公共管理知识点汇总-总结详尽.doc

第一章 公共管理导论第一节 管理与管理理论的演进 一、管理的含义 管理是人类社会协作劳动和共同生活的产物，是与人类社会的生产和公共生活相伴而生的。它是由传统公共行政扩展而形成的，核心是政府管理活动。管理定义：管理就是管理者在一定的环境和条件下，为了有效动员和运用各种资源从而完成组织目标而进行的计划、组织、领导和控制等项活动的总和。 含义：6条：由管理者引导的活动（个人或集体）；一定的环境条件下（内、外）；为了实现组织目标（本质、出发点和归宿）；需要有效动员和配置资源（人财物组织时间机会信息）；基本职能；是社会实践活动（管理者和被管理者），管理的社会实践意义（管理者有目的有意识；被管理者的工作成效）管理的两重性（自然属性和社会属性）二、管理的职能 最早系统并明确分析管理职能的是法约尔，他提出“五职能说”（计划组织指挥协调和控制）。 管理基本职能：计划(首要职能，管理活动的逻辑起点)-先测评选调；组织（管理的载体）-合有规；领导(管理的核心)-权主公决协规；控制(监测性、修正性)。 三、管理学 管理学是研究管理现象及其发展规律的科学，是探索管理者在一定的环境和条件下，为了有效动员和运用各种资源以实现组织目标而进行的计划、组织、领导和控制等活动及其规律的科学。 论：管理的科学性和艺术性：1)管理学是科学知识体系；2)用富于创造性的灵活方式将管理知识运用于实践，则是一种艺术；3)管理是科学与艺术的统一。 四、管理理论的演进 英国重商主义-斯图亚特提出刺激工资的思想，古典政治经济学的奠基人、斯密(经济人和分工)，空想、欧文-人事管理之父（重视人的因素），政治学家马基雅弗利(政治本质) 管理学的三个发展阶段：发展阶段管理流派代表人物代表作及主要思想古典管理理论阶段科学管理学派泰罗-科学管理之父1）效率为中心；工作定额原理；2）一流的工人，最佳适配原理；3）标准化管理；4）差别计件报酬制；5）劳资双方为提高劳动生产率共同合作；6）计划职能与执行职能分离；7）职能工长制；8）实行组织控制的例外原则。高级管理人员处理例外1911年科学管理原理标志着管理科学的诞生一个中心选一流，三个标准差报酬；合合分分两不误，例行例外各自求组织管理学派法约尔计划、组织、指挥、协调、控制五职能说；还提出了分工协作、权责一致、命令统一、指挥统一、集权与分权适当、强化纪律和秩序、公平支付报酬、个人服从整体利益、管理划分等级、首创精神、保持成员稳定、团结协作等管理的14项原则工业管理与一般原理韦伯科学行政体系的基本原则：1）理性化的基本原则；2）管理组织必须按照科层制设立；3）在法理性认同原则进行组织的权力管理；4）对事不对人；5）行政官员委任制社会和经济组织的理论-三种基本类型的权威：传统型、魅力型、法理型；资本主义社会的基本原则就是理性化。行为科学阶段此阶段的管理理论特点：强调对人性的全面关注；重视非正式组织；主张管理方式上由监督制裁-人性激发，专断-民主。但过分强调人的行为研究，忽视了组织的结构制度规则，正式组织的倾向、专业和职位角色的要求人际关系学派梅奥霍桑实验的结论：1）工人是社会人，不仅仅是经济人；2）非正式组织；3）提高工人的满意度，激发工人的劳动积极性霍桑实验，奠定了管理的行为科学基础。人的需求、动机、激励方面马斯洛-需求层次理论（生理、安全、社交、尊重、自我实现）；赫茨伯格-双因素理论（保健因素和激励因素）-维持现状，预防成员不满；成就、认可、挑战性工作、责任、升迁和发展等人类动机的理论、激励与个人工作的推力工作与人性人性方面的问题麦格雷戈-XY理论阿吉里斯-不成熟到成熟理论（以工人为中心的管理方式）企业的人事方面个性与组织人际关系问题巴纳德-动态平衡理论（重视正式组织的同时更要重视非正式组织的作用；确保组织成员的贡献与自我满足之间的平衡；建立有效的沟通机制，明确主管的责任）卢因斯-群体动力学现代管理理论阶段管理丛林孔茨-管理过程（管理职能）学派 卡斯特-系统管理学派巴纳德-社会系统学派 特里斯特-社会-技术学派麦格雷戈-人性行为学派 明茨伯格-经理角色学派西蒙-决策管理学派（数学） 卢丹斯-权变理论学派德鲁克-经验管理学派（重视组织结构） 布里奇-经营管理学派马克兰特-管理科学学派（数学）权变理论学派（管理技术与管理环境之间的两个以上变量的函数关系）管理理论演进的四个特点：1.经济人、机械人的设定到管理中社会人设定。2.从管理单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程；3.从定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程；4.管理学的发展从学派分化到兼容并包，相互借鉴、吸收融合的过程。第二节行政与行政理论的发展一、 行政的含义：左传、亚里士多德 行政：管理国家事务行政国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务，社会公共事务和行政机关内部事务的活动。简：行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。主体国家、政府，但主要是行政（执行）机关内容国家或政府公共事务管理活动及过程特点执行性；权威性；政治性（执政权）二、 政治与行政的辨析政治与行政。最早论述其区别的是威尔逊和古德诺“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。