论司法改革中检察官办案责任制的必然性毕业论文定稿

论司法改革中检察官办案责任制的必然性年级：2014秋法学 学号：1461001464545 姓名：屈泽坤【摘要】司法责任制是司法体制改革的关键所在，检察官办案责任制作为检察改革的主要改革措施之一，其目的旨在完善办案机制，落实责任，强化诉讼监督职能，通过这种精英遴选和培养机制培养出具有高素质的检察官。推进检察官办案责任制改革，既是司法规律的必然要求，也是法治思维和法治方式在检察工作中的具体体现。本文拟就检察官办案责任制改革的必要性及如何完善检察官办案责任制提出初步建议，以供参考。【关键词】司法责任制 检察官 办案责任制 制度完善 一、我国推行检察官办案责任制改革面临的基本情况就我国目前司法机构状况来看，具有检察官资格或者称谓的人较多（约占70%）而具备独立办案能力的人较少（约占30%），需要从中选拔素质好且具备独立办案能力的检察官来相对独立地担负办案责任，授予其一定的办案决定权。改革的主要任务是，淡化副检察长和内设机构负责人的领导职责，将其行政性管理职能转化为业务指导和监督职能，将其办案审批职能转变为一线的办案职能。换句话说，我们要通过改革，把副检察长和内设机构负责人都转变为主任检察官，把他们原来的办案决定权转移到主任检察官，只保留副检察长和内设机构负责人对其他主任检察官办案的指导和监督权。经过这样的改革之后，副检察长和内设机构负责人既是一线办案的检察官，也兼有对其他检察官办案的指导和监督职责；只是一线办案力量，是办案组织的负责人，因而不具有审批案件的职能。我国推行检察官办案责任制，把办案组织的负责人称为“主任检察官”，既是从现有检察官中选优择能的结果，也是在现行体制下便于检察长授权的需要。换言之，在相关法律修改之前，我们必须给那些具有相对独立办案资格且经过“打包”授权的检察官一个特别的称呼。十五年以前，人们称之为“主诉检察官”或者“主办检察官”，现在如果仍然如此称呼，就难以区分这轮司法改革的特点和意义了。当主诉检察官办案责任制在全国大部分地方已经式微甚至名存实亡的时候，北京、上海等地的一些检察院不但没有放弃办案责任制改革，而且借鉴台湾地区的主任检察官称谓，把主诉检察官办案责任制改革推进到一个新阶段，譬如，北京市一分院从非业务部门挤出一些副职职数，用于业务部门设置相对独立办案的主任检察官职位。虽然“主任检察官”的称谓本身带有比较浓厚的行政色彩，在某种程度上有违检察官的司法性质或者过分突显了检察一体制，但是，在当前历史条件下，这个称谓有其积极意义，那就是使这些具备独立办案能力的检察官获得特别的授权和享受特别的政治待遇，便于检察官办案责任制的推行。从长远目标或者理论设想来说，大陆地区的主任检察官只是一种过渡性的称谓。它是从以人民检察院为办案组织过渡到以检察官为办案组织的一种组织形式和特定称谓，其制度内涵和组织模式，类似于台湾地区的检察官，是办案组织的负责人。现在，大陆地区的主任检察官在法律上仍然没有独立地位，只是经检察长授权而享有一定的办案决定权；将来，国家立法可能确认主任检察官这个称谓，直接赋予这些主任检察官以相对独立行使检察权的资格和法律地位；也可能与国际接轨，提高检察官的选任标准和程序，以“检察官”替代“主任检察官”，赋予检察官以相对独立行使检察权的主体地位，将人民检察院内设业务部门的负责人改称为“主任检察官”。二、检察官办案责任制与权责利相统一原则有人说，2014年实行的检察官办案责任制改革试点不如2000年高检院推行的主诉检察官办案责任制的改革，因为那时的改革考虑并落实了权责利相统一原则，这一次只考虑到了权与责的统一，对“利”没有充分考虑，所以这次改革比上一次更容易失败。为此，在改革试点单位中有的检察院向当地党政部门争取主任检察官津贴，甚至要求高检院向中央要政策。笔者认为，这些主张和要求与现行财政制度和工资制度相冲突，即使勉强获得支持，也是数量有限，难以持续，因而不是长久之计，也不是治本之策。任何改革只有在让一部分人获益而不致另一部分人受损的情况下，才会阻力最小，才能顺利进行。这就是所谓的“增量改革”策略。大家知道，1985年10月23日，邓小平同志在会见美国时代公司组织的美国高级企业代表团时，第一次提出了让一部分人先富起来的主张，他说：“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕。”