行政相对人的程序权利研究.docx

分类号：塑!垒：!密级：公珏UDC：3429编号：行政相对人的程序权利研究Research on the Procedural Rights of Administrative Counterparts学位授予单位及代码：篮壹堡王太堂(!Q!墨鱼2 学科专业名称及代码：塞洼堂皇堑亟选堂(Q墨Q!Q圣2论文起止时间：塑卫21-2013112长春理工大学硕士学位论文原创性声明Yji2|52967 4本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，行政相对人的程序权利研究是 本人在指导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明 引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。作者签名：碰年筚月z日长春理工大学学位论文版权使用授权书本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士、博士学位论文 版权使用规定，同意长春理工大学保留并向中国科学信息研究所、中国优秀博 硕士学位论文全文数据库和CN系列数据库及其它国家有关部门或机构送交 学位论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学 可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、 缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。作者签名：迎年牟月2日导师签名：壅三巡年上月上日内容提要我国行政法中有关程序法的内容才刚刚开始起步，以前行政法一直忽略了程序权 利的内容，所以在行政相对人的程序权利的实施过程中就没有具体的保障措施。目前 在行政法里已经初步的对行政相对人的程序权利的内容进行了法律规定和研究，在中华人民共和国行政诉讼法，中华人民共和国行政处罚法，中华人民共和国行政复 议法出台之后，中国法制史中关于缺失公民权利受程序权利保护这部分的内容有了 新的发展。但是，我国还没有一部完整的行政程序法典，当行政相对人的程序权利受 到侵犯，需要司法保护的时候，只等在上述行政法律法规中找寻与程序有关的法律规 定进行判决，可面对强大的行政主体，行政相对人则属于弱势群体，只有确立了真正 的行政程序权利，才能有效的保护行政相对人的合法权益。而确立行政程序法，就要 考虑很多因素，例如行政法中的程序权利与实体权利是相互联系在一起的，实体权利 是明确规定的一种静态的权利，可是程序权利是为了实体权利得到有效的实施而设定 的程序性的步骤，是一种动态的权利，所以要把程序权利和实体权利之间的关系进行 研究。由于行政相对人的程序权利不是很完善，在实际运用过程中没有合理的救济途 径，所以本文将从完善行政相对人的权利角度进行探讨。关键词：行政相对人程序权利听证资讯公开回避目录引言1一、行政相对人程序权利的概述3 (一)行政相对人程序权利的内涵3 (-)行政相对人程序权利的基本原则 5，(三)行政相对人程序权利的价值8 二、我国行政相对人程序权利的现状与不足 16(一)我国行政相对人程序权利的现状16 (二)我国行政相对人程序权利制度的不足17(三)我国行政相对人程序权利制度不足的原因分析19 三、国外行政相对人程序权利的研究与借鉴 22(一)国外行政相对人程序权利的立法现状22(二)国外行政相对人程序权利理论对我国的借鉴24 四、完善我国行政相对人程序权利的途径 27 (一)保护行政相对人程序权利的目标模式27(-)完善行政相对人程序权利的立法 29 (三)完善行政相对人程序权利的救济途径29 结j沦 34参考文献 35论文摘要(中文)1论文摘要(英文)1后记引言我国的法治建设从真正的意义角度看处于起步阶段，对于程序这个概念的认识还 尚浅，行政主体对程序亟待提高重视程度，一般来说行政程序设定的目的一定包括限 制行政官员的权力，这是毋庸置疑的。如果行政权力被关进制度的笼子里，对其加以 监督与限制，就会遵循平等原则，这个过程是需要一定时间的。但就行政相对人权利 来说，目前行政主体还是在意识上不能够接受这种现象，并且行政相对人并没有充分 重视这种权利对于限制权力有着多么重要的作用，很少有人认真行使这些权利。所以， 加深对行政相对人的程序权利的重视程度，使行政相对人能够充分行使权利将是一个 漫长的过程，即便过程缓慢但是仍可见曙光。自然公正原则可以说是程序权利发展的源头，经过一定时期的衍变，法律正当程 序不断的深化自然公正原则，作为美国法律的一个重要理念。在其后的历史中，经过 漫长的衍变与扩张，程序性正当程序与实体性正当程序逐渐清晰化，并成为正当程序 原则的两个主要内容。程序与程序权利在英美法系中一贯受到很大的重视，实体法的 发展离不开程序法的完善，为了更为清楚的理解这一理念，可以从我国的宪法权利着 手分析。