政治和行政同是社会历史现象。区别，政治的实质是阶级之间的关系，其核心是国家政权；而行政是以国家政权为后盾，以维护和巩固国家政权为根本任务。政治主导行政，行政从属于政治。行政与立法、司法，这是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力。三、 行政学：行政是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科。简而言之，行政学是系统研究行政现象及其活动规律的科学。从四个方面把握行政学的定义：1）主体（国家权力机关的执行机构，即国家行政机关）；2）客体（国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务等）；3）根本原则（依法管理）；4）主要任务和目的（探索发现规律性，形成科学理论，使行政管理建立在科学基础之上）四行政理论的发展行政学兴起的原因：美国诞生 1）行政国家出现-它以在法制基础上行政机关规模的扩大、行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展为标志，随着社会发展，政府职能扩大，管理手段日益复杂；2）文官制度改革运动-19世纪末，美国国内的文官改革运动直接推动了行政学的研究。这场运动的主要目的是废除政党分赃制，建立“中立的”功绩制；3）多种学科的形成和发展-政治学、经济学、法学、财政学等学科的发展促进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究，特别是管理学的产生的发展为行政学从政治学中分离出来创造了理论条件。；4）专业教育和职业教育的发展-19世纪末，美国一些成功地进行行政改革的城市需要培训各类人员到政府中任职，因此刺激了行政管理职业教育和最初的大学行政管理教育项目的发展，使行政学成为在职业学校和高等学校课堂中讲授的专门学科。著名代表人物：威尔逊（行政学之父）、古德诺、怀特行政理论发展的三个阶段：1） 形成时期（科学管理-人与机-威尔逊1887年公共行政研究-标志着行政学的诞生、古德诺政治与行政.、泰罗科学管理原理、怀特公共行政研究导论、魏劳毕公共行政管理2） 成长时期：行为科学-行为科学运用于行政管理（梅奥、巴纳德、麦格雷戈、马斯洛、西蒙）3） 发展时期：现代科学管理或新公共行政管理-布坎南-公共选择学派“经济人”假设引入政府行为理论；科斯-新制度经济学派-交易成本理论（经济学和新兴学科的理论）；帕森思-结构功能主义、高斯-行政生态学第三节 公共理论的兴起 一、公共管理概述 公共管理研究方向:威尔逊公共行政研究，其相对独立学术框架建立，怀特公共行政研究导论魏劳毕公共行政原理，其三次重大理论转换：从传统的公共行政到公共政策分析再到公共管理（新公共管理）。 二、对公共管理理论的不同理解 将“公共管理”等同于“公共行政”-罗森布鲁姆公共行政学：管理、政治和法律的途径；将“公共管理”当做“公共行政”的一个分支学科-公共管理经典读物；将“公共管理”看做不同于传统的公共行政和政策分析的一个新的学科框架。 波兹曼和斯特拉斯曼的公共管理战略 三、公共管理的研究对象 公共管理是综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品。 国内外较有影响的几种定义。 四、公共管理的学科特征 公共管理的六个学科特征(1、研究对象和范围：公关管理并不像传统的公共行政那样，将自己主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，而是扩大到其他政府机关（立法机关和司法机关）、非营利性组织、第三部门、私人部门的公共的方面；2、跨学科和综合性特点：传统行政学主要建立在政治学的基础上，尤其是将官僚体制理论和政治-行政二分法作为其理论基础；公关管理的研究者来自于不同的学科，特别是依赖于经济学、工商管理学的方法，使得基础更扎实，有更广泛的学科知识框架；3、研究焦点-公共管理将研究焦点由传统公共行政的内部取向转变为外部取向，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究，这使得战略管理、公共管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任制及公共管理伦理这样一些在传统公共行政中没有或不受重视的主体成为公共管理的核心主体；4、其他焦点-公共管理也涉及大量公共行政没有涉及的其他主题。如公共物品、公共选择、集体行动的逻辑、委托-代理、产权、交易成本等；5、研究方法-案例分析成为公共管理的一种核心研究方法，这就有别于传统公共行政过多地局限于规范研究6、实践基础-公共管理是从实践基础中产生的新理论，反过来指导这种实践。更具实践性)。这也是其与传统公共行政的区别。 五、公共管理的研究途径和方法 研究途径有管理学途径、政治学途径、法学途径、经济学途径（公共管理研究的一个重要途径-公共选择理论-公共部门：概念、模型与途径英-莱恩，和科斯的新制度学派）等多种途径。 基本研究方法有4个：系统分析；比较分析；实验分析（设计模拟实验）；案例分析。