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公共管理基本知识 祁秉先 内容 一 公共事务的概念二 公共事务的特征三 公共事务的类别四 公共管理 公共管理是政府 非营利组织等社会公共组织为建立与维持公共次序 实现和保护公众利益的目的 运用政治 法律 经济和管理的理论和方法 依法制定和执行公共政策 管理公共事务 提供公共产品和公共服务的活动 社会进步标志 个体型公共型 个人 家庭 家族 集团 社会公众 独裁 民主 一 公共事务的概念 公共事务 PublicAffairs 是指涉及社会公众整体的生活质量和公共利益的那些社会事务 是政府的最基本职能之一 公共事务是社会分工的产物 它在私人事务的基础上集中了社会中所有公民共同关注的事务而形成 虽然公共事务与私人事务存在着排斥性 但更多的是具有互补性 公共事务 概念18世纪在西方产生 当时称为社会事务 亚当 斯密在其名著 国富论 中指出 政府管理权限的划分是社会进步和社会事务增多的结果 后者主要包括 保护社会 使其不受其它独立社会的侵害 尽可能地保护社会上每个人 使其不受社会上其他人的侵害或压迫 这就是说 要设立严正的司法机关 建立并维持某些公共事业及某些公共设施 二 公共事务的特征 公共性 公共事务体现全体公民的共同利益 受益对象是全体社会公众 公共事务主要是由政府代表公众承担 具有公益性 基础性 属于最基本的社会事务 是社会中任何个人 组织生存和发展都离不开的基本条件 长远性 它体现的是社会长远利益和发展方向 是对追求现实和当前利益的居民行为缺陷的弥补 非营利性 公益性决定了政府承担公共事务 给公众提供公共产品或服务的目的是为了社会公众的基本利益 而不是为了营利 因而公共财政支出是基本的资金来源 但为了弥补公共事务经费的不足 或为了平衡享受人群存在的差异 或由于不同公共事务所具有的公共性不同 往往也会采取收费的办法 但这种收费决不能以营利为目的 阶级性 即与政治有关 代表了统治阶级的利益 如出版 传媒等 在不同国家其性质不同 三 公共事务的类别 一 公共规则的建立与维持政治学家依斯顿曾说 任何社会 不管它们是多么的低级或简陋 其得以存在的起码条件是确立一些机制 以便做出权威性的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益 以免社会在经常的争吵中处于四分五裂的状态 二 公共物品的提供公共物品是用于社会公共消费需要的产品或服务 实物性的如公路 桥梁 市政设施 水利与环卫设施等 劳务性的如国防 治安 环境卫生 抗旱防洪等 随着社会和经济的发展 社会公共物品总体上呈扩大趋势 公共物品的性质 1 个人或企业不愿办或办不了的 只能由政府负责 如环境治理等 2 个人或企业愿意办却无力承担 如三峡水利投资总额预计两千亿元左右 3 虽然个人和企业愿意办也有能力承担 但由于这些事务容易形成垄断而影响到公众的基本生活 如城市供水 供电 煤气 道路等 因而只能有政府承办 公共物品的特点 效用的不可分割性 公共物品向整个社会提供 具有公共受益 联合消费特点 全体成员共享 不能分割 消费的非竞争性 某人享用不排斥 妨碍其他人同时享用 也不会因此减少享用的数量和质量 受益的非排他性 指技术上没有办法 将拒绝为之付款的个人或企业排除在享用 受益范围之外 反之 个人或企业也不能因为不喜欢而加以拒绝 如城市雕塑 私人物品 满足私人需要的产品或服务 准公共物品 涉及部分社会公众的生活质量和共同利益 具有以下特点 非排他性和竞争性的特点的不充分性 外部性 效益外延性 当一种经济交易的结果 对除交易双方的第三者发生影响 而第三者又为参与该项交易的决策时 即存在有外部效应 物品的效用是否具有不可分割性 物品的效用上是否具有非竞争性 从技术上看 物品是否具有非排他性 消费上是否具有竞争性 消费上是否具有排他性 排他需要的成本很高吗 受益上是否具有排他性 该物品属于私人物品 该物品属于公共资源 即有竞争性 无排他性的物品 该物品属于拥挤性的公共物品 该物品属于纯粹的公共物品应由政府来提供 否 是 是 否 否 否 不高 是 是 是 高 图判断公共物品的步骤 四 公共管理 公共管理 PublicManagement 就是在一定的环境中 以政府为核心的公共组织 即公共管理的主体 凭借公共管理的权力 为促进社会整体利益和协调发展 采取一定的方式对社会公共事务进行调节 控制的过程 公共组织是指不以营利为目的 