我国宪法对于公民的基本权利予以细致的规定，可以说并不比欧美先进国家 的立法来的差，但是由于缺乏权利实现的程序与保障，在形式上存在较大的差别，因 此对于实体权利的完善应当有程序权利加以保障。制定程序权利是程序实施的源头， 但是我国目前对于程序权利的认识还不够，也没有关于行政相对人程序权利的救济措 施。我国长期重实体轻程序的法律文化对我国立法有着严重的影响与制约，传统上对 于个人程序权利的保障几乎不存在。程序权利直到新中国成立后也没有对其价值理性 的予以充分肯定，而仅仅作为一种工具性价值被立法认可。相继出台的中华人民共 和国行政诉讼法(以下简称行政诉讼法)、中华人民共和国行政处罚法(以下 简称行政处罚法)以及中华人民共和国行政复议法(以下简称行政复议法) 大部分学者对程序的认识有了很大的改变，转变过于单一的行政管理研究模式，过于 强调行政相对人的义务，开始朝着限制行政权力，规范行政程序的研究方向迈进。从 近年来的立法可以看出，关于程序权利与程序违法的新规定，但是这些新规定都比较 零散和原则化，而且没有具体的解释，导致行政相对人的程序权利受N多I-界侵犯的时1候会过于仅仅依靠司法机关的实际案例的判断标准。我国的行政相对人目前所享有的 权利还是会有一些不完善以及缺少的部分。许多学者在行政诉讼法颁布以后认为 将产生大量的“民告官”案件，但是并没有发生这种现象。实际上该法得到实践的机会并不多，在别的行政法规定中，行政相对人的合法权益只有受到特大侵犯时，才会 给予一些很有限的合法权利。在行政权的面前，处于弱势的行政相对人所拥有的那微 弱的权利很难与行政权进行对抗。同时，在行政法的立法过程中行政相对人的程序权 利大多都没有得到认可。行政程序法没有得到完善是我国行政相对人程序权利无法被 认可的一大关键原因。从理论研究看，在司法程序的范围里研究程序权利的方向还是很多的，而行政程 序的范围里研究行政相对人程序权利还不够多。同时，大部分学者在研究行政相对人 的程序权利的时候出发点在程序法的观点，而不是在完善行政相对人的权利角度进行 探讨。在行政法的研究领域里，角度不同导致结果也会随之不同，正如行政相对人的 程序权利最后也会埋没在行政程序法浩瀚的海洋里。由于行政相对人不是很完善的程 序权利在运用过程中以及没有合理的救济途径，行政相对人的程序权利最终只能沦为 泡影。在现代这种经济与知识相结合的年代，对行政相对人发展权利有了很多翻新的 变化。权利在新时代的发展情形下，有了突出的特征，如地位的权威性得到了上升， 权利的主体也随之变得多样化，权利的表现形式也在向无形的方向改变，权利的内容 也进行了全新的扩展，在未来的社会发展中公民的权利将会逐渐被作为重点，要求也会变得严格。详细的主要在行政法中的行政法律关系将会有更多不一样的形式出现在 法律关系中。非强制行政行为正在变为主要的方式，如行政合同和行政指导等，这样 政府机关与当事人之间的关系就不只是管理与被管理，同时也成为了合作与参与的新 模式，已有的旧的法律体系在规定行政相对人的权利时已经不符合理论指导与立法实 践的根本要求。因此，行政相对人的程序权利是完善整个权利体系以及实际权利在现实运用过程 中的必然要求。本文将从四个方面展开对行政相对人程序权利进行研究，第一个方面 从行政相对人程序权利的概念入手，第二个方面对国内外的程序权利进行比较，第三部分是分析我国行政相对人程序权利存在的不足，最后部分将对我国行政相对人程序 权利的提出一些完善途径。2一、行政相对人程序权利的概述(一)行政相对人程序权利的内涵1、程序权利的概念 一直以来我们都认定权利为实体权利，很少关注程序权利，但是公民的主体权利是由实体以及程序两部分构成的，缺一不可。 一般来说从以下两个方面来理解程序权利： 第一，以实体权利为本位，为了保护以及实现实体权利，通过一定的程序权利使得实体权利的主张得以保障，这种理解主要将程序权利认定为一种工具性权利，程序 更多的是一种工具性价值。其存在的作用在于保障实体权利的实现，为了保障实体权 利人们必须拥有程序权利，在一定的步骤、范围和手续下使得实体权利得以保障的就 是程序权利。第二，作为一种“过程价值”维护法律程序，程序权利与程序所指向的实体权利 之间并不存在直接的关联。从这种理解方式可以看出程序权利并不必然导向某一实体 权利，过程价值保护的是对于参与者的尊严以及独立价值的维护，更加强调程序所体 现出的人的价值。如行政主体所拥有的实体权利总是会让行政相对人渴望自己能受到 平等对待，但是行政相对人所拥有的权利在行政机关作出决定时虽然明知对自己会有 不利的结果也依然会欣然接受。主要原因是平等对待权是每一个行政相对人所享有的 一种基本人格权，平等对待是行政程序权利的一个最为基本的特征。最为显著的权利 典型是对行政主体提出平等对待的要求。2、行政相对人程序权利的概念 与行政主体相对，在行政活动中，公民、法人以及其他组织所有享有的，要求行政主体在从事法律行为做出决定时应遵循法定方式、步骤、顺序、时限的资格就是行 政相对人的程序权利。行政相对人程序权利是一种动态的概念，与行政主体进行的 行政程序与行政相对人在行政程序的过程中的活动是密不可分。