第二章 公共组织第一节公共组织概述一、 组织的含义美国哲学家斯宾塞将组织引入社会科学领域；现代组织理论奠基人巴纳德-有意识协调两人及以上活动与力量的系统美国管理学家卡斯特和罗森茨韦克的观点：1）有目标；2）心理 3）技术 4） 有结构组织的共性：1）相互交往；2）目标；3）结构和行为方式；4）有精神意识-组织文化；5）开放的系统组织的定义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。本质特征组织目标与行为；组织目标-逻辑起点二、 公共组织的构成要素：12个（人员目标三职机，权责规章组团队、技术信息与支持）公共组织的含义：公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义公共组织仅指国家机关。人员：组织不是物质关系的体现，是人际关系的体现。现代公共组织理论的奠基者之一巴纳德试图剔除物质手段，以公职人员为主目标：实施对公共事务的管理和协调公共利益关系职能：组织目标的具体化。决定着组织规模、内部职位设置职位：公共组织运行最基本的要素之一职权：被组织正式承认的权力机构：组织内部分工的结果权责：保证组织角色明晰化的基本手段规章制度：对组织成员具有普遍约束力，是正式组织与非正式组织最明显的区别之一组织设计：公共组织构成要素中最为复杂的部分团队意识：形成组织目标的共同心理基础技术和信息支持硬件三、 公共组织的类型分类标准类别举例按财务-会计标准分类政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会按公共权力标准分类强制型公共组织主要是指政府部门。主要特点之一是法律授权，依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。税务部门半强制型公共组织仲裁委员会、消费者权益保障委员会、各种行业协会非强制型公共组织非强制性和服务性的特点。各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构等按权威与等级结构标准分类古典模型古利克和厄威克行政管理科学论文集提出古典模型8项标准。效率是组织追求的首要价值，专业化与协作是组织的基本要素。有6个特点：1）组织具有4个基础-目标、过程、顾客、领域等；2）上述基础中必须有一个被赋予优先地位；3）行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动；4）行政权威与责任授予单一行政人员，不是董事会或委员会这样的多成员机构；5）垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分官僚模型理论基础是韦伯创立的官僚理论。坚信稳定的服从模式必须依靠合法性的信念和对系统命令的服从。官僚模型是最适合复杂组织的形式。其组织的基础是理性-合法权威。特点：1）基于智能专业化的劳动分工；2）明确的职权等级制；3）规章制度；4）有处理工作的程序系统；5）人与人直接关系的非人格化；6）雇员的选择与提升以其技术能力为基础。第三部门行政模型系统方法好权变方法在组织理论中的应用支持了第三部门行政模型。特点：公共事务由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益；政府成为代理人政府，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成；政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商，不能随意利用登记命令取消合同；行政组织不孤立地处理公共事务，往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动实现目标。第二节 公共组织的结构一、 管理层次和管理幅度管理层次：公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度：管理下级人员或单位、部门的数目。是衡量管理工作复杂性的重要标志。尖形结构：管理层次多，管理幅度小优点：管理层次分明，权力集中，分工明确缺点：信息失真，阻碍下级积极性和主动性的发挥扁形结构：管理层次少，管理幅度大信息传递迅速，下级有较大自主权集体行动难度较大二、公共组织的结构形式古典模型和官僚模型都是科层组织。科层组织是现代组织结构的主导形式。直线结构信息传递途径单一，传递速度快基层自主性小，容易导致僵化职能结构适用于相对较复杂的管理工作下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况直线-职能结构既有垂直领导关系，又有水平领导关系垂直领导可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂矩阵结构垂直领导与水平领导是并重的，保持成员构成的稳定性，又有助于发挥综合优势，组织效率相对较高。也称为适应性组织旁系组织：经济学会、行政学会、专业技术职称等级评审委员会、学术委员会等二、 政府组织的结构1 纵向结构：宏观上：指各级行政组织间的层级关系-中央与地方组织结构（层次结构）微观上：指行政组织内部的工作层次关系-如国务院各部委下设的司局级、处级、科级层次，省（自治区、直辖市）人民政府的厅局下设处级、科级等层次。2 横向结构（分部结构）。主要按职能划分，除此之外，还有按地区划分，按服务对象划分和按行业和产品类型划分。3 行政组织的纵向结构与横向结构并不是相互脱离的，二者相互交织形成行政组织的结构网。