城市化进程中土地问题.doc

目录【摘要】11.我国土地的现状：12.城市化进程中的土地利用问题22.1.征地范围过宽,规模过大,导致大量耕地被占用22.2.城市土地利用粗放,浪费严重32.3.城市土地利用结构不合理32.4.土地利用过程中的耕地保护问题42.4.1.耕地保护与城市化水平提高的矛盾尖锐42.4.2.地方政府对耕地保护的态度消极42.4.3.在保持耕地动态平衡上困难重重43.温州城市化进程中的土地的问题53.1.城镇扩展占用耕地现象严重53.2.土地利用率低、浪费现象严重63.3.土地利用结构不尽合理73.4.土地利用环境问题严重74.在城市化的同时，做好城镇土地利用及耕地保护的几点对策及建议84.1.节约和集约利用城镇土地84.2.强化政府对耕地保护的责任,规范政府行为94.3.完善占用耕地补偿制度,建立土地开发整理新机制94.4.完善土地产权制度94.5.完善征地制度104.6.改革现行土地管理体制104.7.建立耕地保护实时监测系统114.8.公众参与规划机制健全115.总结11附件12城市化进程中土地问题【摘要】近年来,随着城市化进程的不断加快,大量的城郊农地转为城市建设用地, 因为要保证城市建设用地的供应,势必要大量占用农地,尤其是占用耕地。而在我们这样一个人多地少、耕地相对不足的国度里,也必须要解决好吃饭这一问题。所以吃饭和建设就成了一个两难问题。我们必须切实的保护好我国现有的耕地资源，才能在建设城镇的同时，也解决好吃饭问题。关键词：城市化中土地问题、土地规划、耕地保护、土地利用1. 我国土地的现状：人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少。年全国人均耕地亩，不到世界平均水平的。优质耕地只占全部耕地的。耕地后备资源潜力万公顷（亿亩）左右，以上分布在水源不足和生态脆弱地区，开发利用的制约因素较多。如图 11所示：图 11中国土地资源图优质耕地减少和工业用地增长过快。年，全国灌溉水田和水浇地分别减少万公顷（万亩）和万公顷（万亩），而同期补充的耕地有排灌设施的比例不足。新增建设用地中工矿用地比例占到，部分地区高达，改善城镇居民生活条件的居住、休闲等用地供应相对不足。建设用地粗放浪费较为突出。据调查，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近万公顷（万亩）。全国工业项目用地容积率，工业用地平均产出率远低于发达国家水平。年，乡村人口减少万人，而农村居民点用地却增加了近万公顷（万亩），农村建设用地利用效率普遍较低。局部地区土地退化和破坏严重。年全国水土流失面积达万公顷，退化、沙化、碱化草地面积达万公顷。一些地区产业用地布局混乱，土地污染严重，城市周边和部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金属与有机污染物严重超标。违规违法用地现象屡禁不止。年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示，全国“以租代征”涉及用地万公顷（万亩），违规新设和扩大各类开发区涉及用地万公顷（万亩），未批先用涉及土地面积万公顷（万亩）。总体上，违规违法用地的形势依然严峻。目前，我国人均耕地只有1.38亩，不到世界平均水平的40%。工业化、城市化进程不断加快，“人增地减”成为我国现代化进程中最突出的矛盾。2. 城市化进程中的土地利用问题 在城市化进程中，由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多问题。主要表现在以下几个方面： 2.1. 征地范围过宽,规模过大,导致大量耕地被占用 我国土地管理法规定,国家为公共利益可以将农民集体所有的土地依法征为国有。然而,公共利益的界定过于宽泛,成了地方政府大量征用农村集体土地的挡箭牌。