浅议美国对华反倾销之“替代国”制度.doc

蒋玉玲:浅议美国对华反倾销之“替代国”制度蒋玉玲贵州法学200年第6期近年来，美国对华反倾销案的金额越来越大，2003年的彩电案5亿美元，木质卧室家具案高达10亿美元。作为中国重要的出口市场，美国对华反倾销对我国的出口企业以及我国的出口贸易造成巨大的损害，其根本性的原因就在于美国反倾销法律替代国价格制度。我国已经加入世界贸易组织，对美国的出口贸易将进一步增加，必然会引发美国更大范围的对我国出口产品进行反倾销调查，维护美国相关行业的利益。所以，透视美国对华反倾销中的替代国制度并提出相关对策尤显急迫。一美国反倾销之“替代国”制度WTO将倾销定义为：一国产品以低于“正常价值”的价格出口到另一国，并对进口国相关工业造成了损害。所谓“替代国”制度，也被称为“类比国”制度，是指当一个国家被视为“非市场经济国家”时，则必须采用实行市场经济的它国价格来确定其出口产品的“正常价值”的一种制度。该被采用的市场经济国家则被称为“替代国”。“替代国”是由美国商务部选定的市场经济国家。目前美国将中国看作是非市场经济国家，通常将印度、巴基斯坦、印度尼西亚等国作为中国的“替代国”。美国商务部先从被调查的中国企业取得企业的工时、原材料消耗、能源消耗、资本成本（包括设备折旧）等4项生产要素资料，然后将与中国经济发展水平基本相同而且生产大量出口美国商品的“替代国”的商品价格或成本作为依据对上述生产要素进行估价。二美反倾销实践中实行“替代国”政策的国际法依据美国在反倾销实践中对我国实行“替代国”政策的主要依据是WTO反倾销协定第2.7条和1994年关贸总协定附件九、第6.1条补充规定二（简称“GATT补充规定二”）、中美WTO协议中关于反倾销的条款，以及中国加入WTO议定书（以下简称议定书）第15条等规定，但是其在反倾销指控中实行“替代国”政策的实践却与这些依据的有关条款不相一致。其一、美国常引用WTO反倾销协定第2.7条和GATT补充规定二为其“替代国”政策辩护，但是其对我国实行的“替代国”政策，有些方面明显地违反了这两个协定的有关条款。援引这两个协定的有关条款实行“替代国”政策，必须满足两个前提条件：一是实施对象是“全部或大体上由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家”；二是调查当局在确定与受调查产品的出口价格做比较的可比价格时，“存在特殊的困难”。如果不满足这两个条件，调查当局必须按照WTO反倾销协定规定的正常调查方法进行调查。但是，美国在实施“替代国”政策时，通常撇开这两个前提条件，置中国的经济现状于不顾，根据其过时的政治观念视中国为“非市场经济国家”，对中国实行不合理的“替代国”政策。其二、然中美WTO协议中关于反倾销的条款允许美国继续其目前对中国企业实行的“替代国”政策而不必负有举证责任，但是，美国在使用“替代国”政策对中国产品进行反倾销调查时，也需遵循客观、公正的原则，必须遵从WTO反倾销协定规定的程序。需要指出的是，该条款不阻止中国对美国实施“替代国”政策过程中的不合理、不公正的做法提出挑战。中国企业可以而且应当对美国任何不合理、不公正的做法提出抗辩。如果美国不改变其做法，并且美国的做法对中国企业的危害足够大，中国企业应当通过政府及有关部门，利用WTO争端解决机构，与美国磋商，直至要求建立专家小组，由专家小组裁决。其三、议定书第15条并没有恶化中国企业应对外国反倾销的处境，它只不过将美国等国家或地区现行的针对我国的反倾销调查的做法合法化了。它对于中国争取“完全市场经济地位待遇”既有利亦有弊。对中国企业来说，当务之急是如何利用议定书第15条对中国有利的条文，获得WTO反倾销协定赋予世贸组织出口成员的法定权利。议定书第15条对中国的有利之处主要有：有利于中国企业获得无条件的“分别税率”；有利于中国企业以产业或部门为单位争取“市场经济待遇”，避免国外在反倾销调查中对国有企业的歧视；有利于提前结束“替代国”政策15年的适用期限；可防止世贸组织成员滥用“替代国”政策。其不利之处主要有：议定书第15（a）款颠倒了世贸组织进口成员与受调查中国企业的举证责任，非常不利于中国企业获得“市场经济待遇”；第15（d）款允许世贸组织进口成员按该成员的国内法标准审查中国企业的“市场经济”条件，证明中国是“一个市场经济体”，才能够作为一个整体享有“完全市场经济待遇”，进一步增加了中国企业获得“市场经济待遇”的困难。