依据行政相对人程序权利的这一个特点，其主要内容包括：提出申请权、了解权、得到通知权、申请回避权、评论权、程序抵抗权、辩论权、取得档案资料副本的权利、委托代理人的权利等。胡敏洁： 论行政相对人程序性权利，河海大学硕士论文2003年，第8页。3行政相对人程序权利是有参政性的功能，行政程序是行政主体在作出行政决定的时候 必须遵循的，行政相对人参与到其中并且充分表达意见，实际上为了行政相对人能参 与行政决定的做成提供一个途径。因此，程序权利对于相对人的合法权益起到了事前、 事中的保护，是保障行政权力能合法有效运行的一个环节。3、行政相对人的程序权利与实体权利的关系 行政相对人的实体权利和程序权利是紧密联系在一起的。在探究行政行为的时候，程序的权利义务和实体的权利义务是相互联系的。从理解权利的角度看，一个是 用利益的方式“生存”的权利，另一个是用以利益为目标享受其过程的权利。前者是 从静态角度说的权利，即实体的权利，后者是从动态角度讨论的权利，即程序的权利。 行政相对人的程序权利比实体权利在表现方式上不同，是一种能看见的权利。实体权 利是行政当事人在行政法律过程里具有的某些能得到合理主张以及正当的请求，该主 张以及正当的请求都会得到公众社会的保护以及承认，主要是用实体法对行政相对人 进行规定。但是实现实体权利，就不能没有法律的程序这一部分，行政法中的实体权 利是用行政程序进行实现以及保障的。在行政法律关系中实体法律是需要程序法律规 定的步骤进行实施，而实体的权利义务也需要用程序的权利进行落实。主要原因是行 政法使得实体法与程序法相互联系，法律的规则中行政相对人的程序权利与实体权利 就总是一起被统一的制定出来，这也是在日后大部分学者研究行政相对人的权利的过 程中把两者的关系进行具体的讨论的原因。行政相对人的实体权利和程序权利的区别主要表现在：第一，行政相对人的实体 权利不但可以明确规定还可以隐含在行政法律规范之中，根据“权利保留”原则，可 以从行政法律中推定出没有明确规定的权利，但是却只能在明文规定的法律法规中寻找行政相对人的程序权利，并且总是从行政主体义务的立场进行规定；第二，行政相 对人的实体权利不但以作为的方式而且还以不作为的方式行使，可是行政相对人的程 序权利只能以作为的方式来行使(除了行政相对人的程序抵制权)；第三，行政相对人的实体权利每一个都包含着其对应的具体利益，实体权利得到实施后就直接能得到 相应的具体利益，可行政相对人程序权利仅仅是为了实现实体权利而设定的保护性步 骤、程序，其本身具有一定的价值，并不必然导向某种利益，并不是普通的模式化的形式，它还是带有显著的程序上的真正意义以及正义的价值。所以，有的学者对实体 权利与程序权利的关系明确地指出，“程序权利所依据的原则是：法律对任何人都应 该一样。因此，法律面前人人平等指的是程序上的权利平等。可是实质上的权利是无4法平等的。”注重形式不代表注重形式主义；注重程序不代表注重形式主义。程序权 利不等同于形式主义。正义性的程序权利具有它独特的价值。”(二)行政相对人程序权利的基本原则1、信息交流畅通原则 信息能否在行政主体与相对人之间畅通交流是一项基本原则。私法上双方当事之间只要达成共同的意思表示就可以签订合同或订立契约。由于长期以来的理念，行政 主体与行政相对人之间并不符合平等主体的概念，导致两者沟通中存在一些阻碍，行 政相对人一直是处于被动状态下接受行政管理，行政主体作出决定前并不需要征得相 对人的同意，对于相对人的合法权益往往无法起到保护。虽有救济途径，也无法弥补 全部的损失。另一方面行政相对人的擅自决定，会使得其权利过于膨胀化，任意而为。 所以，信息畅通原则应该为行政程序法制定原则的首要原则，因为它能防止行政主体 滥用权力的同时，保护行政相对人有程序意识，保护自己的合法权益，从而能预防客 观上地位不平等而带来的矛盾，使双方的不平等地位渐转为“平等”。虽然被告知权、 参与辩论权、听证权、要求信息公开权以及其他多种权利都在现行行政程序法中加以 体现，但是却多为原则性规定。只有使得信息交流能够畅通，才能使得相对人能够在 行政决议前充分理解自己的行为是否符合相关法律或规定，并且可以评价行政主体的 行为，积极主动的配合与监督行政主体，明确自己的行为是否符合法律规范。如对于 行政主体的合法化管理，可以积极主动的与行政主体交流自己的想法与判断。这种意 识培养不仅有利于保护行政相对人的合法权益，也有利于监督行政主体在作出行政行 为时是否合法、公正、平等。2、操作简易性原则在我国法律法规中，制定关于公民权利时都要遵循操作简易原则。尤其是行政法 中，由于行政法在中国的法律体系中有着特殊的性质，所以对行政相对人在程序上实 现其权利时更要遵守操作简易原则极为重要。操作简易性原则也是为提高行政主体的 工作效率而提出的基本原则，行政相对人地位的特殊，对于程序权利了解上也存在一定的困难，如果行政相对人的程序权利行使过于繁琐，就会让其程序权利慢慢疏远自 己，最后只可远观，不能近用。以民主、合理与高效作为我国行政程序法制定的一个主要宗旨。第一，直接沟通：行政活动中的双方进行沟通交流时，是需要两者之间进行面对 面的沟通，而不是通过任何媒介来传达，行政相对人在接受行政管理时才能合理的保 护自己的权益不受侵犯。