造成了目前我国城市化进程中征地范围过宽,规模过大,大量耕地被占用的现象。另外,由于我国法律体系的不健全,对于农民是否拥有土地的归属权、继承权、支配权等问题，在法律上仍没有给出明确的解释和说明,并且种粮的经济效益低,许多农民淡化对土地的依赖。当他们知道政府要将耕地用来扩展城市建设,且给予他们一定的补偿和农转非等待遇条件时,一些农村集体在短期利益的驱动下,更倾向于耕地被征收。这对大量耕地被占用的现象起了推波助澜的作用1。此外，农民建房占用不少耕地，以国家投资为主的建设也占用了大量耕地，城市无限制向外延扩展。 2.2. 城市土地利用粗放,浪费严重 城市人均用地水平偏高,但土地利用效率却十分低。城市用地增长速度高于城市人口的发展速度。此外,我国城市建筑的容积率较低,这说明我国城市现在的土地利用效率还比较低。另外， 由于受城市土地利用利益分配机制不合理、制约手段不得力、政策引导不到位等因素的影响,土地资源利用粗放、浪费的现象很突出:一些地方片面追求经济增长指标,为要政绩,不惜以牺牲耕地资源为代价,盲目招商引资上项目、扩大城市规模,无视土地规划,违规设立各类开发区、经济园区、大学城,造成耕地闲置浪费。目前,这种低效粗放扩张现象在各地区都十分普遍。 2.3. 城市土地利用结构不合理 由于各地区城市土地利用总体规划落后和历史原因,我国城市土地利用结构不合理, 利用效率低,党政军机关、大专院校、工业等单位占据着城市的中心区和高地价区,城市土地的级差地租得不到体现,从而导致城市土地产出率低。另外,还体现在工业仓储用地比重偏大,城市绿化用地和交通用地比重偏小，造成城市生态环境差。目前,城市土地使用制度发生了改变,但还存在土地利用上的双轨制,城市土地的真实价格还没有得到体现,土地使用税征收标准过低,这不仅不能使过去不合理的土地利用空间结构得到调整,反而加剧了这种不合理性。据有关资料表明,我国工业用地占建设用地总量的比例高达26%,超过美国(7.3%)和香港特区(6%),也超过许多发展中国家。 2.4. 土地利用过程中的耕地保护问题 耕地不仅在利用的过程中存在一系列问题，在其自身的保护中也存在一系列的问题 2.4.1. 耕地保护与城市化水平提高的矛盾尖锐 城市化发展的任何时期,都以占用大量耕地扩大土地面积的外延方式为发展途径,导致耕地总量减少。据统计,我国城市扩张占用耕地的比例一般在50%80%,部分城市在90%。城市化建设必然要占用土地,甚至耕地,这是不可避免的。由于我国耕地少、人口多,因此,耕地保护在我国具有战略地位。在城市化进程中,耕地保护与城市化水平提高的矛盾将长期存在。 2.4.2. 地方政府对耕地保护的态度消极 国家、地方政府、用地单位等土地利用主体在城镇空间扩张的博弈中,地方政府占据明显优势。土地对于农业虽然具有重要的地位,但对经济发展的带动作用却很微弱,在以GDP作为衡量地方官员政绩主要指标之一的考核机制下,地方政府为了实现领导任期间的目标,不顾环境资源承载力和经济条件,说服土地管理部门和农民尽可能地实现耕地的非农化,盲目扩大城市建设规模。地方政府发展经济的热情与耕地保护持消极态度的矛盾,与严格执法的矛盾目前十分突出,地方政府在发展地方经济、上项目上往往只强调自身情况的特殊性,把局部利益放在全局利益之上,在资源利用上急功近利,不惜违法。 2.4.3. 在保持耕地动态平衡上困难重重 土地管理法规定:非农建设经批准占用耕地的,按照占多少,垦多少的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。我国实行耕地占补平衡制度,主要目的是实现我国耕地总量动态平衡。然而现实中,由于建设占用的耕地多是城市周围和主要交通沿线的农业生产条件好的良田,而新开垦补偿的耕地大多位于距离城镇较远,生产条件差的地区，且大多数在数量上与原占有土地有很大差距。