这个改革策略是突破现有体制机制障碍的有效方式，其要害就在于打破原来权、责、利相分离的大锅饭体制机制，能者先上，多劳多得。这是过去三十多年改革开放成功的法宝，策划检察改革当然要传承和用好这个法宝。问题主要在于我们如何看待和设置检察官办案责任制改革中的“利”。检察官办案责任制改革应当如何考虑权责与利的结合呢？首先，经过三十多年的立法发展和制度建设，我国的法律制度基本健全，包括工资的国库支付制度在内的财政制度已经成为刚性约束，检察院可以自主决定工资和福利的时代一去不复返了。其次，检察官办案责任制所要设置的“利”不是涨一点工资或者增一点福利的事，而是检察官职业保障机制建设问题。赋予检察官相对独立地行使检察权并承担相应的责任，就必须建立与之相适应的职业保障，使检察官足以过上有尊严的生活，足以抵制各种诱惑和干扰。因此，这种职业保障之一是建立单独的工资系列，使其工资远远高于普通公务员的工资，或者相当于执业律师的中等偏上的收入。这不是某个检察院或者某个区域的检察院的事，而是全国各级检察院的事，而且职业保障也不仅仅局限于工资制度，还有许多与职务相关的非经济待遇的保障。第三，检察长向当地党委争取一点经费或者几个职数的做法不值得提倡。这些传统的做法与新一轮司法改革的核心理念存在冲突。新一轮司法改革的核心理念就是保障司法机关依法独立公正的行使职权，通过人财物的省级统管从外部去地方化，通过办案责任制建设从内部去行政化。我们不能为了内部去行政化而去争取外部的地方化，这是自相矛盾的。有人说，现在检察官职业保障还没有建立起来，先搞检察官办案责任制是不合时宜的。这个观点是有道理的，但是现在搞的是检察官办案责任制试点，是探索检察权的新的运行方式，我们只有完全搞清楚了新型的检察权运行方式，才能在全国推行，才能推进检察官职业保障机制的建设。相比而言，检察权运行方式是本，是核心，检察官职业保障是辅，是从属性的。只有新型的检察权运行方式可以证明检察官需要特殊的职业保障，我们也必须根据新型的检察权运行方式的内在要求来设计检察官职业保障机制。譬如，检察机关的人员分类管理改革，现在把检察人员分为检察官、检察辅助人员和检察行政人员这三类，但是各类人员应当占多大的比例？现有人员如何归类？现有人员如何配置？回答和解决这些问题都不能凭主观想像，必须有实证依据。这个实证依据从哪里来?只有靠检察官办案责任制改革试点了。如果没有充分试验和深入研究检察官办案责任制，就在一些地方搞人员分类管理和经费保障机制改革，难免出现争议。如果设置不科学，不仅难有进展，而且走不远。原则上，职业保障机制改革与检察权运行机制改革应当基本同步，但是，检察权运行机制改革稍微先行一步，更有利于检察职业保障机制改革的推进。三、实行检察官办案责任制的必要性（一）有利于培养高素质专家型的检察官党的十八届四中全会明确指出，加强法治工作队伍建设，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素质和专业水平。实行检察官办案责任制，检察官的职责决定了检察官必须是具备较高的政治素养、深厚的法学理论功底、丰富的办案经验、机敏灵活的应变能力、严密的逻辑思维能力和良好的心理素质的高层次、复合型、专家型的检察官。检察官办案责任制中的竞争机制和激励机制的运行，不断促使检察干警加强学习、自觉提高，一批优秀检察人员脱颖而出，充分展现了检察人员的风采；检察官办案责任制中的监督制约机制的运行，不断增强检察官遵守检察纪律和职业道德的自觉性，从党风廉政、办案纪律等方面高标准、严要求，防范和杜绝了违法违纪行为的发生。同时，检察官办案责任制的运行，也为检察事业的发展作出了积极贡献，检察官经过遴选在检察业务部门的锻炼和提高后，被选拔到其他岗位担任重要职务比例将会逐步上升。（二）有利于增强检察官重视和保障案件质量从近年来的工作实践看，容易出现质量问题的检察案件，多为疑难、复杂案件。而检察官和非检察官相比，无疑具有更深厚的法学理论功底和更丰富的办案经验，因此，实行检察官办案责任制后，检察部门受理的重特大案件和疑难、复杂案件不可避免地要向检察官集中。