与此同时，行政相对人才能真实地把自己的意思直接传达给 行政主体。行政主体在行政程序的听证制度、表明身份、说明理由几个制度中直接体现了本原则。只有直接沟通才能完整地了解行政相对人真实地想法，并且使得行政主 体能准确接收到信息。第二，信息随时索取方式：行政主体地位的必然性导致在信息索取上行政相对人 的劣势地位，因为行政体系中的大部分信息都是掌握在行政主体手中，行政相对人想 要了解信息会有一定的难度。信息的隐蔽会使得程序权利在实现过程中有些困难，变 得无法简易操作，会最终导致行政主体与行政相对人两者矛盾增加，行政程序行使过 于复杂。第三，时间限定方式：行政程序权利的行使不是任意的，应当在一定时效下行使， 对行政相对人的权利行使时间予以限定，这样可以有效地得到解决的同时，也可降低 行政成本，更加及时高效的保护行政相对人的合法权利，简化了工作流程。时效制度 是一种与法律效益息息相关的价值，其他制度还包括排除障碍制度等。圆3、事前保护为主，事后保护为辅的原则为了避免行政主体与行政相对人发生纠纷，而在行政活动前就采取防止措施，这 就是事前保护原则。由于行政主体和行政相对人之间的地位本身的不平等，该原则成 为必要的考虑因素之一，行政机关在作出行政决议时不会考虑行政相对人，只是单方 面的作出决定，而行政相对人只能是被动的接受而已。在行政管理法律关系中诸多因 素的存在，例如：既定的行政主体与地位不可转化，单方面的决议不可对等，权利与 义务不统一等综合因素，决定了行政相对人属于弱势法律群体，所以事前保护是必要 存在的。这一原则对于促进公平与公正，提高行政相对人在行政法律关系中的地位有 着重要作用，从而避免一些可以预见的损失。事前保护原则是保护不对等的客观地位， 犹如一个不平衡的秤杆，我们要施加一些重力在倾斜的另一方使得二者平衡起来。要 体现事前原则主要有：要求行政主体表明身份、对行政行为进行说明、听证、职务回 避等，可见事前保护的重要性。但是事后保护也是重要的，属于事后辅助的作用。因梁书文：行政法讲座，中国卓越出版社1990年，第82页。圆杨海坤：中国行政程序法典化所面临的困难及我们的设想，南京社会科学1998年第9期， 第57页。6为行政管理法律中变数多不确定性的事件还是存在的，为了更好的解决和让双方有一 个好的处理办法，事后保护往往能起到重要的作用，从而行政相对人的权利也能得到 合法的保护。一般在行政法的补偿制度中能体现出事后保护原则，就是所谓的“由于 国家的行政权力故意的使公民的财产受到损失从而进行的行政补救。”此外的司法审 查也是同样，行政相对人提出申请后，法院对具体行政行为的合法性予以审查，最后 作出行政裁决的行为。笔者认为，事前保护与事后保护之间是前后呼应的关系，事前 保护是事后保护的充分的条件，而事后是事前的必要存在，二者相互作用从而构成一 个整体。4、保护基本权利的原则 公民的基本权利是受到保护的，中国法律上对公民权利的规定首先体现在民法上，因为民法是解决公民在民事上的基本权利，同时民法典也成为了后期法律制定过 程中保护公民权利的基本保障。我国民法典中始终贯彻权利本位与社会本位，权利本 位是主要的，社会本位在立法上起到了辅助作用。因为行政法是隶属公法，应当从保 护行政相对人权利的角度出发对其程序权利进行维护，权利是公民的天生赋予的，所 以行政主体在作出任何行政行为时都不能侵害行政相对人的基本权利，这与耶林的为权利斗争显然不同，行政相对人的程序权利有两方面的作用，第一是保障一些实体权 利的实现，第二是限制行政权力的滥用。行政相对人的实体权利范围内界定程序权利 是必然的。如果行政相对人的程序权利的要求远超于公民本身的基本权利，那么就会 导致行政行为的行使效率降低，行政管理对于社会秩序的维护起不到应有的效果。对 于权力的限制是为了达到一定的平衡，只有处于平衡状态的限制权力才是正常状态的 控权，而平衡状态就要利用控权来实施；当集体利益和个人利益达到了最大值的时候 就是平衡。”行政机关的权力需要被关进一定的牢笼中才能处于平衡状态，但是对于行政相对人的程序权利也要保持着民法的基本权利范围内，这样才可以成为平衡。在 基础权利范围内对行政相对人的程序权利予以限定是行政法保护相对人权利的必然 要求。在现有的法律法规中存在着诸如知情权、平等对待权这样的基本权利。在众多 的行政相对人的程序权利里，都是围绕这几个基本权利而论的。所以笔者坚信，由这 种基本权利所构成的行政相对人的程序权利，既可以使得行政相对人的合法权益得到 保障，由可以保障行政主体的行政效率，使得行政活动在两者之间取得平衡。(三)行政相对人程序权利的价值程序是工具性与独立性的体现，二者是对立统一的关系。程序权利一方面有利于 实体权利的实现，实际中好的结果都是需要一部分程序权利的借助，这种程序被认为 是一种辅助的实体。而另一面程序的内在属性是与实体结果不同，它是独立存在的价 值观判断。从手段和目的的角度或程序法和实体法两者之间的角度出发，法律程序相 比实体结果来说是一种手段或者工具，所以程序是否能产生理想结果或者能在多大程 度上去实现理想结果成为了一个判断程序价值优劣的标准，就是所谓的有效结果标 准；法律程序不仅是实现有效结果的手段与工具，程序本身是一个过程，所以是不应 依靠实体的、独立存在的一种价值判断标准，比如程序正义价值。