因此,目前我国耕地占补平衡中存在的多占少补、占优补差、补偿耕地基金不到位等现象突出,导致我国耕地数量逐年减少,且减少趋势有增无减。 3. 温州城市化进程中的土地的问题城市化是区域经济发展的必然结果，它反过来又会促进区域经济社会的发展。然而，城市化迅速发展及其不合理的土地利用方式，不仅导致土地资源的巨大浪费和破坏，而且带来严重的生态和环境问题。温州城市化进程中土地利用存在的主要问题有：3.1. 城镇扩展占用耕地现象严重我国城市化进程中存在着城市粗放型发展，以城市范围无限制的外延扩展以及空间的无序蔓延为主要特征。温州也不例外。城镇用地以建设开发区（园区）（表 31）和新区的形式大面积向外扩展。建制镇沿104国道和温瑞河等对外交通干线发展和延伸。这不仅造成大量稀缺资源的浪费，而且极有可能使未来城市持续发展失去机会。土地非农化是工业化和城市化发展的客观要求和必然结果。城市化水平的提高伴随着城市建成区 表 31 19912003年温州市各县（市、区）开发区（园区）情况温州市鹿城区龙湾区殴海区瑞安市乐清市洞头县永嘉县平阳县苍南县文成县泰顺县开发区（园区）数（个）47551813144411批准面积（公顷）18799.932624.574783.41843.005299.472756.83159.00312.501045.33568.82400.006.99已建成面积（公顷）4550.72368.331094.22409.421171.70906.980306107.53156.2828.601.66表 32 19932003年温州市域城市用地扩展系数k温州市区瑞安市乐清市洞头县永嘉县平阳县苍南县文成县泰顺县4.627.3513.246.463.443.051.622.7210.77面积的扩大和耕地面积的减少。城市用地扩展系数k（建成区面积年均增长速度与非农业人口年均增长速度的比值）是判断城市用地扩展合理性与否的指标（朱英明等，2000）。当k1.12时，城市用地规模扩展过快；当k1.12时，城市用地规模扩展不足；当k=1.12时，城市用地规模扩展较为合理。城镇用地规模扩展过快（表 32），建设用地需求迅猛地扩展，使温州市的农业用地尤其是耕地锐减。19932003年，温州市农业用地虽都有不同程度的减少，但是耕地减少严重，平均每年净减少耕地1751.55hm2（图2）；农业用地绝对面积减少30696.96hm2。而在1993年2003年10年间，温州市建设用地由51119.29hm2增至73521.89 hm2；城镇建设用地面积由5407.96 hm2扩大到15334.92 hm2，年平均增长992.696 hm2。温州市城镇用地规模的过度膨胀，不但造成了城市土地利用集约极度低下，而且侵占了大量的耕地，更为严重的是城镇扩展占用的城镇边缘区耕地常常是最为优良的耕地，大量高质量农用土地的丧失导致耕地质量下降。3.2. 土地利用率低、浪费现象严重20世纪90年代以来，在城市化进程的背景下，温州小城镇发展较快，民营企业发展迅速，工业企业和小城镇的建设导致了土地的严重浪费，城镇盲目兴办工业开发区（园区）导致大量土地闲置，城镇不是集中发展，建筑容积率较低，人均占地普遍偏大。据有关土地利用统计资料，2003年温州市城镇建设用地面积为15334.92hm2，人均面积为107.27m2，已超出我国城市规划部门推荐的城市建设用地指标100m2/人标准。建设用地分散破碎使温州市单位面积的土地产出率为1040.769万元/km2，明显低于嘉兴市2191.648万元/km2和宁波市1908.009万元/km2的水平（表 33）。同时，在城镇化进程中，由于大量农村劳动力转移到城镇，宅基地大量荒废，“空心村”显现使大量土地闲置。 