论公务员选拔制度.doc

论公务员选拔制度公务员制度产生并应用于近现代的西方国家，其关键作用是保障政治的连续、稳定和行政的高效。随着我国改革的深化，公务员制度的地位和作用在国家政治、社会生活领域中日益突出。公务员制度一般以考任制为基础，在公务员“进、管、出”三个环节上以“进”为突破口。无论是英国诺斯科特和杜威廉的关于建立英国常任文官制度的报告，还是美国的彭德尔顿法，其最重要的意义就在于确立了经过竞争性考试择优录用文官的原则。建立中国公务员制度最关键的突破口也就是公务员选拔制度。对此，笔者谈几点粗浅的看法，以求抛砖引玉。一、公务员范围的界定关于公务员范围的界定世界各国不同，大致为三类：一是以英国及英联邦国家为代表的“小范围”。他们的公务员仅限于上至常务次官，下至清洁工的事务官。政务官、企事业单位的文职人员、地方自治人员、军人、司法官员等概不包括在内。二是以美国、德国为代表的“中范围”，他们把公务员的范围界定为政府机关中的所有公职人员，包括总统、内阁总理、各部部长等政务官和不与总统、内阁共进退的事务官。三是以日本、法国为代表的“大范围”，他们把中央和地方政府机关的公职人员、各级立法机关人员、审判检查机关人员、国立学校、医院及企事业部门的所有工作人员均称为公务员。而且，法国还把军事人员和各部门按契约供职的人员也划入公务员范围。尽管各国公务员的范围不一致，但有一点都是相同的，即政府系统的工作人员是各国公务员的典型范围。我国推行公务员制度的基本法律依据是国家公务员暂行条例。因此，我国公务员的范围应以条例规定为准。按条例规定，我国的公务员是指“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。这一界定处于国外公务员的“中范围”和“小范围”之间。与“小范围”相比，没有把政府系统中行施领导权力的“决策类”人员从公务员队伍中分类出来；与“中范围”相比，我们把政府系统中的工勤人员排除在外。但是，我国依然把政府系统的工作人员作为公务员的典型范围。各国所以把政府系统的工作人员作为公务员的典型范围，主要是为了把政府系统的工作人员从其他各类工作人员中分离出来，建立相对独立的管理体系，实行科学的分类管理，从而建立起一支精干、高效的行政人员队伍，提高政府系统的管理效能。条例关于公务员范围的界定，就是在这一精神指导下作出的。本文取广义的公务员范围，不仅包括事务官即所谓的文官，而且包括政务官，以便我们从总体上了解公务员选拔制度的特点及其作用。二、西方国家公务员选拔制度起源和现状人事制度是同当时的历史条件相适应的，是历史现实的反映，是社会发展的客观要求。例如 “禅让”制是同以狩猎为主原始社会相适应的；“分封制”与“世卿世禄制”是同畜牧业和不发达的农业经济为基础社会相适应的；“政党分肥制”是同资本主义工业化社会相适应的。当历史进入现代后，在民主条件下，各国公务员制度的出现就成为历史发展的必然。西方国家公务员制度是西方国家政治制度的重要组成部分，是资本主义制度的产物。公务员制度对国家政治的连续、稳定起到了关键性的作用。关于公务员选拔制度起源和科举制度两项制度之间的关系，笔者认为，科举制度不仅为西方公务员选拔制度提供了蓝本，而且是古代中国与近现代西方国家政治制度发展史上的一个交点。科举制度给中国社会留下的痕迹在今天也还是清晰而浓重的。公务员制度在当代西方社会的作用是巨大的。1921年，孙中山先生就说过：“只有选举而没有考试，所以美国的选举常常就闹出笑话。有了考试，那么必要有才、有德的人，终能当我们的公仆。英国行考试制度最早，美国行考试制度才不过二三十年，英国的考试制度就是学我们中国的。中国的考试制度是世界最好的制度。现在各国的考试制度亦都是学英国的。” 1933年，罗纳德S苏曾经这样写道：“几乎所有的西方学者都没有注意到当今世界现存的高级公务员制度起源于中国这样一个事实。我们有足够的证据证明中国对这一制度的影响，而它往往被西方学者所忽视。我们认为，中华帝国科举制度的知识，随着时间的推移得到传播并成为世界其他国家实施和发展行政精英制度的基础。毫无疑问，美国公务员竞争考试的特点主要受英国的影响，而英国公务员制度则来源于中国。”中国的科举制度是近现代西方国家的公务员选拔制度的渊源。中国古代的科举制度是世界上最早的官员选拔考试制度。事实上，西方国家借鉴科举制度来建立公务员制度是从英国东印度公司开始的。邓嗣禹认为：1829年，公司在有限的基础上为印度引进了官员考试制度，“结果使中国的这一发明及时在印度得以充分发展”。