因此程序是否能实 现内在价值又或者能在多大程度上真正实现其内在价值又成为评判程序价值的一个 新标准，就是所谓的有效价值标准。因为程序权利与理论程序有着密切关系，所以笔 者对程序权利的价值分析是借鉴程序价值的一些研究成果，就是以过程价值与结果价 值的角度进行研究。1、程序权利的过程价值 在进行程序权利的过程价值讨论之前，需要对过程价值的正当性进行详细的论述，因为过程的正当性是其存在价值的前提和基础。如果该过程没有正当性，那么就 没有讨论价值的任何意义。过程正当性又叫做过程的正义性，人类社会的发展历史中 总是伴随着各种社会问题，解决社会问题总是强调公平公正，正义也就成了人类社会追求的永恒价值，维护这一价值的有力工具法律也就因此诞生。由于时代的不同正 义也有着不同的标准，导致寻找一个固定永恒的标准成为了一个难题，如博登海默所 言：“正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常，随时可呈现不同的形状并拥有非常 差异的面容。我们认真地观察这张面容并想看到其面具下的真正面目时，我们总会得 到一些困扰。”罾英国一位大法官说：公平的自身在实现中是不足够的，公平一定要公 开的、毋庸置疑的被人们自己能看见的情况下去实现。该论点有以下涵义：程序的正 当性在心理上给当事人暗示，使其对这一结果有接受的心理准备，即使知道该结果对 其不利也会做好心理准备。公正的程序可以给公众带来信心和一个值得受到尊重的法 律，而不公平的程序只会给公众带来不信任和对法律的怀疑。公众关于追求正义是从孙笑侠： 程序的法理，商务印书馆2005年版，第2l页。美埃德加博登海默，邓正来译：法理学：法律哲学与法律方法，中国政法大学出版社2004 年版，第80页。自己所看到的的正义开始慢慢对法律进行理解，而程序正义正好满足人们关于自愿付 出的一种心理条件。从一般意义来看，在正当的程序中，相对人与行政机关比较容易 达成相同的意见，相对人也更容易接受正当程序给予的结果，尽管这种程序对于其本 身会有不利的结果。韦德爵士对此作了回答：程序虽然不是次要的，但是随着政府权 力的不断增长，只有依靠程序的公正，权力才能变得让人容忍。具体来说，一般可以从以下几个方面来分析程序权利的过程价值：第一，人的尊严价值 作为一个人本思想的文化价值理念，在宗教上得到进一步发挥，尊严这一个概念尤其受到康德的推崇，人格的内在尊严是康德最为推崇的，康德将每一个个体都当作 目的的本身，而不能将任何个体当作他人或组织实现目的的工具。德国哲学史上康 德具有极强的影响力，所以他的思想在鼓推人性尊严理论受到了广泛关注，促使人性 尊严的理念写进基本法。此外，二战时期的纳粹凭借实证主义的法学思想，以“恶法 亦法”的理论为旗号在德国广泛推行独裁统治，二战之后，为防止独裁专制对人性尊 严的糟蹋，也是德国把人性尊严写进基本法的主要推动力量。德意志联邦共和国基 本法(以下简称德国基本法)第1条规定：人性的尊严是不可侵犯，对它的尊重 和保护是所有国家的义务。于此开始，人性尊严作为一个法律理念开始得到学者的广 泛关注。美国学者杰里马修是最早对人的尊严与行政程序中的关系进行研究的学者，他 在1981年发表了一篇行政性正当程序：对尊严理论的探求是正当法律程序原则 的代表。马修的研究价值是在行政法律案例中解释了正当的法律程序，根据马修的观 点，对于实体结论的合理性进行判断的基础上，行政公共活动的正规性判断还要充分 考虑其对行政相对人所产生的影响，人的尊严是否得到充分的尊重与考虑是法律程序 正当性的关键，这是由人类普世价值所提出的要求。由于行政公共活动涉及到一部分 人的利益，利益相关人会尽一切可能参与到行政公共活动中，这种参与的权限是考量行政公共活动是否公正的一个标准，也是利益相关人的尊严是否被尊重的体现，是否 得到公正的对待与败诉是可以区分的，如果在过程中尊严没有得到充分的尊重即使胜 诉，也会觉得作为个体的尊严没有得到充分的尊重。程序权利的独立价值中对相对人人格尊严的尊重是最为重要的一个价值，正因为美埃德加博登海默，邓正来译：法理学：法律哲学与法律方法，中国政法大学出版社2004 年版，第81页。如此，我国大部分法律中记载着关于保护人格尊严的条款，宪法于2004年进行修订， 重新确认了人权保障的重要性。我国宪法明文规定了公民的人格尊严不受任何个体或 组织的侵犯，对于公民尊严的任何侵犯方式都是不被允许的。刑法中还明确规定禁止 进行刑讯逼供等。法律程序是禁止用损害个人尊严的方式的，“法律程序必须把人当 作人来平等对待，承认每个人都是由尊严和独立价值存在的道德主体，这就意味着法 律程序不能把人当作是为了实现某种目的的手段、资源或工具，否则就否定了人的道 德主体地位。第二，参与价值参与是指行政相对人在行政过程中积极主动的参与其中以维护自身合法权益，从 而与行政主体进行博弈，影响其决定。