表 33 2003年浙江省各市单位面积土地产出率 单位：万元/km2杭州市宁波市温州市嘉兴市湖州市绍兴市金华市衢州市舟山市台州市丽水市1265.227 1908.009 1040.769 2191.648 843.503 1319.380 734.200 264.505 1196.319 1057.305 127.350 资料来源：温州统计年鉴20043.3. 土地利用结构不尽合理 在城市化进程中，城镇土地利用结构不合理，小城镇面广量大，而乡镇企业又集中在这些城镇，工业小区占地严重，占用了不少耕地、菜地。据有关资料，19912003年间温州市共批准各类开发区（园区）47个，批准土地面积18799.93公顷；已建成面积4550.72公顷，占用耕地约4459.09公顷。盲目兴建工业开发区（园区）导致大量土地闲置和土地资源的严重浪费。城市土地利用空间布局很不合理，工业用地比例大，商业用地比例小，交通用地和绿化用地偏小，居民区过分集中于城镇中心，服务设施布局不均衡，很多城镇没有明显的功能分区。另一方面，城镇、农村居民点规划跟不上发展，农村居民点建设多沿国道、省、县道两侧兴建，使大片耕地支离破碎；工业小区中企业布局未按产业、行业需要规划；农村坟地占地过大、过滥，破坏了植被和景观。3.4. 土地利用环境问题严重近年来，温州民营企业的超常规发展带来严重的环境污染。由于民营企业一般规模较小、技术设施简陋、普遍缺乏防污治污措施，致使工业“三废”未经处理大量排放，造成严重环境污染，城镇土地环境破坏呈加剧态势。另一方面，一些城镇为谋求经济效益，无视不合理的空间布局，大规模地兴建工业开发区，造成混乱的工业布局，既浪费了土地资源与建设资金，又不利于生活污水、工业污水的集中处理，产生了一系列的环境问题，诸如水土流失、大气污染和水环境变差等。4. 在城市化的同时，做好城镇土地利用及耕地保护的几点对策及建议鉴于耕地保护的严峻形势，年月，中共十七届三中全会明确提出：“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。”“各级政府对当前耕地保护问题必须引起高度重视。”全国人大农业与农村委员会在近日的审议中发出呼吁，并提出了进一步严格保护耕地的意见：落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，完善农村土地管理制度，守住亿亩耕地红线；加强对土地“占补平衡”的管理，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡，保证新补充耕地的质量；有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有、用于农业生产。然而，城市化、工业化是人类社会发展和进步的必然趋势,是实现社会现代化的客观要求。在我国城市(镇)化发展进程中必须处理好城市发展与耕地保护和土地资源持续利用之间的关系。要处理好它们之间的关系，就应该做到以下几点：4.1. 节约和集约利用城镇土地 基于我国国情和目前经济发展阶段,城市化进程重点战略应走内涵式城市化之路,实施资源节约型的城市化。重视城市发展的内涵,提高环境质量,提高土地利用的集约度和利效率,促进旧城改造,有序推动城市化进程,增强土地资源对经济建设和可持续发展的保障能力;并在保护耕地和节约用地的前提下,科学合理地制定各类城镇用地的规模与标准,这样才能科学合理地控制城市用地的规模,提高土地利用效率;加强土地整理,对城市内未利用的闲置土地、区内零星的弃耕地、低利用率土地,用行政管理与市场调控相结合的方法进行整理开发,通过控制存量建设用地,储备可盘活的城市建设用地,积极实现土地利用由分散到集中、由粗放到集约的转变。进一步完善土地市场,推进城镇土地的集约利用4.2. 强化政府对耕地保护的责任,规范政府行为 现实中耕地随意被占用、建设无序等现象的发生,既有政府管理不力的原因,又有政府行为不规范的因素,同时也体现了土地管理体制中存在缺陷和问题。由于土地农用的比较利益低,如果完全由市场机制进行配置,那么耕地就会不断地被转为建设用地。