在我国，行政组织中的横向结构服从于纵向结构。三、 行政体制的基本类型及其优缺点行政组织中最高决策权所属人数首长制（一长制、独任制）是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制委员制（合议制）是指行政组织的最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制行政组织构成单位的功能和性质层级制行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制职能制行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制行政权力的使用特点集权制行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制分权制下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。在联邦制国家中，分权制的行政组织体制最为普遍行政组织中同一层级各部门所受的指挥和控制完整制（集约制、一元统属制）行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制分离制（独立制或多元统属制）同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制第三节 公共组织环境一、 公共组织环境的含义公共组织环境是公共组织身外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。二、 公共组织的生态环境高斯 里格斯-三种行政生态模型：农业社会（融合）型、过渡社会（棱柱）型、工业社会（衍射）型；有的行政生态学家认为，组织的生态环境包括微观环境、宏观环境和中介环境三、 组织环境的基本构成要素1 政治环境：直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以规范和引导。政治环境的基本要素主要包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政党制度、公共政策等方面2 经济环境：对公共组织动机和行为有着重要决定作用。不同的经济利益是各种公共组织动机和行为的基础性动力。经济环境的基本要素主要包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。3 文化环境：是公共组织行为方式的凝固化表现。文化环境对公共组织的影响相对政治环境和经济环境而言较迟缓，但作用时间更长，组织变革必须在文化延续过程中进行。文化环境的基本要素主要包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德规范等方面4 技术环境：技术本身是组织因素之一，制约着组织管理和活动方式方法、技术环境的基本要素是经验技术、实体技术与知识技术。信息技术环境对公共组织的影响主要体现在一下方面：a) 信息技术的应用使组织结构模式出现“去中心化”的趋向。b) 计算机网络的出现使公共组织管理方式发生了变化。c) 信息技术以及其他新技术的运用，改变了组织运作的物质依靠条件，组织过程得到缩短，组织效率大幅提升，适应性不断增强。d) 技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出专门进行技术创新的新部门，创新、追求卓越成为组织管理者的职责，组织管理者具备越来越多的企业家精神。5 舆论环境渗透于上述各种环境因素之中，并形成了相对独立的舆论环境。舆论有时在很大程度上左右着公共组织的目标和行为，公共组织需要来自于公众-特别是关注事态的公众的支持。因此，舆论宣传与战略也越来越得到政府的重视。第三章 公共决策第一节决策的基本问题一、 决策的含义亚里士多德认为 是国家政府的重要职能； 伊斯顿和拉斯韦尔将决策概念带到互动、正式和非正式关系的层面上；西蒙从理性、非理性的心理层面考察决策；林德布罗姆又加上了渐进主义的解释；阿利森将决策附着于官僚体系及其政治运作的模式；理查德施奈德将决策界定为：决策是一个过程，它是指决策者为达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程决策的基本特征：预见性；主观性（决策是以人的主观意志为转移的一项活动）；选择性（选择性是决策的灵魂）决策的内容：目标选择；方案选择二、 决策类型决策问题的重复程度不同程序性决策和非程序性决策决策目标的多寡单目标决策和多目标决策决策条件（或称自然状态）的可控程度确定型决策、风险型决策、非确定型决策决策权限的制度安排个人决策和群体决策决策所要解决的问题性质原始决策和追踪决策（本质特征主要表现在四个方面：回溯分析、非零起点、双重优化；心理障碍）根据决策影响时间的长短长期决策、中期决策、短期决策根据决策者在管理系统中所处的层级不同高层决策、中层决策和基层决策根据决策思维的方式不同直觉决策、经验决策、推理决策根据政治活动的不同方式权力型决策、妥协型决策、博弈型决策（或竞争型决策）根据立法与执法的不同工作性质国家决策、政府决策根据经济决策和政治决策的性质差异经济领域的决策、政治领域的决策根据决策中可选方案的数量多寡开关式决策、旋钮式决策根据决策目标的影响程度不同战略决策、战术决策三、 决策的价值前提与事实前提1 决策中的价值与事实因素事实因素是指决策中所依据的客观事实，价值因素是指决策者的个人好恶2 决策的价值前提决策的价值前提不是由单一因素决定的，而是由诸多价值因素构成的价值系统决定的。