由素质较高的检察官承办容易出现质量问题的疑难、复杂案件，这种办案模式本身就在一定程度上保障了案件质量。据统计，实行检察官承办重特大案件和疑难、复杂案件的数量占检察部门受理同类案件的比例在逐年上升。换个角度讲，检察官办案责任制通过激励机制和监督机制的运行，也为保障案件质量发挥了积极作用。一方面，检察官办案责任制赋予检察官一定的独立办案权，使其在职权范围内能相对独立自主地处理有关事项，责、权、利的明确，可以充分调动检察官的积极性和责任感，可以明显增强检察官的工作责任心，促进办案质量的提高；另一方面，检察官办案责任制又明确规定了法律文书备案审查和检察官独立承担错案责任等监督措施，对检察官行使权力的制约，可以有效督促检察官重视办案质量。（三）有利于减少办案环节，提高办案效率检察官办案责任制赋予了检察官一定范围内的案件处理自主权，使其可以独立签发法律文书或者进行有关诉讼事项，其职务行为直接产生确定的效力，使大部分检察事项解决在检察第一线，这就有效克服了以往“三级审批制”的弊端，压缩了指令层级，精简了审批环节，加快了案件流转，从而使办案周期大大缩短，司法资源得以节约，办案效率得以提高。如在2000年我市检察机关实行主诉检察官办案责任制时，在机构改革检察部门办案人员减少的情况下，尽管办案数量明显上升，但所有案件均在法定期限内审结，未出现超期羁押现象，这说明办案效率提高了，而办案效率的提高又在很大程度上得益于主诉检察官办案责任制的推行。从对基层检察院调研所掌握的情况看，许多检察官表示：检察官办案责任制推行后，诉讼效率与往年相比，有较大幅度的提高。（四）有利于明确检察官的办案责任，强化工作责任制检察官办案模式，在检察工作中长期实行“个人承办，集体讨论，部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”的工作机制。这种机制的明显特点，在于一个诉讼决定的作出必须经过多个环节，往往集中了很多人的意见。在案件经过多个环节且审者不定、定者不审的情况下，办案责任势必分散在各个环节。一旦出现错案，不仅难以确定应当负责的人员范围，也不好确定每个人具体应当负怎样的责任。检察官办案责任制推行以后，较好地解决了这一难题。“由检察官决定的案件或诉讼中的事项，检察官对案件的事实、证据的认定和所作的决定负责。”这一规定明确了检察官的办案责任，当案件出错时，首先“挨板子”的是检察官，过去那种责任模糊分散难以追究、办案责任制难以贯彻的问题在一定程度上得到克服。检察官、分管副检察长之间分工明确，各司其职，在哪个环节出了问题或差错，就由哪个人负责。办案责任的明确，强化了工作责任制，落实了错案追究制。四、检察官办案责任制的合法性和可持续性检察官办案责任制改革是否合法、是否具有可持续性？这是两个事关改革成败的重大问题。我们只有正视问题，深入研究问题，才能真正解决问题。（一）检察官办案责任制的合法性问题在中国特色社会主义法律体系基本建立的历史条件下，有重大意义的改革难免要突破现行法律，但是法治原则要求我们：任何改革必须具有合法性。检察官办案责任制到底是否具有合法性呢？在第十届国家高级检察官论坛上有一位权威的宪法学家说，宪法第131条中关于人民检察院依法独立行使职权的规定可以解释为包含着检察官独立行使职权的意思。第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”虽然检察官是人民检察院的组织部分，而且按照国外的立法例和学理，检察官就是检察机关，但是我国宪法确认的行使检察权的主体是人民检察院而不是检察官，检察官的主体地位仍然有待法律予以明确。尽管如此，他的学理解释及其对检察改革的善意和支持值得珍惜，也为未来宪法有关条款的修改完善提供了契机，铺平了道路。检察官办案责任制改革的法律障碍除了宪法，还有人民检察院组织法、刑事诉讼法、行政诉讼法、民事诉讼法。这些法律都规定行使检察权的主体是人民检察院。显然，这种情况反映了一种司法理念，与司法体制具有内在联系，而不是个别概念的界定等技术性问题。这一方面说明通过简单的学理解释是不能解决问题的，必须进行观念更新和体制改革；另一方面说明这项改革意义重大，具有全面深化司法改革的作用。