为了保障国家的粮食安全,必须强化政府对农地的保护作用,严格控制农地转为建设用地的数量。要从征地和供地两方面规范政府行为,改变目前一些地方政府从当地利益出发,为建立政绩而以地生财、竞相出让土地的做法。规范政府的征地行为,要严格规定各级政府的征地权,杜绝各级政府以公共利益为借口滥用征用权,同时提高征地成本,保障被征地农民的合法权益;同时要求各级政府严把土地供应关,完善土地的有偿使用制度,严格执行招、拍、挂,增强土地出让的透明度,减少土地出让中的出租、寻租行为。 4.3. 完善占用耕地补偿制度,建立土地开发整理新机制 政府必须进一步明确责任,负责本行政区内的耕地占补平衡,通过土地开发、整理、复垦落实耕地占用补偿的法定义务。建立包括经济发展与耕地占用数量的关系、耕地质量评价、耕地的食物生产潜力评价以及耕地变化的粮食安全效应等在内的耕地储备体系,推动土地开发整理产业化。严格土地开发、整理的项目管理,建立从事土地开发、整理的专门机构,采取招标的方法推行企业化经营。鼓励开发整理机构多方面、多渠道筹集资金,按照谁投资谁经营谁受益的原则,充分利用优惠的税费政策调动各方开展土地开发整理工作的积极性,确保各地区耕地占补平衡。 4.4. 完善土地产权制度 保护耕地是保证农业稳定发展、粮食生产能力提高、实现社会和经济长期持续发展的关键,而保护耕地,从根本上依赖于有效的土地产权的设置和安排,依赖于土地产权制度的建设。随着商品经济的发展,我国现行的土地产权制度已呈现出某些局限性。例如:土地所有权主体不明确;土地产权界定不清晰;土地产权结构不合理等,并成为保护耕地,实现耕地可持续利用的主要限制因素之一。中国问题的核心是农民问题,农民问题的核心是土地问题,土地问题的核心是产权问题。因此,我们应当在国有土地所有权和集体土地所有权存在的前提下,建立以土地使用权为基础,完善土地他项权利设置的土地产权体系。其中,国家拥有土地的发展权和管理权,按照农地农用、农地农有的原则,严格控制农业用地非农化,保障对耕地的保护。 4.5. 完善征地制度 近年来,全国征地工作中暴露出来的矛盾和问题越来越多。一是征地规模过大;二是农民权益得不到保障。新修订的土地管理法虽然提高了对农民的安置补偿标准,但是与农地转为建设用地后的收益及农民失去土地和代价相比,还是太低。同时还存在着基础设施建设用地、国家大型水利设施用地补偿过低的问题。因此,要制定土地利用规划,强化规划对建设用地总量的控制,把用地规模限制在规划数量范围之内。要把公益性项目所进行的征地与一般经营性项目用地严格分开,缩小征地范围。工商企业需要用地,应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下,通过向国家、向农民集体购买、租赁等市场方式取得,价格由市场决定。国家重点基础设施建设用地,也要节省用地,减少征地,城镇建设要尽量盘活存量土地,控制城区过分扩张。农民集体土地转为建设用地的过程,应当是农民分享城市化和工业化成果的过程,是逐步缩小城乡差距的过程,应当建立起配套的被征地农民的社会保障体系。 4.6. 改革现行土地管理体制 英国政府制订有关土地规划的法规始于19世纪的城镇规划。到目前为止，英国已经形成了一整套法规体系。其中，对土地利用规划起重要作用的法规有1987年（土地分类令）、1988年总开发令、1990年城乡规划法和1990年登记建筑物法。我国目前还没有独立的土地规划法，没有细化的土地规划条例，需要健全和完善土地利用规划的法律体系以规范规划的编制和实施，同时对各级政府在规划中的权限和责任予以明确界定。当前,要进一步强化中央和省级政府的用地计划调配权,确保国家宏观调控措施落到实处。同时要强化土地执法监督机制,土地监察体制改革要先行一步,要有步骤地试行市对市辖区、县。4.7. 