在价值系统内部，既有一致的方面，又有不一致甚至相互冲突的方面。价值判断贯穿于整个决策过程，重新确立具有指导性的价值前提是决策活动中常见的现象。价值判断经常表现为价值目标的选择。价值目标与决策目标是既有联系又有区别的两个概念。决策目标包含价值目标，但又不等同于价值目标。3 决策的事实前提事实前提主要表现在客观性、可检验性和变动性三个方面。4 决策的价值前提与事实前提的区别。1）提出问题的角度不同；价值前提（从需不需要，值不值的角度，主要侧重于决策主体的要求）；事实前提（从能不能、可不可以的角度，主要侧重于客观实际的条件）2）认识形成的依据不同：事实前提依赖于客观标准，容易达成共识；价值前提依赖于价值体系，往往引起冲突和矛盾。3）影响决策的作用不同：价值前提对决策的影响主要表现在决策目标的确定上；事实前提主要体现在行动方案的选择上。第二节 行政决策体制一、 行政决策的含义是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，它是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。行政决策的特点：决策主体的特定性（只有具有行政权的组织和个人才能成为行政决策的主体）、决策内容的广泛性（包括国家的政治、经济、文化教育以及社会生活等各个方面的重大事务）；决策的权威性（以国家权力为后盾，以行政方式作用于社会，具有强制力。行政决策的构成一般需要三个具体的条件：目标；行动方案；不同方案所达到的不同结果）二、 行政决策系统：（我国）纵向：中央、省、地市、县、乡五级行政机关 横向：党的领导决策系统、人民代表大会的权力决策系统、人民政府的行政决策系统4个子系统要求、特点职能、作用信息子系统信息子系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递、贮存等工作。它是决断子系统的辅助机构，为行政决策提供资料。决策信息的基本要求是准确全面、及时、适用收集信息、加工处理、传递信息参谋子系统使决断子系统的辅助机构。参谋子系统集中参谋咨询人员的集体智慧，运用现代化的决策技术和方法，为决断子系统提供决策方案和其他的咨询服务，保证公共政策的科学化和民主化。其组织形式有官方的、半官方的、民间的、跨国的具有集体性、科学性、相对独立性等特点确定政策目标、提供解决方案、跟踪反馈决断子系统是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是政策制定活动的组织者，领导政策制定的全过程。具有权威性、主导性的特点。界定问题、确立目标、设计方案、选择方案监控子系统内部监控体系：政党-人大-政府之间的顺次监控关系，还有内设监控机构如纪检委、监察局；外部监控体系：人民群众、社会团体、舆论防止滥用决策权、政策内容切合实际、监督执行三、行政决策体制：具体类型和表现形态独裁制 宗教领袖型：伊朗为代表；宗教领袖居于决策权力的最顶端。议会和政府的活动也要受其监督君主亲政型：沙特、阿曼等；是传统君主专制在当代的延续。君主既是国家元首，又是政府首脑。大臣议会相当于内阁，拥有立法和行政权力。君主通过对大臣的选择权而后监督权而成为最高决策者军人独裁型：通过政变方式上台的军人掌握国家的最高行政决策权。一种形态是军队首领一直是国家的最高决策者；另一种形态是还政于民，通过大选，形成类似议会-总统制的决策体制议会制议会-总统制：美国为代表；国会和总统由选民选出，各自对选民负责。总统是国家元首又是政府首脑，掌握行政事务决断权。国会通过的议案需总统签署方可生效，国会有权弹劾总统，总统在军事和外交的某些决策要受国会制约（美国、法国）议会-内阁制：英国；议会是国家最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受其监督。国家行政权属内阁，国家元首是“虚位”；内阁的决策需征得议会的多数支持；议会可对内阁提出不信任案；内阁可提请元首解散议会，重新大选后的议会决定内阁的去留（英国、德国、意大利）议会-委员会制：议会产生的委员会主持日常行政事务，委员会是议会的一个执行机关。议会不能解散委员会，同样委员会也不能解散议会。委员会各委员权限一样人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种：1区别（不同于三权分立和苏维埃）；2 内容：民主选举产生、对人民负责，受人民监督；议行合一，行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督；3 共产党在人民代表大会制中起着领导作用第三节 行政决策程序行政决策程序：一、 问题界定1 问题是预期、需要与实际满足状态之间的差距，任何决策都从发现问题开始。2 问题界定的三个基本环节：结症分析；原因分析；确切表述3四个方法：1）类别分析法：为了澄清、界定和区分问题情景而对问题进行分类的一种方法。要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程；2）类比分析法：建立若干类比的标准和模型，对已出现问题的成因、特征、类别等进行比较；3）假设分析法：通过对相关因素的设定，进行创造性综合，以期全面认识问题。