我们所要做的是，在法律未作修改的情况下，规避检察官办案责任制改革与现行法律的冲突。按照人民检察院组织法的规定，人民检察院是行使检察权的主体，是办案组织、办案单位，也是办案主体，检察长、副检察长、业务部门负责人、检察员、助理检察员都是依照人民检察院内部分工来具体行使检察权能的人员，其中，只有检察长是人民检察院的惟一法定代表，依法可以独立行使检察权。然而，检察权运行的基本模式是：“由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。”实际上，由检察长或者检察委员会直接决定的案件是比较少的，大部分案件是由分管副检察长决定的。法律和规章制度并没有赋予副检察长这样大的权力，他们的权力是从哪里来的呢？合理的解释是检察长委托或者授权。检察长可以委托或者授权副检察长行使大部分案件的决定权，同理，检察长也可以委托或者授权主任检察官行使这部分案件的决定权。这样，检察长就可以把原来授予副检察长的办案决定权转授给主任检察官。“办案部门负责人审核”的职能还可以保留，但不必经他提请副检察长决定了；原来的副检察长不审批案件了，但还可以保留审查、指导和监督的权力；同时，这些副检察长、办案部门负责人都要转变为主任检察官，直接负责办理具体的案件，而不仅仅负责审核、指导和监督了。这样，不仅规避了检察官办案责任制与法律的冲突，而且取消了两级审批程序，解放了一批办案能力强的副检察长、业务部门负责人，显著地充实了一线办案力量。在法理学上，这样的改革属于在法律空白处创制，只是改变了原来由习惯或者规章制度确定的工作机制，因而不具有违法性质。在当代中国，这种不违反现行法律又能大幅度改善体制机制的做法是推行改革的最佳路径。当然，我们也要清醒地认识到检察官办案责任制改革的局限性：它只是为人民检察院内的办案组织建设和检察官的办案主体地位的确立开辟了一条道路，并没有改变人民检察院为办案主体和办案组织的基本格局，也没有确立检察官或者主任检察官为办案主体的法律地位。一方面，这种改革毕竟缺乏直接的法律依据，不是在法制的轨道上运行，因而非长久之计；另一方面，这种改革只是为立法探索道路、积累经验，其目的是促进立法完善。因此，我们希望通过这项改革为人民检察院组织法修改完善提供实践基础和思想素材，从法律上确立检察官的主体地位，确立办案组织作为检察官实现其办案权力的组织形式和途径。（二）检察官办案责任制的可持续性问题有人说，十几年前全国轰轰烈烈地推行主诉检察官办案责任制，后来，大部分地方不了了之，慢慢地回复到了原来的办案模式，现在推行的检察官办案责任制也会有同样的命运即重蹈覆辙。这是一个很好的警示，但是它的表述或者概括是不全面的。客观的情况是，大部分地方的主诉检察官办案责任制失效，小部分地方的主诉检察官办案责任制得到了强化。的确，我们应当深入研究主诉检察官办案责任制改革的经验和教训，透彻分析这种两极分化现象的原因，努力避免类似的失败。为什么大多数地方检察院未能坚持实行主诉检察官办案责任制呢？通常有两种解释，一种解释（多为检察院领导的说法）是，主诉检察官津贴等待遇因工资制度改革被取消了，主诉检察官没有积极性；另一种解释（多为主诉检察官的观点）是，本来办案决定权下放的就不多，在体制环境没有变革的条件下，主诉检察官的权力很容易被部门负责人和副检察长收回。其实，这两种解释都没有抓住要害。表面原因是，部门负责人和副检察长对主诉检察官办案不放心，要求通过审批来加强管理，以保证办案质量；实质原因是，权力配置的调整减少了部门负责人和副检察长的权力，甚至使其有被架空的感觉，损害了他们的权威性和在当地的影响力，自然心有不甘。部门负责人和副检察长在检察院内是比较有发言权和影响力的，而大多数主诉检察官奋斗所追求的正是部门负责人和副检察长甚至检察长的职位，他们怎敢与其对抗和争权？这样，主诉检察官的办案权收回去比下放还要容易得多。为什么有少数地方的主诉检察官办案责任制不但没有被废弃反而得到了进一步发展呢？笔者调研了几个保留并发展了主诉检察官办案责任制的检察院，发现它们一个共同特点，那就是这些检察院的案件数量特别多，基本上在三千件以上。一是“案多人少”，人手紧张，必须简化审批程序，提高办案效率；二是案件数量庞大，副检察长审批不过来，难以负责，只能下放权力，以减轻责任。