建立耕地保护实时监测系统 利用RS和GIS技术建立类似加拿大的LAND2CAREGIS的耕地评估监测系统。以计算机软硬件为基础的地理信息系统(GIS)技术,是集空间分析、存储、管理等功能为一体的综合分析管理系统。遥感(RS)技术则为土地管理部门实施实时查询、更新数据提供了可能。通过GIS和RS的有机结合实现全国耕地资料的实时采集、更新与分析,及时确定耕地用途的变更方向和变更数量。4.8. 公众参与规划机制健全公众参与规划的制订是英国规划法规体系的“骨架”（Bare Bones）。无论是规划的编制、修改与执行，英国都充分体现了公众参与的基本原则，因而其规划的实施也具有广泛的群众基础。我国由于历史、体制和技术等多方面原因，没有全面和系统地制定和实行规划的公众参与制度。但是，公众参与作为一种时代潮流和趋势，其重要性已受到越来越多人的关注。建立可行的公众参与制度，提高规划的公众参与意识，已经势在必行。5. 总结改革开发以来城市化水平提升迅速，城市用地扩展迅速，人均建成区面积不断增长，城市越小增长越快；城市土地使用效率不高，土地供需矛盾突出是城市用地中存在的主要问题。应加强土地管理，提高土地利用集约程度，建立城市土地收购储备制度，盘活存量土地，缓解建设用地供需矛盾。注重土地利用的综合效益，减少城市化进程中造成的环境污染，优化土地生态系统。既要避免土地粗放利用造成的浪费，也要考虑土地利用强度过大导致土地综合效应的损失，实现土地更高层次的集约利用。附件国外的经验与启示在城市化得进程中对土地的利用和规划是十分重要的，目前我国的规划体制和意识与现实的发展不能很好的相容，从国际上看，欧美等发达国家的土地利用规划产生较早，城市化的程度也较高，我们现在所碰到的难题也许在他们的发展史上也曾经历，所以欧美的规划理论、方法和制度相对较为成熟，为完善新一轮土地利用总体规划能为我们现在城市化进程土地开发，实施保障措施提供经验和启示。1美国土地利用规划的经验1.1规划的环境保护意识较强在美国土地利用规划中非常重视对资源与环境的保护。这从规划的主要内容中就有所反映，其中涉及了包括森林、土壤、河流、空旷地、矿产资源等自然资源在内的开发利用和保护，而且还专项列出了对噪音问题的评估与防治，并就地震、地质、洪水、野火等自然灾害的预防制定了相应措施。此外，在制定土地利用规划的同时，还制定了其他一些保护资源和环境的条例，如防洪条例、历史古迹保护条例、山坡开发控制条例、地方海岸带规划、地表矿产开采条例、防震标准、危险品防泄露要求等。为了从根本上实现对环境的保护，美国还专门制定了环境质量法其目的是评估一个项目或一项规划对环境的潜在影响，提出使环境影响最小化的方法。它要求各级政府在通过一个项目或规划之前都要依据环境质量法进行评估，并成立专门领导机构，进行环境影响评价，为政府决策提供依据。1.2规划的公众参与程度较高美国国家法律为公众参与土地利用规划提供了多种途径和充分保障。如在规划编制阶段，市民或团体可以对与土地利用规划有关的问题提出自己的建议，在获得法定数量的选民签名支持后，政府必须将此建议公开让全体选民投票，如获得多数支持则通过，并成为政府规划条例的内容，政府必须执行。当政府公布有关土地利用规划的规定后，市民或团体可以在其生效前争取法定数量选民的签名支持，要求政府就是否实行此项规定进行全体选民投票表决，如获多数支持则可以否决政府的规定。在规划的实施阶段，市民或团体也享有充分的法律权利，如在美国，越来越多的业主和开发商以地方政府土地利用规划中过于严格的土地利用控制导致其利益受损或成本增加、侵犯其合法权利为由，向法庭提出诉讼，并要求政府赔偿，而美国宪法和法律高度保护个人私有财产权，所以法庭判决政府败诉的案例屡见不鲜。1.3规划具备灵活性和可操作性在美国地方土地利用规划中采取了总体规划、区划和土地细则三级规划体系，该体系既体现了宏观调控性的规划思想，又体现了微观可操作性的思想。