公共服务模式道路运输行业管理改革的大方向.doc

公共服务模式：道路运输行业管理改革的大方向 改革开放以来，随着人们生活水平的提高和道路交通条件的不断改善，道路运输市场取得了迅猛的发展，但与此同时，道路运输也迅速成为了交通行业矛盾最为集中的焦点领域，经营线路、经营权限、经营范围、经营行为、运力指标、车辆挂靠、服务质量、运输安全等等方面的社会矛盾，在全国纷纷上演，造成群体性事件的也不胜枚举。推本溯源，这些不和谐的因素和经济体制转轨时期政府管理市场的策略、方式有着或多或少的联系。党的十六届四中全会提出了强化政府公共服务职能、建设服务型政府的要求。行政许可法的出台，为规范政府行为，创新管理体制，改革管理方式创造了条件。要应对当前纷繁复杂的运输市场和社会矛盾，改革现有的行政审批制度，构建以公共服务为核心的管理模式，是道路运输行业和谐发展的必由之路。 一、道路运输现行行业管理模式存在的问题目前我国的道路运输行业管理模式，仍然是一种以计划经济管理思想为主导的行政审批管理模式。尽管多年来从国家到地方均对行政审批项目进行了不同程度的清理，并且已开始在道路运输行业管理中引入拍卖、出让、招标等市场竞争机制，但是系统性地开展变革，应该说自行政许可法出台后才刚刚开始拉开序幕。集权还是分权，控制还是放开，个体还是公营，挂靠还是承包，有偿还是无偿，罚款还是记分等等，仍然是业界交替存在和争论不休的问题。1.管理思想方面我国在公共事务的管理中已开始了市场化改革，但是现实的管理思想仍有加强行政管制的色彩和倾向，道路运输行业管理也不例外。对于道路运输市场的复杂过程和矛盾，往往倾向于通过加强政府管制来进行规范。之所以经历市场经济改革20多年，这种思想仍然根深蒂固，有一个重要的理论前提是：市场失灵的客观存在。认为如果不加以管制，必然导致恶性竞争、资源浪费、环境破坏等“公有物悲剧”。这种思想导致了过多政府管制的存在，层层审批、权力寻租等现象层出不穷，严重制约了经济社会的发展。国际上普遍的观点认为，政府的作用是补充市场而不是替代市场，能够通过市场解决的问题，不应当由政府干预来解决，这是解放生产力、防止权力寻租最好的办法，自由市场经济有可能失败，但政府过多的干预必定导致失败。由于市场的固有缺陷，在现代社会中纯粹的自由市场经济是不存在的。即便是在西方发达国家，公共管理领域的政府干预也是普遍存在的，只不过不是直接干预市场，而是以法律的规制作用来实现，而且政府干预力度的调整也只有通过修订法律方式来实现，因此具有稳定、严格的法律基础，其市场经济可称之为“法制约束下的自由市场经济”。相比而言，我国在公共管理领域的政府干预更多的体现为严厉的政策性管制，呈现直接干预市场的特征，大量的行政干预仅仅以部门规章等规范性文件为依据甚至没有直接依据，有一个形象的比喻是“看得见的脚”踩住了“看不见的手”。 2.管理方式方面的问题我国由计划经济体制沿袭下来的道路运输行业的管理方式，正处于从微观管理向宏观管理的过渡期。尽管历经多次精简审批，提高了办事效率，但由于缺乏系统的梳理，部分许可项目只是形式上合并而已，该审批的还是需要审批，重复许可的现象时有发生，同时取消审批后如何引导行业自律、如何加强行为监管等缺乏前瞻性的应对策略，往往使行政部门陷入“管又管不了，不管又不行”、“一管就死，一放就乱”的两难境地。(1)重审批、轻监管的惯性思维依然存在市场是瞬息万变的，而蓬勃发展的道路运输市场，由于点多、线长、量大、面广等等特点，更具有其复杂性。在现行的行政审批制度下，运输管理机构陷入重重审批事务和矛盾协调当中，无暇顾及行业发展规划和法规政策研究等方面的应有之职，尤其是对运输市场的行为监管，重视不够、投入不足，手段不力，效果不佳。在这方面，国外的成功经验是行政审批 (许可)项目按照市场化原则尽可能精简，其流程以法规的形式明确后，由协会等非营利性组织(NPO)具体实施，而管理机构则把重心放在规划研究和执法监督上。当然国外的成功有一个重要的前提，即良好的法制基础。(2)监管手段仍以对直接经营者的罚款为主由于市场监管体系不完善，目前的监管手段仍然是以罚款为主，或多或少存在“以罚代管”的现象。由于处罚的对象是直接的经营者而不是其所属企业，缺乏对企业坐收渔利的有效制约，导致被处罚者变本加厉弥补损失，形成恶性循环。另外由于执法监督机制不完善，部分执法人员素质不高，滥用自由裁量权、地方保护等现象也客观存在。 (3)公共资源的配置原则有失公由于对公共资源的配置缺乏明确的法律依据，控制还是放开，个体还是公营，挂靠还是承包，有偿还是无偿等方面曾经有过不少的争论。严格意义上来说，这些应该是由市场来回答而不宜由政府来指定，之所以近年来运输市场出现了严重不和谐的因素，并不完全是“理性经济人”的责任，审批过度和监管缺位造成的市场环境不健全是一个重要的诱因。3.管理体制方面的问题目前我国的大交通管理体制尚未形成，道路运输行业存在部门分割的情况，多数省市的机动车综合性能检测属公安部门管理，城市公共交通属市政(公用)部门管理。尽管如重庆等部分省市的城市公共交通已划归交通部门管理，但管理政策与措施依然沿用旧的体制。由于部门利益和政策标准的不统一，导致管理上的各自为政和市场竞争的不公平。另一方面，国有道路运输企业改革步伐缓慢，政企不分、以企代政、亦官亦商等现象仍然存在，跨越管理层次的行政干预也加大了对企业监管制约的难度。4.监督机制方面的问题审批(许可)、执法就意味着权力，尽管行政许可法、行政诉讼法、行政处罚法的出台对公共权力进行了规范和监督，但整个制度环境尚不成熟，公共权力行使过程中的寻租行为仍难以根除。二、道路运输行业管理模式改革的基础条件1.我国的行政管理体制改革在稳步推进改革开放以来，我国一直在稳步推进行政管理体制改革，先后开展国家机构改革、人事制度改革、行政审批制度改革以及财政预算制度改革。 2003年中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定出台，2004年行政许可法开始生效，深化行政管理体制改革、加快转变政府职能已经到了具体实践的阶段。我国的行政管理体制和政府职能转变将迈出实质性的步伐，政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府信息的公开化、政府职能的有限化、政府权力的多中心化将取得实质性的成果，政府的管理思想也将由计划型向市场型转变，由统治型向治理型转变，由经济建设型向公共服务型转变。2.市场的发育程度客观上提出了改革行业管理模式的需要改革开放以前，在高度集权的计划经济管制下，社会生产力处于低水平的缓慢发展阶段，道路运输需求受到严重抑制和扭曲，运输需求和管理模式的矛盾被人为掩盖。1982年交通部提出“有路大家行车”、“国营、集体、个体一起上”的开放政策，道路运输业自此蓬勃发展，目前道路运输市场已基本行成。随着经济社会的快速发展，运输需求持续高涨，运输的复杂性和矛盾也日益突出，由计划经济体制演变过来的行业管理模式已难以适应现代运输市场发展的客观要求。3.国际新公共管理改革已有非常成功的经验道路运输是一个公共服务行业，政府对道路运输业的管理体现的就是公共管理职能。自上世纪80年代开始，西方发达国家普遍进行了公共管理制度改革，其管理思想被称为“新公共管理”。新公共管理以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础，主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率。其核心思想是在公共管理领域放松管制、分权、引入竞争机制、社会化等。新公共管理改革浪潮在西方国家普遍展开，已成功地改善了西方国家的公共管理水平，对我国新时期政府的公共管理改革具有重要的借鉴意义。三、道路运输行业管理模式改革的原则与其他公共服务行业不一样的是，道路运输行业已经具有一定的市场化基础，因此，管理模式的改革重点是坚持以下三项原则。1.放松计划管制。加强执法监管的原则放松计划管制的目的就是要充分发挥市场机制对资源优化配置的基础性作用，但放松并不等于不管，而是要改变管理的方式和策略，由数量控制向质量控制转变，同时重点强化对运输市场的执法监管。2.授权、分权的原则为提高管理上的3E目标，即经济(Economy)、效率(Efficency)和效果(Effect)，有必要通过授权或分权的行动来重构行政业务流程。与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点：比集权的机构有多得多的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速做出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率等等。