包括过程有：设定问题的利害关系人，提出依据，对假设进行评估，提出可接受的假设和方案；4）层次分析法：分析原因：可能的原因、可行原因、合理的原因等（可概括为问题界定不算难，类别类比假层次）二、 目标确立1 行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态。目标有层次性、多样性、从属性的特征。2 目标确立必须遵循的原则：1）针对性；2）可行性；3）系统性；4）规范性；5）具体性（可概括为针对具体系统可行规范）3 目标确立的两个环节：依据确定（包含三个内容：既定社会的政治、法律和道德行为准则和规范；前一阶段已经界定出的问题；当前和将来的主客观条件）；体系建立（采用目标分解法。总体目标、分目标、具体目标、岗位目标；时间上分为中期目标、近期目标）4 目标确立的主要方法：综合指标法、目标列举法、目标排序法、综合评分法（多属性效用理论）、逐步淘汰法（可概括为目标依据体系建，指标列举排序法、评分逐步淘汰法）三、 方案设计1 方案设计就是在明确决策目标的基础上，经过调查研究，使用适当的技术与方法，设计或者规划诸种实现决策目标的行政备选方案的行为或过程。2 方案设计是行政决策的中心环节，也是决策咨询系统参与得最多的一个环节。3 具体步骤有：1）轮廓设想（为什么目标可能的决策方案有多少、各种方案的轮廓）；2）细部设计（对每一个可行方案进行方案扩大，分解为较为具体的规定）4 方法：头脑风暴/自由思考法；对演法、综摄法/比喻法或集思广益法即熟悉的方法来处理陌生问题或者用陌生的方法处理熟悉的问题）（可概括为方案设计轮廓和细节，风暴对演加综摄）四、 后果预测：后果预测是为了行政方案进行评价和完善，而对决策方案实施的客观条件的变化和方案在各种可能条件想与其效果的预测。基本步骤：收集资料；确定方法；计算和分析；评审结果主要方法：德尔菲法，会议法；时间序列法；回归分析法（近似地确定变量间的函数关系，利用函数模型预测其未来状态的方法）；趋势外推法（根据对象的历史和现象资料，找出其变化发展规律，推测出事物的未来状况）（后果预测方法五种多，德尔会议序列法，回归分析趋势推）五、 方案抉择：方案抉择时指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导，依据其权力、经验和科学知识，在对各种备选方案进行比较权衡的基础上，选择或综合出一个最优或满意的决策方案。方案抉择的主要环节：1）确定标准：符合总体战略、最大限度实现目标、消耗资源尽量少、风险尽量低；副作用尽量小；2）可行性分析：政治、经济、法律、行政、技术的可行性；3）合法化：方案确定后，提交给立法或行政计划审批，使之合法化；主要方法（经验判断法-适用于程序化决策方案 、“决策树”技术、试验法、模拟法-构建模型进行试验确定方案）（方案决策确定标准先、合法可行不能忘，经验判断决策树，外加模拟试验法）第四节 公共决策中的群体决策一、群体决策及其利弊群体决策：1）领导群体决策：不是指领导个人拍板决策，指一个领导集体共同进行决策； 2）群体参与决策：较低层次的群体成员参与较高层次决策的情况群体决策的优势：1）集思广益，群策群力，可以为解决问题提供较多的处理意见和可供选择的决策方案。2）满意度的增加会利于执行；3）群体决策是很重要的沟通形式，可促进人际关系的发展，增强凝聚力；群体决策的不足：1）工作程序较慢；2）压制个人意见，创新思想和建设性意见得不到很好地表达；3）容易出现极化现象：冒险或保守另个方向的极化；4）容易形成小集团；6）个人过失；7）素质低；8）不明智；9）更复杂性总之：有利有弊。二、参与决策的特征1） 从领导机制的角度来看，参与决策可以削弱集权式领导的作用，是一种制衡工具；2） 从执行效果的角度来看，参与的形式作出的决策易于被群体接受和认同，参与决策有利于提高决策的有效性和促进决策的合法性；3） 从决策执行过程中人际互动的角度来看，到广泛支持和更强的合作意识；4） 从尊重人的价值的角度来看，参与决策代表了以人为中心的决策理念；5） 从决策水平高度的角度来看，参与决策优势的发挥也要具备相当的条件后才能生效；参与决策在一定的条件下才能产生积极的效果，领导的管理方式取决于下属的工作成熟程序，同样决策类型的选择也与此密切相关三、 群体决策的抉择规则：决策群体选定最终决策方案的程序和方法，它的确定对最终选择有着非常大的影响，不同的抉择规则能够导致完全不同的选择结果一票否决/全体一致：两个特征，决策者平等分享决策权；决策者中没有人因最终的方案选择而利益受损多数原则/少数服从多数：1）最普通的形式是简单多数方法；还有绝对多数除此还有变异体：2）孔多塞标准（两两对比法/成对表决法）；3）博尔达计数（偏好次序表决法）；3）赞成投票制（同意表决法）-布拉姆斯和菲什伯恩；4）淘汰投票制（否定表决法）；5）正负表决法（孔多塞博尔达次序，赞成淘汰正负）等级决定规则：我国党政机关、党委常委和政府常务会分析讨论交换信息拍板第四章 行政领导第一节 领导与领导者一、领导的含义1 领导的含义：领导是指引导和影响人们为实现组织和群体目标而作出努力与贡献的过程。2 职能视角：领导职能贯穿于管理工作的各个方面，是管理的核心问题3 成员视角：领导是组成成员的追随与服从4 结构视角：领导构成的四个要素：1）权力；2）对人的认识与理解；3）与组织和群体成员的联系；4）领导的风格、作风以及营造出来的组织、群体氛围5 过程视角：领导既是一个过程，也是一种艺术。