参与价值与自然正义原则有着很深的渊源，自 然正义原则中有着一层引申的含义，也就是一旦个体或组织的利益与他人的决定有关 系时，有权发表自己的意见，对该决定进行申辩与陈述。由于社会转型期间，民主法 治的观念逐渐深入人心，行政相对人不再是出于被动管理的一方，参与价值就是体现 了相对人合法权益的一个重要理念。因此，衡量行政程序的公正与否的首要判断标准 是行政相对人对行政程序是否能有效的参与。民主社会的一个主要特点就是将越来越 多的利益团体纳入协商的合法渠道中来，以鼓励民众参与作为民主制度的核心。而且 民主与尊严都可以在立法与执法过程中得到充分体现，尊重公民就会在立法上积极拓 宽公民纳言的渠道，在执法中就会让相对人积极的在行政活动中进行申辩与陈述，这 就是参与价值所体现出的优化效果。根据贝勒斯教授的观点，如果一个决定对于某一 个公民有着一定的影响，但是他却不能向作出该决定的组织或法院提出申诉与主张， 其主体性认识就无法得到表达，这就会使得其感受到不公正，这种被制裁者忽视的感 觉会引起其人格尊严在法官那里失去了原有的尊重。程序权威性与合意是参与价值中两个研究的重点内容，行政活动中的双方主体进 行沟通协商得到同意的意见就是合意，但这个参与的前提必须是双方自愿，假如不是 自愿参与，是被迫参2nN该程序里，那么该合意就会无效。在普遍生活的经验看，大 众都愿意通过沟通、表达意见、进行抉择等形式的被统治，可对强制性进行压迫的统治都会带着不满的情绪。原因是前一种方式是尊重人民大众，后一种方式则是只把人 类当作了单纯的客体。参与的价值和权威之间相互联系的关系，权威是由程序本身体 验后所给予的信任带来的。参与的价值与权威的性质是相互联系在一起的，权威是对程序的体验后所获得的信任。就是行政主体做出的公平公正的决定才会让参与人心服10口服，而公平公正的结果就要通过程序来实现，只有在公平公正的程序里参与者的要 求才能受到合理的表述和支持，各个领域的利益才能达到平衡，就是所谓的过程把不 满给吸收了，这样才可以更好的具有权威性，根据泰勒的观点，如果一个个案没有被 公正判决所影响不是很深远，但是一个不公正的程序则是从制度层面对某个利益群体 或整个社会的公正进行侵蚀。可以看出一个错误的个案对于社会并不会造成太严重的侵害，但是不公的程序将会对社会造成重大影响，不能将国家的强制力作为权威的真正来源，而应该将公民的合意作为其合法性源泉，以程序能够容纳理性人的参与为基 础，根据季卫东的观点，国家的制裁性并不是法律得以普遍遵守的主要动因，而是人 们在一定合意上对国家的法律语言认同，在内心并不排斥的情况下才能充分显示出其威力。如果一个社会不以合意与信仰为基础建立其法治秩序，那么其权威性将是暴力 性或不合法的。第三，及时价值 迟来的正义是非正义，强调及时性是对于行政相对人与行政主体在实践上的约束，一项耗时较长的行政活动将会对人们实际权利的行使造成严重的侵蚀效果，由于 较大的时间成本使得参与方主动放弃程序参与的权利。及时价值具有两方面效果， 一是不延迟，二是不能不合常理的急速，应当出于两者之间的平衡点上，如果在运行 行政程序的过程有些缓慢，就会使行政相对人的权利得不到实现最终进入另一种不正 义；如果运行行政程序的过程太快，就会使行政相对人没有办法真正的参与到该过程里，从而没有机会表达自己的利益诉求，行政主体也不具有足够的时间去了解事情的真相，无法准确的作出判断，造成错误的决定。行政程序是否得到尊重会对行政效率产生一定的影响，但笔者认为对于该问题应 该从长远的角度考虑，根据韦德爵士的观点，无法将不重视程序的人称为法律工作者， 但是与此相对的是行政官员则认为程序是为了限制其办事效率而发明的，这是理所当 然的。行政权力的自由必然会受到程序的限制，遵守程序需要付出一定的代价，包括 时间与金钱，但是这些成本可以有效的规避政府与社会的冲突。由于行政机关的职责 在于维持公正，所以遵守程序也是一种促进效率的手段。程序与效率是两个可以共存 的价值，法律应当在两者之间进行综合。及时价值是一个重要的程序权利价值，各个 国家行政程序法纷繁设立以下的制度从而保证行政行为及时作出。首先，代理制度。代理是行政主体由于某种原因无法行使义务的时候，能让行政王锡锌： 行政程序法理念与制度研究，中国民主法制出版社2007年版，第89页。的程序顺利的进行，符合法律规定的让别人代为执行的制度。其他的国家中也对规定 了关于行政法的代理的法律，比如奥地利的法律规定：“利害关系的人与法律规定的 代理人，没有通过明示的要求自己到场的，需要别人进行办理的可以委托其办理。” 我国还没有统一的行政程序的法典，但我国也规定了代理制度。体现在行政复议法，中华人民共和国行政许可法(以下简称行政许可法)和行政处罚法里。例 如行政许可法中第29条规定了：申请许可人可以拜托代理人进行行政许可的申 请，但是除了法律规定的原由要求申请人必须亲自到场的以外。其次，时效制度。时效制度指的是对行政主体与行政相对人双方之间时效义务予 以规定的制度。一方面，行政机关应该在法定期限内履行职责，否则应该承担相应的 法律的责任。另一方面，行政相对人也必须遵守法律的规定时效，否则时效期间届满 之后就会丧失法律规定的权利或者承担其他的不好的法律结果。