3.公共资源配置的竞争性原则传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。2005年出台的国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见国办(2005)3号)进一步明确了在我国公共资源配置领域引入竞争性原则。 四、道路运输行业管理模式改革的基本方向建立公共服务模式1.基本框架公共服务模式的职能机构分为行政许可、行政执法、资信评定三个部分，其体系结构如图所示。一方面从体制上实现了分权与制衡的现代管理理念，另一方面，为贯彻公平、公开、公正、便民的原则，进一步推进实施“一站式”办公提供了可能。可以预计，这种模式可能是交通行业进一步深化行政管理体制改革的基本方向。(1)行政许可：建立市场准入逐步以法规的形式确立许可项目与流程，依法实施许可。鉴于我国的计划经济历史背景，现阶段不宜由交通主管部门授权给行业协会实施。根据新颁布的中华人民共和国道路运输条例，行政许可由交通主管部门下属的道路运输管理机构具体实施。(2)行政执法：强化市场监管按照授权、分权的原则，将行政执法职能与行政许可职能分离、并列，成为一个单独的职能机构，依法执行运输市场的监督和检查。重庆早在10年前就已经开始交通综合执法的试点工作，2005年成立了交通行政执法总队，将路政、运政、港航、征费稽查、高速公路等五个方面的交通监督处罚职能进行整合，取得了非常显著的成效，被交通部称为“重庆模式”，向全国推广。(3)资信评定：建立排队规则按照授权、分权的原则，将经营企业资质、信用和营运车辆、车站的性能等级的评定职权授权于行业r办会，建立完善的资信考核评价体系，由行业协会按照法定程序组织专家委员会定期进行评定，评定结论应向社会公开发布，一方面为市场的自由选择提供权威的商务信用参考，另一方面作为行政许可机构和行政执法机构在依法行政的前提下对经营业户进行有效制约的客观依据，促进诚实经营、优胜劣汰。2.内在机制(1)依法行政行政许可、行政执法、资信评定的项目与流程和规则，应以法律或地方法规的形式进行明确，以限制和规范公共权力的行使。因为权力是依法产生的，权力的行使只能依法才能符合法律的规定，没有法律依据的权力和超出法律规定的权力都是非法的，法是权力行使的依据，是衡量权力正确行使的尺度，也是制约权力滥用的武器。从我国现阶段的法制化进程来看，可先将可变性较小的内容以法规的形式明确，可变性较大的内容，以部门规章等规范性文件的形式加以规定，以适应市场变化发展的需要。但从长期来看，按照法治国家的惯例，所有规范公共权力行使的程序都应该法制化。(2)信息公开按照政务公开、电子政务基本要求，将依靠行政权力所享有的公共信息向社会免费公开，以减少“信息不对称”现象，防止暗箱操作，并避免市场的盲目性。(3)相互监督以法律、法规为准绳，通过分权与制衡的原则实现行政监督：三个职能机构之间的相互监督；交通主管部门对三个职能机构的监督；社会对三个职能机构的监督。五、公共服务模式对传统模式弊端的解决之道1.管理思想的问题公共服务模式在管理思想上充分吸取了传统管理模式教训和西方新公共管理的精华，在公共事务的管理上贯彻以市场调节为主，行政管制为辅的思想，尽量减少行政手段对市场不必要的干预。行政对市场的干预从直接干预逐步过渡到以法规为依据和准绳。立法和修订法规，不断完善市场经济的法制环境，才是政府对于市场的应有责任。2.重审批、轻监管的问题通过将进一步推进市场化，行政执法和资信评定职能单独剥离出去等措施，达到了对原审批机构的“减负”和对执法监管的作用，从而从体制上避免重审批、轻监管的问题。3.以罚带管的问题引入质量信用记分考核机制，建立资信考核评价体系与平台，通过独立的资信评定机构，将经营业户、营运车辆、从业人员的有关资质等级、质量信用等相对静态和相对动态的信息进行考核和评定，行成排队规则，并与行政许可的竞争性原则和行政执法的自由裁量权相关联，从而达到有效监管的目的。 4.公共资源的配置原则问题引入公开、公平、公正的市场竞争机制，遵从经济规律，实现市场的合理开放和公平竞争，避免计划性的指标控制和行政命令滋生腐败、扰乱社会公平。对符合行政许可法第十二条规定的有限公共资源配置