所谓领导艺术就是指在实施领导的方式、方法上所表现出来的创造性。领导艺术最重要的特征是创造性，其次是因人而异，再次是注重实效。二 公共组织领导者：1 定义：是指从事公共管理的政府部门及非政府公共机构中依法担任领导职务，行使法定领导权力并负有相应领导责任的个人和集体，其中主要是政府部门的领导者。2 公共组织领导者的来源：内部来源；外部来源3 公共组织领导者的权力构成：职务权力和个人权力公共组织的领导与一般行政人员的主要区别在于，依法占据公共组织中正式的负责职务，具有相应的职权和职责。1） 职务权力：即职权，来源于等级制的组织，是外部如上级、组织、法律等赋予个人的，其特点是同职务具有不可分性。职务权力包括奖惩权、奖赏权等，它是保证组织正常运行的基本要素。职务权力的主要影响方式有：合法要求、奖励报酬、强迫、决策、信息控制2） 个人权力：是职务之外的，是由于个人的性格、知识、经验、能力、技术，乃至个人的品质、行为、业绩、声望或其他个人因素活动的影响他人心理和行为的能力，即个人影响力。个人权力的主要影响方式有：专家权、个人魅力、良好的人际关系、高尚的品质、创新精神4 领导权威的完备性原理：有广义和狭义之分。狭义领导权威仅指职务权力，也就是职务影响力或强制性影响力。广义领导权威包括职务权力和个人权力，后者即个人影响力或非强制性影响力。领导权威是二者的统一体。即领导权威=职务权力+个人权力。职务权力带来的强制性影响力与个人权力带来的非强制性影响力的结合，构成现实的领导力，这就是领导权威的完备性原理。四、 领导者的基本技能：1技术技能：包括三个内容-掌握专业技术、掌握工作方法和程序、掌握工作制度和政策2人事技能：包括三个内容-处理人际关系的技能、识人用人的技能、评价激励技能3观念技能：包括三个内容-预测技能、判定技能、概括技能；即THC技能，可以通过管理教育-管理实践-管理教育的不断循环来获得第二节 我国行政领导制度：一、 行政领导制度从整体上说可以划分为三个层次：1 根本上：制约行政活动的制度安排2 机制上：足以保障领导者个人可以与组织协调行动的制度，以使领导者个人的能量与组织的能量最大限度地发挥。3 措施上：足以保证日常行政领导活动顺利开展的制度性措施，使行政活动富有成效，不致无的放矢。二 我国的根本领导制度：民主集中制是我国的根本领导制度。我国宪法把民主集中制作为人民民主专政国家政权的组织原则和国家的根本领导制度确立下来，具体表现为：1）全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；2）国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；3）中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。民主集中制的领导制度贯穿于各级行政领导的全部实践活动中，是社会主义根本制度的直接体现。它决定和影响着其他行政领导制度，其他行政领导制度是民主集中制领导制度的具体化，是由其决定和衍生出来的；其他具体的行政领导制度，离开了民主集中制就难以实现和发挥作用。三 我国的行政领导制度-行政首长负责制：行政首长负责制是一种集体领导制度。集体领导制度就是集体决策、共同负责的制度。对重点问题，由领导集体全体成员通过讨论，作出决策和决定；在集体领导中，行政首长必须正确地使用最终的决定权和否定权，应当在集体意见的基础上决定或否定，而不是以个人意志为转移。我国的行政首长负责制是领导个人分工负责的制度。个人分工负责制就是行政领导集体内各成员为执行集体领导的意志而密切配合，各司其职，各尽其责。这是保证机体领导实现的一项重要措施。集体领导是个人分工的前提，个人分工是集体领导的基础我国的行政首长负责制就是集体领导与个人分工负责制的有机结合。重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任。四 日常的行政领导制度：是前两项领导制度在实际执行中的具体化。日常的具体行政领导制度可以表现为三个层面：领导与群众关系问题；领导与领导之间的上下级与内部关系问题；领导班子内部关系协调问题第五章 沟通与协调第一节 沟通一、 公共组织沟通的定义1 公共组织沟通是指公共组织系统与外界环境之间，公共组织系统内部各个部门之间、层次之间、人员之间凭借一定的媒介和通道传递思想、观点、情感、交流信息，以期达到相互了解、支持与合作，谋取公共组织系统和谐有序运转的一种管理行为或过程。2 定义的要点：主体、方式、目的3 公共组织沟通的定义所包含的几层含义1）公共组织沟通实质上就是与公共组织有关的信息的传递和处理过程，包括输入、分类、筛选、存储、使用、输出、反馈等环节2）公共管理通常把公共组织看做一个系统，而信息沟通则是这个系统的“神经”3）公共组织沟通要达到的目的是统一思想4）公共组织沟通过程中包含沟通信息的发送者、接收者、传送的信息、传送渠道和传送的情境（环境）等五个要素二、 信息与沟通1. 公共组织信息处理的基本环节：信息收集、信息加工、信息传递、信息贮存2 影响信息失真的主要原因：1）信息沟通中的“噪声”；2）信息沟通中的情境转变；3）信息沟通中情感因素的缺失；4）反馈三、 沟通机制以具体明确或是模糊可变的信息沟通为标准，可将公共组织沟通机制划分为刚性机制和柔性机制两类1. 