采这一标准）、权利或法律上之 利益标准（美国及我国台湾地区采这一标准）等。 周汉华 ：“论行政诉讼原告资格审查”，载中国法学1991 年第 6 期。 张旭勇 ：“法律上利害关系新表述”，载华东政法学院学报2001 年第 6 期。 刘善春 ：行政诉讼实用理论与制度建构，中国法制出版社 2008 年版，第 388389 页。 杨解君 主编 ：行政诉讼法学，中国方正出版社 2002 年版，第 85 页。房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”这一规定的目的主要是为了 预防和避免房屋征收中的社会风险，从这一规定就难以推导出特定个人所享有的法律上的权利。因此， 行政主体的法定义务是否产生个人权益，还需要结合法律设定的行政主体义务的目的进行判断。实践中，有时判断当事人是否具有合法权益比较复杂。以案 1 为例，该案中，陈德兵与沈育双之 间房屋买卖协议的签订在先，而刘正权与沈育双借款及房屋抵押协议的签订在后，但房屋产权证的办 理又在房屋抵押协议签订之后，刘正权与沈育双签订房屋抵押协议后又未依法办理抵押登记，因刘正 权的起诉是以滨海县政府颁发土地使用证的行为侵犯了其抵押权为由提起的诉讼，因此，刘正权与上 述房屋之间是否形成了抵押权成为刘正权是否具有原告资格的焦点。一审法院以买卖协议在先、抵押 协议在后，且抵押协议未办理抵押登记故抵押未生效为由认定刘正权不具有原告主体资格。该案上诉中， 二审法院回避了抵押权是否成立的问题，而是以办理土地使用证时刘正权居住在该土地上的房屋内为 由认定刘正权与政府的颁发土地使用证的行为之间具有法律上的利害关系。但围绕刘正权的原告资格 该案中仍有两个未决的问题 ：一是该案中刘正权对上述房屋的抵押权是否成立？二是在当事人未主张 其居住权受损的情形下法院能否自行认定起诉人该合法权益的存在？关于第一个问题，根据担保法 的规定，抵押登记分为强制登记和自愿登记，担保法第 41 条规定 ：当事人以本法第 42 条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效。担保法第 43 条规定 ：当事人以其 他财产抵押的，可以自愿办理抵押物登记，抵押合同自签订之日起生效。城市房地产抵押属于担保 法第 42 条规定的应当办理抵押登记的抵押，故未经登记该抵押合同没有生效，但合同效力与抵押权 是否成立是两个不同的问题，对于应当登记而未登记的抵押在抵押协议合法有效的情形下抵押权是否 成立？对此担保法未作规定，这是导致二审法院回避这一问题的重要原因，这一问题在后来实施 的物权法上有了明确答案，物权法第 187 条规定 ：以本法第 180 条第 1 款第 1 项至第 3 项规定的财产或者第 5 项规定的正在建造的建筑物抵押的，应当办理抵押登记。抵押权自登记时设立。依据物 权法的这一规定，对属于强制登记范围内的抵押，其抵押权非经登记不能设立。以这一规定判断， 该案中刘正权的抵押权不成立，刘正权以抵押权受到侵犯为由提起诉讼的，应当认为其不符合原告的 资格条件。关于第二个问题，本案中沈育双外出打工把房屋交给刘正权居住应认为是一种无偿的出借， 刘正权基于出借拥有的居住权属于“合法权益”本身不是问题，但起诉人刘正权的起诉是以政府的颁 证行为侵犯其抵押权而非居住权为由提起的诉讼，在起诉人未以居住权受损为由提起诉讼的情形下， 法院能否主动进行合法权益的重新认定并作为原告资格的判断依据是个问题。再次，合法权益应限于能够诉请行政诉讼保护的权益。在我国现行的行政诉讼制度下，行政诉讼 对当事人合法权益的保护是有限度的，并非所有的合法权益都能获得行政诉讼的保护。譬如公务员的 合法权益受到侵犯的，即被排除在行政诉讼的保护范围之外。此外，在行政法律关系中，受具体行政行为不利影响的人有时范围较广，原告资格难以清晰划定。 许可上游企业排污、取水，下游受到影响的利害关系人的范围如何界定？所有的下游居民都具有原告 资格还是仅部分受害严重的居民具有原告资格？受害严重的程度又如何划分？再譬如税务机关对特定 企业的税收减免行为对同类行业其他企业的公平竞争权造成损害，那么同类行业的所有企业是否都享 有原告资格还是仅限特定区域范围内的企业方享有原告资格？因行政诉讼法并未将合法权益的受 损程度作为原告的资格条件，因此，从法律上说，只要认为其合法权益受到具体行政行为侵犯的，都 应具有原告资格。 关于抵押登记有两种不同的模式 ：一是登记要件主义 ；二是登记对抗主义。凡采登记要件主义的，抵押权自登 记时设立，而且抵押权的具体内容都依据登记来确定 ；凡采登记对抗主义的，在没有办理登记的情况下也可以设立抵押 权，登记只不过使此种抵押权产生了对抗效力。在我国，强制登记范围内的抵押立法上采登记要件主义，而自愿登记的 抵押（如动产抵押）立法上采登记对抗主义。四、利害关系人原告资格的审查与认定因立法上对原告资格的规定是一般的和抽象的，具体到每一个案件，法院都会面临起诉人是否有 资格提起诉讼的问题。为此，行政诉讼法第 42 条规定 ：人民法院接到起诉状，经审查，应当在七 日内立案或者作出裁定不予受理。这里的审查就是对包括原告资格在内的起诉条件的审查，但这是一 种什么性质的审查，认识并不一致。