在总体规划中，依据法律规定的总体规划的主要问题，结合本地区实际情况，有侧重地、灵活地选择主要问题进行规划。因此，从规划内容上，各地区不求一致，而求实用。在区划的基础上，微观的土地细分规划充分考虑了有关利益团体的意见及环境效果，这使对规划的微观操作落到了实处，增强了规划的可操作性。2. 英国土地利用规划的经验2.1 规划对土地利用的“龙头”作用明显英国规划方案的制定和修改有着十分严格的程序并经过详细的论证，制定的规划不仅科学而且实用性强，规划真正起到了指导和控制土地合理利用的目的。具有特色的英国规划管制，其目的主要有：一是避免不合理的土地使用；二是经由地方机关的规划促进合理的土地使用，特别是它所持有的规划许可制度，对每一项土地开发都需要许可。在我国，人们的规划意识淡薄，违反规划和随意修改规划的现象时有发生，人们的规划意识仍有待进一步提高，规划的程序有待进一步完善。2.2 规划的法制建设较为健全，规划具备良好的法律基础英国政府制订有关土地规划的法规始于19世纪的城镇规划。到目前为止，英国已经形成了一整套法规体系。其中，对土地利用规划起重要作用的法规有1987年（土地分类令）、1988年总开发令、1990年城乡规划法和1990年登记建筑物法。我国目前还没有独立的土地规划法，没有细化的土地规划条例，需要健全和完善土地利用规划的法律体系以规范规划的编制和实施，同时对各级政府在规划中的权限和责任予以明确界定。2.3 注重规划体系的整合与协调完整的土地利用规划体系应包括土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划。英国规划体系中，对不同层次的规划内容不强求一致。高层次的规划较简略，起指导性作用；基层规划很详细，便于操作，并具有指令性作用。目前我国土地利用规划与英国正好相反，主要进行的是土地利用总体规划，而对其他的土地利用规划关注较少，尤其是土地利用专项规划和土地利用详细规划。另外，土地利用规划与部门规划缺乏协调，如土地利用总体规划和城市规划，由于是由不同的部门负责和分开编制，部门不同、规划目的不同、编制规划时间以及依据技术标准都不同，两个规划之间的矛盾仍然很多，急需对各类规划进行整合与协调。2.4 公众参与规划机制健全公众参与规划的制订是英国规划法规体系的“骨架”（Bare Bones）。无论是规划的编制、修改与执行，英国都充分体现了公众参与的基本原则，因而其规划的实施也具有广泛的群众基础。我国由于历史、体制和技术等多方面原因，没有全面和系统地制定和实行规划的公众参与制度。但是，公众参与作为一种时代潮流和趋势，其重要性已受到越来越多人的关注。建立可行的公众参与制度，提高规划的公众参与意识，已经势在必行。2.5 设立城市隔离带英国城市早期发展“摊大饼”的现象十分严重，为此，英国通过设立“隔离带”的方式来限制大城市的扩展和小城镇的连片集中。设立绿带就意味着该区的建设（除露天运动场、高尔夫球场、墓地等）只能维持现状，不能再发展。绿带政策对限制城镇发展规模起到了积极有效的控制作用，我国曾为控制城市发展学习过前苏联的“绿带”经验，即在城市周围植树，建立森林隔离带。但由于城市周围大多是优质高产的菜地和农田，在农田里植树，实行起来难度较大，对土地资源也是一种浪费。英国的“隔离带”不用改变土地的用途，既可起到调控作用，又便于实施，值得参考和借鉴。3 日本土地利用规划的经验城乡土地统一分类，统一调查，统一规划是日本土地规划管理的突出特点，这就较好地解决了城乡用地的矛盾。我国由于城乡土地分类和调查不统一，土地规划理论上讲城乡土地统一管理，但实际上城乡用地矛盾很突出。日本的规划管理很务实，各种规划文本和规划图的针对性很强，抓住关键，突出重点，具体实在且落在实处，易于理解和操作。我国的土地规划内容复杂，专题研究较多，规划文本内容繁琐，该说明的内容都放在文本中，而规划说明书则简单粗糙，实施规划的措施笼统不具体，难以落实与操作。公众参与