奥地利的行政程序 法中第33条规定：“对命令或者法律有规定，除了法律明确规定不许在该期间变更 的以外。西班牙的行政程序法第47条规定：“本条法律或其他的法律确定的时 间内和期限对主要管理机关以及工作的人员和利害的关系人都有同样的约束力。”我 国的行政处罚法中第42条规定了：当事人主张听证的，要在行政部门告诉之后的三日之内提出；行政部门应在举行听证的七日之前，告知当事人进行听证的有关时间和地点。该规定的时间有对相对人的约束，也有对行政部门的约束。 2、程序权利的结果价值第一，控制行政机关的行政裁量权由于法律不可能提前预测出所有社会问题，因此在既有的法律规定下，行政主体 享有一定的自由裁量权。由于行政权在上世纪得到较大的扩张，自由裁量权对于社会 管理的作用也日渐凸显，由于自由裁量权是一种法外解决社会问题的有效补充，但是 其行使如果不受控的话又会对公民的基本权利造成严重的侵蚀，使得人们对于法律失 去信任，因此对其进行规避逐渐成为法律制度的一个重点话题。即使是道德品质最为 高尚的人也会受到情欲的驱使，因此仅仅依靠行政主体所作出的自由裁量很难保障其 不带有任何偏见或好恶，有可能朝着专制、暴力的方向发展，而与民主公正等价值相 背离。首先，作为限制行政裁量权的一个理性选择，行政相对人的程序权利首先要保 证不被任何组织或个体侵犯，由于程序权利会对自由裁量起到一定的监督作用。这样就限制了行政主体和行政相对人要有各自的独立价值和意义，行政主体和行政相对人 之间互相作用的同时，需要给其二者之间规定界限与权限。这就会发生行政主体与相12对人之间受行政决定的影响之后才产生的。其次，行政主体在面对行政相对人的参与 时会感受到压力，只有做好各方面的协调，而不是任意决定，对于各个利益群体的意 见都加以综合。因此也就可以形成哈贝马斯所说的平等协商，最后，行政相对人的程 序权利让行政机关与相对人变成了不同的派系。正如笔者对季卫东观点的理解：程序 参与者被定为以后，就做好本职工作，相互配合的同时也相互制约对方，所以要想随意使用还是会受到了限制。第二，优化行政权力 理性的对待行政权力。实现行政权其实在程序上是行政机关进行一个衡量与博弈的过程。以是否合乎理性来判断行政权结果的实现是否正义，应当广泛的听取各方建 议，在此基础上优化行政权力，而行政相对人所享有的任何程序权利都可以为这一目 标提供更加优秀的平台。该过程里行政程序的出现给行政机关和相对人一个可以平等 对话以及提供证据的平台，可以让不相同的方案和观点有了一个具体的交流的机会， 并且行政活动的手段以及范围可以进一步扩大，行政权可以进一步优化，由于公开程 序使得行政权力得到公民的监督，因此可以使得行政权力滥用的现象减少，让错误的 选择在整个过程里可以进行改正；还有，整个过程里可让参与者能积极的参与到该过程的同时还能提高该方面的认识，程序参与者应当在行政活动的决策过程中充分利用各种可供利用的资源。 实现正当的行政权力。行政相对人受行政权的有效制约只是依赖国家的强制力是无法完成的，必须在国家强制性的基本之上，再通过另外一个效力来加深行政相对人 的认可，也就是行政相对人的参与权利。正当的行政行为可以使政府机关和公众之间 的矛盾关系减小，最后能让双方对法律所给予的义务很好的去履行，不只是在法律的 利益关系的基础上的考虑，也是出在道德的认知和承受。正当的行政权力是需要公众 的参与的，行政相对人可以明确的表达自身的主张及要求，对自己与他人的利益予以 充分考虑，以行政相对人的参与来加强行政活动的正当性，是程序权利的一个重要价 值。第三，实现行政相对人的实体权利从法律理论角度看，法律既定的行政法律关系的主体所具有的就是实体权利，不 是依存在程序权利的权利。由于实体权利是不可能自动实现的，一定是在具体的程序 中才能够得到充分的体现。这与民事权利、刑事权利等只能通过民事诉讼法、刑事诉讼法保证实施实体权利有所不同，相对人的实体权利不仅需要用行政诉讼来保障权利，更是与行政相对人的程序权利的意义相关联的。原因是对刑事案例来讲，法院专 属的权利是定罪以及量刑定罪，可法院作出判定时都要依据刑事诉讼法来行使，民事 纠纷也一样，在法院是通过民事诉讼法来保障民事双方的权利与义务。但是行政机关 也具有很大的权限，包括制定法规、规章、作出行政裁决、调节的权力。公定力和执 行力是行政权的两个主要特征，一旦作出对于行政相对人具有较大的影响。行政诉讼 权利与相对人程序权利相比较，对于实现行政实体权利的效果会较小，因为一般来说 事中与事前的权利救济效果往往会比事后救济来的更有效果。有的学者认为，正当程 序是约束公权力所必不可少的，这也是法制建设的重点，对于司法机关适用行政诉讼 程序是行政法领域的基本要求，对于行政机关的行政职权行使过程也要求行政权力受 到正当程序的制约。哪笔者以收益权和平等权两个实体权利的实现过程为例：首先，程序权利有利于保 证行政相对人拥有平等权。所谓的平等权指的是行政相对人在进行行政活动中受到一 样的对待。我国宪法赋予了所有公民平等的法律地位，这是宪法给公民平等权的宣告。 在此后我国的行政诉讼法、行政复议法与行政处罚法中都有平等权的明确 表述。