其实，当初实行主诉检察官办案责任制的主要目的就是提高办案效率，也有对办案责任的明晰化要求，但是并不强烈。因此，办案压力不大的检察院就没有必要坚持主诉检察官办案责任制了。现在，我们经常听到一些检察长抱怨案多人少，实际上往往不是检察院的人数少，而是办案岗位上的人少，具有独立办案能力的人更少。与外国相比，我国检察官的人均办案数量是很低的。在办案压力和案件总量都不大的情况下，检察院当然没有实行主诉检察官办案责任制的积极性，自然就很难坚持下来。虽然大多数检察院的办案压力和案件总量都不大的情况没有改变，权力调整可能损害副检察长和部门负责人利益的条件和社会环境仍然存在，但是大环境和形势正在发生重大变化：一是新一轮司法改革强力推进去行政化和去地方化，明晰和强化办案责任，需要进一步提升检察工作的法治化水平。二是推行检察人员分类管理，建立和加强检察官职业保障。这两个方面的变化意味着我国检察权的运行机制和保障机制都要发生显著的甚至根本的变革，必须按照检察工作特点和规律来管理和保障检察工作，以往那种“层层审批难以杜绝层层舞弊，集体决策难以避免无人负责”的办案模式难以为继了。在这个意义上说，实行检察官办案责任制是大势所趋，也是小势所逼。尽管在实行检察官办案责任制的过程中，我们还会遇到这样或者那样的阻力和障碍，但是历史的洪流不是少数人所能阻挡的。因此，我们有理由对检察官办案责任制的前途充满信心。五、检察官办案责任制的完善（一）在放权检察官上实行检察官办案责任制要对检察官诉讼决定权的范围作排除式的原则规定，即检察官承办案件时，对于法律明文规定应当由检察长、检察委员会行使的职权，以及检察长、检察委员会认为应由其行使的职权，应当提出意见，报请检察长决定，除此以外的事项可以由检察官决定。因此，要严格在规定范围内对检察官授权、放权，一般性、程序性和证据上的问题的决定权和处理权都可以下放给检察官，放权的最终范围应当是除法律明文规定由检察长、检察委员会直接行使的权力外，其余权力均可由检察官相对独立地行使。同时，要明确规定高检院和上级检察机关相关文件确定的检察官的权力不得被剥夺，如有违反，检察官可以向上级检察官反映，上级检察机关查实后应当予以纠正。（二）在激励检察官上要坚持给予承担了更多任务和更大责任的检察官以适当的利益性激励。在政治待遇上，对检察官，原则上应当给予比一般检察官相对较高的职级待遇，并且应当优先得到提拔任用；在物质性奖励上，检察官应当享受适当的岗位津贴和办案津贴，其数额应当能够体现检察官与其他检察官物质待遇方面的差别，与检察官的岗位责任和工作业绩相适应；在其他方面，应当尽量创造条件，为检察官提供必要的、舒适的工作、学习环境。当然，检察官也应该有奉献精神，这是对检察官政治素质的基本要求。要做好思想政治工作，引导检察官以平和心态正确对待待遇提高问题，主张讲利益但不要过分看重利益，而且也要承认利益的调整有一个过程。（三）在监督检察官上一是要健全法律文书备案审查制度。如在审查起诉前，检察官应当及时将起诉意见书、审查报告、起诉书递送分管副检察长备案审查；在起诉后，应当及时将判决书（裁定书）、判决、裁定审查表递送分管副检察长备案审查。通过对照相关法律文书，可以清楚地看到公、检、法三家对同一案件处理上的差异，客观公正地了解到检察官对案件作了哪些程序和实体上的处分，从而在书面上完成对检察官的执法监督；二是要建立定期述职制度。要求检察官把办案的数量、质量、效率以及工作中遇到的问题等情况，每月向检察长或检察委员会汇报一次，每季度向分管副检察长述职一次。听取述职，可以就某一案件或者某一段时间内的办案情况向检察官提出质询，也可以对检察官的工作提出指导性意见，帮助解决工作中遇到的困难；三是要建立案件动态检查制度。分管副检察长要不定期对检察官办理的案件进行检查，重点检查案件认定事实是否准确、适用法律是否正确、文书是否规范、出庭效果如何等，发现问题及时处理。对于被害人申诉、群众来信来访反映检察官已经办结的案件存在问题的，可以随时对检察官办理的个案进行抽查。对检察官承办的案件，下级院有异议，可以要求复议，受理后，应当更换承办人重新阅卷；四是要建立跟庭考察制度。要加强对检察官出庭检察案件的跟庭考察工作，通过跟庭考察对检察官进行监督指