刚性机制：指的是有形的、明确具体的规定，它是公共组织沟通进行中必须遵循的约束，并且不以公共组织沟通参与者的意志为转移，这里主要指的是制度规定关于如何完善沟通的刚性机制有以下几点建议：1）理顺公共组织各部门之间的职能关系；2）尽可能地变部门间的沟通为部门内的沟通；3）使经常项目的沟通制度化；2. 柔性机制：指的是在公共组织沟通中具有较大可变性的约束因素，它具有可塑造、可改变的特性，也更不易为人们确切地把握柔性约束机制包括语言约束机制和心理约束机制两类四 沟通类型与模式1 沟通的类型：1）正式沟通：通过正式组织程序，按组织规定的线路和渠道所进行的信息沟通。正式沟通可分为下行沟通、上行沟通和平行沟通。2）非正式沟通：通过正式规章制度和正式组织程序以外的多种渠道进行的沟通。其特点是：由工作人员之间的社会交往而产生；消息无规则可循，内容无法限制；信息的传递有时比正式沟通速度要快。积极作用：弥补正式沟通渠道的不足；可以了解组织成员和普通民众的真实看法；减轻正式沟通渠道的负荷量；如果有效引导可使之为正式沟通服务。缺点：随意性大，可靠性有限，导致削弱正式沟通的威信。对于小道消息的认识和处理管理者应掌握以下几点：1）小道消息有过滤和反馈双重机制，领导者应该对它进行分析并预测其流向；2）小道消息不可能够彻底消除，简单制止也无济于事，但领导者能够使其范围和影响限定在一定区域内，并使其消极结果减到最低；3）改善人际关系，形成感情融洽、相互关心、彼此信任、协调一致的群体气氛和组织情境，提高组织成员的成熟度和抗干扰能力。2 沟通的结构模式： 特征优点缺点聚联式：存在一个沟通中心，沟通中心可以和任何其他沟通的联系，其他各点职能与沟通中心发生联系，彼此间无相互的沟通渠道只有一个信息中心，信息失落率低、速度快，有利于形成组织权威，管理高效信息垄断易造成行政专断，不利于发挥公共组织人员的积极性和主动性单联式：各个信息沟通点的地位是平等的，每个成员只能与其相邻的两点互相沟通，而不与其他点发生联系便于掌握信息沟通的幅度，容易操纵和控制信息沟通十分有限，由于没有沟通中心，不利于形成组织权威。公文旅行、办事拖沓滋生互联式：每个沟通点都可以和其他所有的点发生联系，各类信息可互相沟通，没有信息中心信息沟通的广度和深度比其他方式大，可以让公共组织人员和一般群众了解决策的全过程，增加透明度，促进民主管理沟通渠道杂乱，信息流失严重；沟通速度缓慢，贻误时机；不利于信息管理，容易泄漏机密。第二节 协调一 协调的含义1 协调的定义：协调是公共组织为了顺利地实现决策目标，而谋求自身统一和谐，谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。2 协调的特点：1）协调是一种经常性的组织行为。公共组织活动要求机构之间、人员之间、财物之间以及它们相互之间形成一种有机结合，达到最佳的合理安排。公共组织协调是公共管理的一项基本功能。2）协调是一种艺术性的组织行为。公共组织协调是管理者以丰富的管理经验、深厚的知识基础，从方式方法上对各种管理方法纯熟、巧妙、高超的驾驭。3）公共组织协调是一种公关性的公共组织行为。协调公共组织内部的与外部的、组织的与人事的、领导的与非领导的多种错综复杂的关系过程，实际上也就是进行公共组织公共关系的过程二、协调的类型从协调的对象上看对事的协调、对人的协调明确各项事务在执行体系中的地位、作用、联系，区分轻重缓急；人际关系的协调，必须符合党和国家的根本利益为原则；求大同存小异从协调的范围看内部协调、外部协调遵从上级集中统一指挥的原则，又要发挥下级的主动性。集权和分权之间，需要寻找一个最佳结合点公共组织本身是从社会中产生的，其发展趋势是又必须逐步回顾到社会中去。公共组织与社会之间有一种互动的关系从协调的内容上看认识性协调、利益性协调合情合理的讲述叙述、耐心细致的思想教育和循循善诱的工作方法；公共组织行为必须以实现国家利益为重，以服从长远利益、全局利益为重，同时，兼顾集体和个人利益从协调的性质上看促进式协调、纠偏式协调 领导的协调必须旗帜鲜明地支持先进；消除破坏性的消极因素，通过严肃的纠偏来维护正常的秩序，不能无原则地调和矛盾从协调的方式上看合作式协调、应变式协调 需要多个部门齐抓共管，共同合作，需要有机地进行协调。应变式协调可分为积极地去调查研究、发现问题进行调整的主动协调；遇到矛盾，由下级反映上来而进行的备用协调从协调的途径来看会议协调、非会议协调会议协调可以通过座谈会、讨论会、汇报会等形式进行；非会议协调既可以是正式的，也可以使非正式的。非会议协调可以通过人员的个别交谈、广播电视等新闻媒介进行，签呈文件上签字以示了解的方式进行。三 协调方式1）主体合流法：意见不统一的情况下，努力揭示出几种不同意见的相同点或相似点；使之变为联结点，使他方意见基本统一到主导一方的意见上来（扩大共识，达成一致）2）中间数法：对于非原则公共问题的协调，尤其是对利益分配上的协调，在不伤害有关各方积极性的前提下，协调者可以折中处理，实现各方都能接受的权利再分配。3）冷处理和热处理法：事情不是很急迫，可考虑先暂时搁置，待双方冷静下来，再进行沟通；如果事情急迫，就要站在全局高度，权衡利弊，采用利大于弊的意见，以行政手段裁定。4）当面表态法：局部性问题，但工作难做。通过召集会议，让各方明确目的，当面表态。运用此法应注意：请了解情况、掌握政策、有表态权的人参加会议；做好会议纪要以便