致力于协调社会公共利益关系 服务社会大众 提高公共利益为宗旨的组织 包括 政府组织 广义包括立法 司法 行政三方面 狭义的仅是行政 部分非政府组织 指非营利的 以增进社会共同利益为组织目标 是非官方的 不具有行政权力的公众组织 其最大特点是非强制性和服务性 准政府组织 指政府和非政府组织之间的一种过渡型公共组织 即非营利的 以增进公共利益为组织目标 但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威对公共管理具有一定强制性的公共组织 如消协 医疗事故鉴定委员会等 公共部门和民营部门的区别 1 公共负责人所拥有的权务的合法性是直接或间接从政治选举过程中产生 2 政府被赋予一定的强制力 这种权力是民营机构所没有的 政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机关 换而言之 公共部门和民营部门的核心差异在于其是否拥有合法的强制力 公共管理和民营管理的差别 1 目的不同 公共管理是为公众服务 追求公共利益 其服务导向来自于一种需求的实现 应强调公平 民营管理是以营利为目的 以利润为导向 追求效率为主 2 效率意识 公共管理与民营管理相比不强 政府部门的资金大部分来自于财政拨款 没有削减开支和有效运作的诱因 而民营组织以有效运作为动机 他们必须在市场中靠竞争获得生存和发展的机会 故而以提高效率为主 3 公共管理比民营管理更强调责任 在民营组织中 权威和责任的划分是比较清楚的 而在政府中由于其运作的规模和复杂性 对官僚机构加以控制的要求及一致性和协调的寻求等因素导致了责任机制的扩散 并因此加深和复杂化了公共政策的过程 使其责任更强 4 人事管理系统 政府部门比民营组织更为复杂和严格 如工作人员的雇佣 考核 晋升 解雇等 5 公共管理与民营管理相比具有明显的政治性或公共性 公共管理运作是在政治环境中进行的 所涉及的各方利益更为广泛而复杂 需要更加小心谨慎 每项管理活动需要更加周详的计划 6 公共管理所强调的公共利益与民营管理所强调的共同利益边界不同 新公共管理运动 公共服务民营化 建立公私之间的伙伴关系强调将过去由政府直接供给的公共物品通过各种方式由政府以外的力量完成或二者合力承担 将政府在公共物品中的生产 提供者角色与管理者角色分开 让部分生产 提供者职能由市场和社会承担 政府着重掌舵而不是掌舵和划桨二者并重 一方面可以减轻政府负担 另一方面可以提高公共物品供给的效率 提高公众对公共物品的满意度 进而提高政府形象 公共服务民营化的形式1 合同承包 是政府与民营企业 非营利组织签订协议 合同 由后者承包某一方面的产品和服务 政府是安排者 后者是生产者或服务的提供者 由政府向他们支付费用 2 特许经营 是指政府授予某一组织出售其服务或产品的一种权力 这种权力通常是排他性权力 3 出售或并购 是政府对那些经营不善的公共物品项目对外出售 其形式有 出售给民营企业 或外资企业 出售给管理者或雇员 将股份卖给公众 将企业出售给使用者或顾客 4 补助和凭单 是政府对公共物品项目所给于的一种补贴 两者的不同之点是 补助是政府给予生产者或服务提供者的补贴 凭单是政府对特定消费者群体实施的补贴 5 政府淡出 指政府逐渐推出某些公共物品领域 由民间机构取而代之 随着市场发展越来越能满足人们的需要 国家逐渐走向消亡 参见宋世明 美国行政改革研究 133页 政府淡出主要有以下三种形式 民间补缺 当公众感到政府提供的公共物品无法满足自己的需要时 而民营机构感知到这种需求并能满足公众的需要 从而使公众逐渐转向民营部门获取产品或服务 它对政府来说可能是一种无意识的行为 政府撤退 是政府有意识的举措 又叫做政府 卸载 或 封冻法 即听任国有企业开工不足 资源闲置 经过一段时间走向衰亡 撤退或卸载可以通过政府与民营机构之间的正式合作来实现 放松规则 即在一些传统的由公共机构提供服务的领域 政府允许民营部门进入并参与竞争 挑战公共部门的垄断地位 公共服务民营化中的政府责任 民营化是借助社会各种力量 发挥它们各自的优势克服其缺陷 而实现政府善治的一个途径 也是一个重要的战略方向 在民营化中 政府必须担负起更多的责任 强化保护集体福利的规则 确保公开竞争 充分运用市场力量 减少不切实际的控制和对企业的不必要的管制 担负起监督具有 自然垄断 特性或对国计民生具有重大的直接影响的民营化企业的责任 最后 他们必须采取切实有效的措施 