三美国“替代国”政策评价替代国制度由来已久，并且实践中也在频繁的使用，从而导致了发达国家与发展中国家的贸易摩擦。某些国家产品的价格和成本的确有其一定的特殊性，但这并不能说明替代国制度的合理性。其不合理性表现在：首先、缺乏透明度和可预见性。从法律理论上讲，法律应当具有可预见性，行为人在进行某项行为之前应当能够根据法律合理的预见自己的行为将会产生何种法律后果。由于替代国程序是在产品已经进口，并已经进行反倾销调查后才启动的，而且进口国行政机构的自由裁量权相当大，所以，出口商无法事先预知将来选择的替代国是哪国，也无法预知会被认定多少倾销幅度。所以，他在出口时根本无法确定一个不会被进口国认为是倾销的价格。另一方面，进口商也无法预知自己进口的产品会否被认定倾销以及会被征收多少反倾销税，这种不确定性往往使得进口商倾向于选择从市场经济国家进口。事实上，就美国的反倾销案件来说，反倾销诉讼的成败在很大程度上取决于对替代国的选择。其次、替代国价格有着极大的不公平性与不科学性。从严格意义上来说，世界上并不存在着两个经济发展水平完全相近国家，把不同的经济发展水平的国家选为替代国，必然会产生极大的不公平结果。美国对中国的出口产品的反倾销调查中，替代国的选择不仅包括印度、马来西亚等发展中国家和地区，而且还包括西班牙、南非等发达国家。低廉的劳动力成本是中国所具有其他国家不可比拟的比较优势，但是美国在反倾销调查中，却无视这些优势。由此可见，美国对华反倾销调查中，把发达国家作为中国的替代国，完全无视中国与发达国家之间经济发展水平的巨大差异，而且无视中国具有许多比较优势的实际因素，具有极大的不公平性和不科学性。总之，美国“替代国”制度非但没有在反倾销领域给予作为发展中国家的我国以优惠，反而为我经济发展设置了障碍。其实，美国设置这样一种制度，其目的不在于促进经济改革，而是想要以此来弥补降低关税而遭受的利益损失。四、应对策略加入WTO后，随着外国对我国产品的关税的降低和非关税壁垒的减少，我国产品出口有了更广阔的市场，但是加入WTO显然没有从根本上取消对我国产品的替代国制度，因此，遭受反倾销仍将是我国产品出口的一道藩篱。对此，我们应采取一定的对策。第一、国家和行业应当尽力争取“市场经济”地位。截至2004年2月，中国在遭受外国反倾销调查的600起案例中，我国参与积极应诉的胜诉率只有35.5%，低胜诉率在客观上又会鼓励别国以反倾销手段对付中国产品的进口。争取到“市场经济地位”对于提高胜诉率是大有益处的，从这一角度讲我们还是要大力争取的。在没有证实我国整个国家的市场经济地位之前，我国出口商应该积极应诉，努力证实所属产业或部门适用市场经济的价格运行机制，要求不再适用替代国制度。如果在我国或某些产业、部门具备了市场经济条件而进口国仍然适用替代国制度，这时我国企业必须提出反建议，选择最有利于我方的替代国，同时力求打破“一国一税”的不合理规则，争取行业企业的单独反倾销税率。第二、发挥我国作为WTO成员方的作用以了解有关信息，并建立国家反倾销“数据库”。除了及时公开各国反倾销的法律、法规、政策外，还公开各替代国的价格、计算数据、成本资料，包括生产规模和生产技术的相似性、获取原料途径的相似性、国内市场价格的合理性、替代国对国内工业的保护水平等；还应收集公开各国特别是判例法国家的反倾销案例及我国应诉反倾销及提起反倾销企业的案例资料及评论。我国现在已有了一个由商务部产业损害调查局主办的官方网站-中国反倾销反补贴保障措施网上图书馆（WWW.CACS.GOV.CN ），为实务界和学术研究都提供了很大的便利，但从资料的全面程度和更新速度等方面看来，仍需进一步完善。第三、深化国内体制改革、改变生产增长方式是缓解压力的根本途径。解决了市场经济地位，消除了国际反倾销对我国的严重歧视，将缓解国外反倾销的巨大压力，但并不能从根本上解决国外对我国出口产品的反倾销。在国内政治、经济条件不成熟的情况下，取得了“完全市场经济国家地位”可能弊大于利。正如美国前贸易代表巴尔舍夫斯基在出席太平洋盆地经济理事会第37届国际大会时所说“从贸易救济方式的选择上，一旦美国给予中国市场经济国家地位，既可以对中国提起反倾销控诉，也可以提起反补贴控诉。如果中国马上获得，显然是弊大于利。”根据有关法案，反补贴法不适用于非市场经济国家，但可以适用于市场经济导向的行业。这就意味着，美国针对中国可以合理使用的贸易救济手段就只剩下了反倾销调查一种。从美国对已有的反补贴案件的调查看，中国产品要想在反补贴调