此后，这一制度又应用于英国国内公共服务并建立了它的精英“通才管理阶层”。1870年枢密院的法令将公开的竞争考试作为进入枢密院供职的正式要求，并且强令所有的部门举行任职考试。至此， 公务员制度在全英国境内推广开来并开始传播到欧洲的其他国家。西方公务员选拔制度的建立是以考任制为基础的。在公务员“进、管、出”三个程序上以“进”为突破口，建立了“公开、平等、竞争、择优”的基本原则。“要想得到一流的人选，必须求助于竞争”，这是西方资产阶级人才主义原则。西方各国政府都把通过公开竞争考试，然后择优录用公务人员作为公务员选拔制度改革的核心，也作为选拔国家公职人员的主要依据。1870年，英国枢密院明文规定，对应考公务员者一律实行公开竞争考试，经考试合格者发给合格证书，然后分配到各部门使用半年到一年，择优录用。若未经考试并持有文官事务委员会及格证书的不能从事任何事务官职。英国政府的改革，给其他西方国家的公务员选拔制度开了个头。紧接着德国、美国等其他资本主义国家，在实行公务员制度时也都确立国家公务员的考试录用制度。法国政府在吸取英美公务员制度改革的基础上，于1946年10月通过了公务员总章程，确立了公务员一律实行竞争考试，择优录用的原则。现代法国高级公务员制度中突出的特征是它的选官制度化。这种选官制度是一个完整的系列，它依据等级、功绩以及现存的各类高级学院特别是国立行政学院为标志的培训得以实现。通过保证国家机器的连续运作来实现政治的稳定。“世界上没有任何其他国家象法国这样建立一系列制度旨在创立一个高级公务员精英集团”，并且依据这些制度形成“一个完整的公务员世界”。法国在1978年的公务员考试中，报考A、B、C、D类文官考生达777，通过笔试和口试两轮进行，再由考试委员会对其评分进行综合平衡，取得一致意见后，评定分数，发榜公布成绩，最后根据成绩择优录取。通过这一层层把关，最后被录取的只有111。美国于1883年由俄亥俄州的议员彭德尔顿，依据英国的考试制度的模式，向国会提出了彭德尔顿法，确定了竞争择优的录用原则，明确规定文职人员应通过公开考试。这一法案的通过，标志着以考试录用公务员为核心的“择优制”在美国正式确立。实际上，美国公务员选拔制度与英国及许多其他国家存在着本质上的区别。一方面，正如切斯特A阿瑟总统所说的那样：“英国制度的一些明显的内容并没有被我们所积极接受，即使在最积极倡导公务员改革的那部分中也是如此。”没有被采纳的内容之一即包括文章写作的考试；相反，彭德尔顿法明确地指出考试必须带有实践的特点。另外一个被美国拒绝接受的英国制度的内容是体制的封闭除了底层以外，而从一开始，美国的制度就在几乎所有的层次上都是开放的。注重“实践”的考试制度保证了专才而不是通才在美国公务员中的主流地位，同时，公开性注定了这种公务员制度缺少一种独立的行政管理精英集团，更多的是开放的官僚而不是对外封闭的体制。美国所建立的是非通才的或非精英集团的模式，。实行公开考试录用制度，对当时的政治制度起了重要的作用。首先，在录用公务员过程中，严格把关，层层筛选，从而把有真才实学者送到公职岗位上。其次，考试制度的确立，使西方国家找到了一条选拔优秀人才的有效途径，对于建立一支精干、稳定和高水平的公务员队伍，保持行政系统的高效率和连续性起到了重要的作用。第三，它的实行改变了旧的官吏任用制度，取消了封建的恩赐官职制，在一定程度上杜绝了官场中卖官鬻爵、营私舞弊现象的产生。因此，许多国家政府通过立法形式把考试制度固定下来，并形成公务员选拔制度。四、我国公务员选拔制度缺陷及改进我们过去的干部选拔方式极为单一，完全靠领导说了算，往往是黑箱操作，透明度很低。老百姓创作这样一幅对联，上联是“说你行你就行不行也行”，下联是“说你不行你就不行行也不行”，横批是“不服不行”。在这种环境中，人才难以合理就位，造成人才的大量积压与浪费，妨碍人力资源的有效开发。随着我国经济体制改革的深入，有中国特色的国家公务员选拔制度在我国基本建立。1993年8月14日，国务院总理李鹏正式签署颁发了国家公务员暂行条例。该条例的出台，标志着国家公务员制度的初步形成。建立中国公务员制度的举措中最具突破性的贡献就是确立了经过竞争性考试择优选拔公务员的基本原则，从而为人才能够脱颖而出创造了条件。为了满足社会各方对政府的行政效率与公共服务水平的期盼和要求，人事部加紧研究部署完善国家公务员选拔制度。