降低制度变革给公众带来的暂时的负面影响 一 决策责任 具体来说 政府需要履行以下的一些责任 1 对公共服务的范围按其特点进行细分 以决定哪些公共服务可以民营化 哪些不能民营化 一般认为 对于公共性较强的公共产品和服务 如国防 治安 基础教育和医疗卫生等 不应列入民营化的范围 2 对于适合民营化的公共服务 政府需要确定用哪一种民营化方式 民营化并非就是私有化 它有多种形式 如合同承包 特许经营 政府需要在其中加以选择 3 规范民营化的程序 使其在公开 公平 公正的原则下实现民营化 如信息公开 科学的招投标程序 保证多元主体参与民营化竞争 减少民营化过程中的寻租机会 控制腐败现象的发生 维护公共利益 4 健全法制 避免民营化过程中的无序化和随意性 二 监管责任 公共服务民营化涉及多元主体的利益调整 是一个非常复杂的过程 我们在倡导 政府失败 而引入市场机制的时候 千万不要忘了 市场失败 由于私人资本的寻利性特点以及信息不对称性的普遍存在 可能出现诸如价格上涨 服务质量下降 环境污染 垄断和腐败等现象 尤其是在法制建设不健全和管理体制存在缺陷的情况下 上述问题更容易出现 从而侵害公共利益 因此 政府的监管是非常重要的 1 市场准入方面的监管 为使竞争纳入有序化轨道 各国普遍采用特许经营的办法实施市场准入制度 因此 放松管制又是与完善政府监管相伴而生的 这种市场准入制度一般都规定了经营公共服务企业具备的资质和条件 2 产品和服务的价格方面的监管 一是选择合适的定价方式 二是构建科学的价格管制模型 如英国实行的区域间比较竞争价格管制和价格上限管制以及我国的价格听证会 价格听证会所形成的意见需要得到充分的采纳 不要把它当作一个形式或摆设 使其在公共服务价格管制中发挥实质性的作用 3 产品和服务质量方面的监管 质量监管的主要方式是在合同中规定或制定行业质量标准 衡量质量的标尺 达不到质量标准应承担的责任 质量监管机构和监管方法等 还有一种有效的方法是服务承诺制 由于承诺的明确和具体 也便于公众对承诺者实施监督 促进承诺者改善服务质量 为此 需要设立完善的投诉渠道 投诉程序和监察机制等 4 确定必要的退出机制 政府必须加强对企业的监管 一是促使其履行义务 二是确定必要的退出机制 即使淘汰不能履行义务的企业 重新选择合作伙伴 三 参与责任 影响经济效益的主要因素不是所有制变革 而是竞争机制的作用 在充分竞争机制的条件下 不变革所有制形式 国有企业也能提高其经营效率 如把治理的全过程都私有化 就会失去强制执行行为规范的手段 就会丧失社会公平感和利他主义精神 不管是为无家可归者提供住房还是为穷人提供健康医疗 任何不能赚钱盈利的社会服务都将不复存在 奥斯本强调的是在公共服务的生产环节可以实行私有化 而在公共服务的提供方面政府的责任是不能减少的 在一些适合民营化的领域 让公私自由竞争 不预设立场 让国有企业参与竞争除了在竞争条件下它们能够改进效率外 还可以 一是避免公共服务的主动权完全掌握在私人资本手里 二是减少公共服务领域的风险 政府拥有替代性的手段 当私人资本置公共利益于不顾 拒绝提供公共卫生服务时 或向政府进行要挟时 政府可以实施制衡 三是国有企业可以作为平衡公共服务价格的一个手段 在我国 政府迫切需要从法制建设和政策措施等方面着力完善 赋予不同主体平等的地位 进而形成良性化的竞争机制 使民营化发挥出应有的效果 四 培育和引导责任 要使一个社会走入善治的轨道 单靠政府或市场都是不行的 既有 政府失败 也有 市场失败 公共服务民营化是把传统由政府包办的公共服务由社会各主体参与提供 因此 各类主体的发育越健全 就越有利于公共服务的民营化 除了市场和政府外 还要充分利用社会力量 即政府 市场和社会各取所长 各自发挥优点 才能达到社会的良好治理状态 原来在公共服务由政府包办的情况下 政府既是运动员 又是裁判员 还是规则的制定者 现在我们提倡政府的决策职能和监督职能要分开 如果只有政府和市场 政府难免还会发生干预企业经营的行为 政府和企业 它们是管理者和被管理者的关系 是一对矛盾体 有时存在利益冲突 因此需要第三方的斡旋和沟通 平衡利益 在这些方面都可以借助社会非营利组织的力量 弥补政府和市场的不足 目前我国非营利组织的发展总的来看存在着以下一些问题 发展不充分 政社不分 经费不足 能力不强和行为不规范 因此 政府的一项重要工作就是大力培育社会非营利组织 在政策上给与一定的优惠 并健全法制 规范其运作 使其朝着功能齐全和行为规范的组织体系发