有的认为，根据行政诉讼法的规定，只要原告认为具体行政 行为侵犯其合法权益，就当然取得了原告资格，法院在起诉阶段对原告资格的审查仅仅是形式审查 ； 也有观点认为，在行政诉讼中，法院必须首先判断起诉人的合法权益是否受到侵犯，这种侵犯是否足 以使其获得原告资格，只有得到肯定的结论后，才能进入实质性的司法审查阶段。确如上面第一种观点所述，在起诉阶段，法院对起诉的审查主要是审查起诉人的起诉是否符合行 政诉讼法第 41 条规定的起诉条件，而起诉人是否具有原告资格构成起诉审查的第一项内容，即原告应当是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。由于行政诉讼法第 41 条 规定的原告资格标准为主观标准，因此，作为起诉条件之一的原告资格审查仅应为形式审查，其审查 内容主要有二 ：一是审查起诉人是否是认为具体行政行为侵犯其合法权益受的人，如果其并不是认为 自己的合法权益受到行政行为侵犯的人（公益诉讼的原告除外），那么，他就不具备原告的资格条件 ； 二是审查起诉人的“认为”有否基本证据的支持。在具体行政行为侵犯起诉人合法权益的争议中，具 体行政行为是一个事实存在，合法权益是一个法律判断，因此，基本证据的主要内容应是具体行政行 为或证明具体行政行为存在的证据。经审查，起诉人无原告资格的，裁定不予受理；有原告资格的， 立案受理。那么，在诉讼阶段，是否应包括对原告资格的实质审查呢？主张在起诉阶段对起诉人的原告资格 进行实质审查的学者认为在司法审查阶段，法院主要是从事实、法律、程序以及职权的行使等方面对 行政行为进行合法性审查，不应再涉及原告的资格问题，而且从行政诉讼法第 5、54 条的规定看， 诉讼中司法审查的内容也都明确集中在具体行政行为的合法性方面。但由于起诉标准是主观标准，法 院对起诉的审查仅是形式审查，起诉人的合法权益是否确实受到具体行政行为的侵犯必须经过实体审 查方能作出判断，因此，尽管行政诉讼法对诉讼过程中原告资格的审查未作规定，但是，在对具 体行政行为的合法性审查中，原告资格始终是一个贯穿诉讼过程的绕不开的争议焦点，如果经审查认 为起诉人不具有原告诉讼主体资格的，即使具体行政行为存在违法情形，法院也无法对该具体行政行 为作出裁决，而只能裁定驳回起诉。既然原告资格是整个诉讼的基础性问题，那么，为什么不能在起诉阶段就进行实质审查并先行解 决呢？而且，如果在起诉阶段就将没有原告资格的起诉人排除出去，一方面可以节约司法资源，另一 方面可以让不合格的起诉人及时寻求其他的救济路径，避免走弯路。但起诉阶段对原告资格进行实质 审查的困难在于 ：第一，不具备进行实质审查的基本条件。起诉人因举证条件所限，起诉时不可能提供完整的证据 材料，完整的证据材料是在诉讼中由被告提供的，没有完整的证据材料即无法展开实质审查，而且， 对于起诉人提供的起诉材料的证据效力的审查和判断也有赖于被告的质证，而此时被告尚未进入诉讼， 因而，对起诉人提供的起诉材料也无法展开实质审查。以上两因素决定了起诉阶段法院对起诉人原告 周汉华 ：“论行政诉讼原告资格审查”，载中国法学1991 年第 6 期。 根据行政诉讼法第 41 条的规定，原告资格条件构成起诉的条件之一，起诉条件除起诉人应符合原告资格条 件外，还包括需要有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据、属于行政诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖等其他三 个要件。最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第 4 条规定 ：“公民、法人或者其他组织起诉时，应当提供 其符合起诉条件的相应的证据材料。”这种举证责任的分配规定是适当的。解释第 44 条规定 ：起诉人无原告诉讼主体资格的，应当裁定不予受理 ；已经受理的，裁定驳回起诉。资格的审查只能是形式审查。 第二，起诉人是否具有原告资格有时恰恰是要通过对具体行政行为的合法性审查后方能作出判断。以案 2 为例，黄骅市政府作出和送达收回国有土地使用权决定的时间是 2007 年 1 月 17 日，沧州中级法院查封该宗地块的时间是 2008 年 7 月 16 日，如果市政府的收回决定是合法有效的且已经生效的话， 那么，法院的查封裁定即是错误的，当事人依错误的保全裁定所取得的权利显然不属于行政诉讼法 所保护的合法权益，二十冶就没有原告的诉讼主体资格；如果市政府的收回决定是无效的或未生效的， 那么，该土地的使用权人仍是歧山公司，法院针对该地块的查封就是合法有效的，二十冶也就具备了 原告的主体资格。由于法院认定该案中处罚决定存在着无效和未生效的情形，故法院的查封裁定合法 有效，二十冶据此取得了受行政诉讼保护的合法权益，相应具有原告资格。综上所述，行政诉讼中原告资格的审查应分为形式审查和实质审查两种情形，作为起诉条件之一 的原告资格的审查仅应是形式审查，原告资格的实质审查应是诉讼审查的内容之一，形式审查的结果 认为起诉人不符合原告资格的，法院的处理是裁定不予受理 ；通过诉讼审查认为起诉人不具备原告主 体资格的，处理结果是裁定驳回起诉。五、结语本文对利害关系人原告资格的论述是以现行行政诉讼法及最高人民法院的解释为基础展 开的，实际上，是否限于有法律上利害关系的人方能取得原告资格、事实上的权益是否一律不受行 政诉讼保护，也都是值得讨论的课题。从行政诉讼制度的发展看，原告资格条件的逐渐放宽和范围的 逐步拓展是行政诉讼的发展趋势。在我国