我国现行的公务员制度，将党管干部的原则，为人民服务的宗旨，任人唯贤的干部路线，德才兼备的干部标准，注重思想政治工作，注重干部实践锻炼等传统融入其中，并用规定、规章和规程加以规范。同时，根据社会主义市场经济的要求，吸收和借鉴国外文官制度的有益经验，建立竞争激励、民主监督和法制管理等机制。目前考试选拔全面铺开。用宋德福部长的话，就是“凡进必考”。全国31个省、区、市政府机构新进人员，普遍实行了面向社会公开招考，一些地方还打破身份、地域限制，不拘一格选人才。公务员考录制度赢得了民心，受到了广泛的支持和欢迎。而且竞争上岗制度也在全面推行。政府部门领导职务晋升，实行了竞争上岗，使一大批优秀人才在公开、竞争、择优中脱颖而出。按照中组部、人事部的统计，已有29个省、自治区、直辖市共有5万个机关单位实行了竞争上岗，职位近35万个；国务院部门已有20多个部委局的近千个职位实行了竞争上岗。公务员的选拔是国家公务员队伍的门户，是“进口”。从选拔制度的地位和作用看，政府机关能否提高行政效率，在很大程度上取决于选拔制度。我国公务员选拔制度的基础是考试录用制度。选拔考试制度法制化是公务员管理法制化重要的组成部分，是行政机关高效的保障。然而，我国公务员选拔制度与公务员交流制度中的调任制度、挂职锻炼形成冲突。按条例规定，作为“进口”，“调任”是指国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关担任副处级以上领导职务或助理调研员以上非领导职务。选拔是补充“担任主任科员以下非领导职务的国家公务员”。从各自适用的对象范围看，二者是能够衔接的。但也有明显的冲突之处，只规定调入人员进入国家行政机关是担任领导职务或助理调研员以上非领导职务，但对被调人员的考核却没有清晰、明确的规定，在具体操作中，对被调入人员的思想表现、工作能力、任职资格条件等也没有作出定性和定量的规定，这成为公务员选拔制度中的一个难点，给一些不具备相应资格条件和业务素质的人以可乘之机，造成了一些通过正常录用渠道的人员不能进入行政系统，在一定程度上使考试录用制度流于形式。挂职锻炼也是交流制度的一种形式，是指国家“行政机关”有计划地选派“在职国家公务员”在一定时间内到基层机关或企业、事业单位担任一定职务的活动。在具体推行过程中，一些组织人事部门无视挂职锻炼的对象是“在职国家公务员”的规定，选派一些企业、事业单位人员挂职锻炼；继而又以挂职锻炼为过渡，将一些不具备公务员资格的人员调入公务员队伍，甚至借口挂职锻炼将一些优秀的公务员调离公务员队伍，给行政机关高素质的公务员队伍造成破坏。考试制度本身也存在着一些问题。在考试的中，对可以量化的文化知识水平易于测评，而对于应考者的创造力和思维灵活性等难于量化的部分没有精确的测定办法。“要想得到一流的人选，必须求助于竞争”，选拔中推行竞争机制可以确保公务员的素质。为将竞争机制引入公务员队伍，我国在公务员选拔制度中应注意下述环节的改进：首先是进一步完善考试录用的办法。把竞争性考试作为招聘公务员的法定制度。现在的选拔考试过于偏重于文化知识的考核，偏重于以学历取人。这将导致被录用人员实际工作能力不适应公共管理的需要。为此，首先应转变考核方式，将考试由重视文化知识转变为重视素质和能力，增加口试的比重，便于考查应试者的实际操作能力。其次，增加内部考试的录用人数，积极鼓励在职公务员通过内部竞争考试得到晋升。在政府工作一定年限的人员都可以不受限制地参加内部考试。而且，政府应该考虑到未来社会发展将对公务员的素质提出新要求，对公务员录用的标准作出了新的战略部署。根据社会发展变化，现有的某些职位可能将被新的职位所取代，这就要求公务员必须具备开拓能力、应变能力和适应能力。在选拔公务员方面，尽可能录用三种条件都具备的人员。其次是建立职位分类的简化、通用性系统,根据职位分类的不同采取不同的考试方式。职位分类标准，是衡量工作价值的工具，是通过把职位分为职组和职级来实现的，职位分类在职组中把工作分为不同等级，使工作之间具有相对价值，从而确定职级和工资水平。例如加拿大的职位分类系统是通用职位分类标准UCS ，特征为以下几个方面：（1）通用。 使得公务部门所有工作特征得到评价，其价值得到衡量；（2）简化。 设计和应用标准都直截了当，高效地衡量工作价值，对人力资源管理人员和雇、佣双方都简便易懂；（3）性别中立。再次是在公务员选拔方面实行严格的筛选和竞争程序，进一步改进晋升制度。晋升制度直接决定公务员的工作士气和组织效率。要通过一