“行政相对人是由单一的个体身份和行政主体发生关系的，可是个体的行政相 对人互相之间在法律的面前是平等地位。行政主体作为一个法律的执行者，对于每一 个个体行政相对人都具有平等对待的义务。”行政相对人关于平等权的基本内容有： 行政相对人在人身权利与财产权利方面具有行政主体平等对待的权利。其有两个方面 的要求，即行政立法中平等对待及执法与司法上的平等对待，可是这两个方面都必须 行政相对人的程序权利予以实现。行政立法中平等对待就有要求在行政立法或者制定 法规时，行政相对人都被赋予参与的权利，使不相同的群体利益都可以能最大程度的 表达，这样才可以让相对人程序权利在确立法律的过程中更加受到重视，最终能得到 平等的对待，实现了行政机关这个主体与相对人之间的平衡。行政主体在执行法律与 司法的平等对待要求了其在执行法律过程中不能对相对人进行差别对待，要对其的地 位、身份、性别，公平的进行通知与告诉的义务，并且要仔细对行政相对人的辩述聆 听，这样才可让相对人得到一个平等的对待。其次，程序权利可以帮助行政相对人实 现受益权。在行政主体的各种行政行为中所带来的利益及保障的权利就是受益权。受 益权不具备全体性，它仅针对某个个人的利益的权利，而且这样的受益权的获得具有 被动的性质，一般让符合条件的行政相对人进行申请，行政主体授予。因为行政相对宋雅芳： 行政程序法专题研究，法律出版社2006年版，第19页。14人的受益权具有这样的特点，其权益就更加容易受到行政主体的侵犯，所以就更加需 要程序权利加以保障。例如，行政许可权是受益权的典范，由行政许可法予以保 障实施，在这里规定了多项申请人、被许可人具备的程序权利以保障行政许可的正确 的实施，例如被告知和通知权、申请许可权、举报权、听证权、申请撤销权等；中 华人民共和国森林法(以下简称森林法)第12条规定：各级人民政府对于正在 植树造林、森林管理、保护森林及林业科学研究等方面成绩突出的单位及个人予以奖 励。这是一个行政奖励条款，至于奖励该如何申请及受奖人得不到奖励该如何救济都 是需要程序权利加以规范。二、我国行政相对人程序权利的现状与不足(一)我国行政相对人程序权利的现状我国行政程序法正在不断的完善过程中，其中对于行政相对人的听证、回避、政府信息公开等程序中先行的法律法规中都有着一定的体现。 对于听证程序，行政处罚法中有专节作出规定，第5章第3节中的第42条对于吊销许可证或执照等行政处罚做出了规定，在这些行政处罚做出之前必须告知相对 人享有申请听证的权利，如果相对人提出听证申请的，行政主体应当组织听证，并且 产生的听证费用由行政机关负责。而行政许可方面的听证程序则由行政许可法的 第4节进行专门规定，其中第48条第1款对于听证前的准备内容进行规定，包括多 少天前通知申请人，在什么地点举行听证，并且在一定情形下必须予以公告。根据上 述两部法律的规定，可以看出增强了听证程序的操作性，对于听证程序的规定除了上 述两部法律外，还包括中华人民共和国对外贸易法、中华人民共和国公共文化设施条例以及中国人民银行的行政许可实施办法和中华人民共和国环境保护行 政处罚办法。在调查对外贸易、大型公共文化体育设施建设以及其他事项都规定了 由对外贸易主管部门或上级政府部门等主体主持听证程序。虽然在程序上对听证权利 予以了详细的规定，但是听证范围、主持人等问题上却缺乏具体可操作性，行政机关 在这些方面都有一定的让步，但是对于任意行政却没有起到实质性的限制，也没有真 正保障行政相对人的程序权利。为了进一步保障我国行政相对人的程序权利，首先要 完善我国的听证制度。而行政许可法、行政处罚法、中华人民共和国传染病防治法(以下简称传染病防治法)、中华人民共和国政府采购法(以下简称政府采购法)以及中华人民共和国反兴奋剂条例(以下简称反兴奋剂条例)等法律法规都对行政 资讯的公开作出了规定，如行政许可法中对于利害关系人的申诉与申辩的权利予 以规定，如果行政相对人的申请许可审查中发现对于相关利害人的事项时，应当告知 利害关系人有申辩的权利；在对被处罚人作出行政处罚的决定前，应当告诉被处罚人 依法所享有的权利。其中规定了行政主体的告知义务，从侧面保障了行政相对人的信 息知情权。在政府采购法中对于政府的采购信息公开予以了规定，对于公开主体、16媒介、对象以及限制都予以确定；反兴奋剂条例中对于应当公开的处理决定、公 众的查阅权进行规定。这一贯是政府行政的禁区，可谓是对政府权力的一个宣战，更 加尊重公民权利，尊重公民尊严，行政的公开化与公民参与逐渐推行。但是仍需进一 步完善政府信息公开制度，如传染病防治法中规定了如下内容，对于全国传染病 疫情，国务院的卫生行政部门有义务及时地向上级及下级卫生部门通知。对回避程序的有关规定有：行政许可法第48条规定：“行政主体应该指定听 证的主持人，除了已经接受审核的申请人员以外，有利害关系的人员认为听证主持人 与该行政法规定的事情具有明显的利害关系的，可以申请相关的回避。”政府采购法 的第12条中规定：“政府机关进行采购的时候，工作人员和与采购的人员和物品提供 商家具有利害关系是需要回避的。物品提供商家认为采购的工作人员以及相关的工作 人员与别的物品提供商家具有