地方公共服务型政府构建中公民参与的困境及对策.pdf

理 论 探 5 3 L I L UN7 7 地方公共服务型政府 公民参与的困境及对 王海峰 公共服务型政府是在社会本位和公民本位的 理念指导下 以为公 民服务为宗 旨并承担服务责 任 的政府 从某种意义上说 一个国家的民主政 治程度取决于民众的参与程度以及通过公共参与 而监督和控制政治的程度 因此 公民参与是衡 量一个国家民主政治的主要指标 l 同中央政府 相 比较 地方政府同基层社会 和公 民的联 系更为 直接和密切 而公民参与就是实现公众同地方政 府密切联系的主要渠道之一 这就要求在政府治 理中积极发挥公 民参与的作用 一 公民参与对构建地方公共服务型政 府 的重要意义 一 般认为 公民参与是指公民试图通过一定 的方式影响公共政策和公共生活的一切活动 在 经济市场化 政治民主化和社会利益多元化的发 展趋势下 公民参与的领域和范围朝着三个方面 扩展 一是公 民参 与的法定性从 民主选举 向民主 决策和民主管理扩展 二是公民参与客体从政府 政策 目标 向公共事务的结果 目标扩展 公 民主体 性资格增强 三是公民的积极参与受到更多的强 调 体现强势民主的发展 在以民主 公正为 价值取向的新公共行政理论体系中 公民参与是 现代政府构建的核 t2 指标之一 现代政府鼓励公 民以个体或集体的形式广泛地参与组织机构事务 和公共政策的形成过程 并通过新公共行政的联 合模型和冲突模型来实现 公 民参与对构建公共服务型政府 的意义主要 体现在 1 公民参与有助于建设有 限政府和法 治政府 公民参与可以承担和分解一部分政府 职 能 最终形成以政府为主体 多元参与的社会公 共服务体系 并从政府体制外部对政府过程和政 策等构成一种无形或有形 的监督和制约 这显然 有利于有限政府和法治政府的发展 2 公 民参 与有助于建设透 明政府和效能政府 公共服务型 政府内在地要求政府向社会公开政府所掌握的各 种公共信息 而政府和专家都存在无法全面获取 本文是作者独立主持 2 0 0 1 年国家社会科学基金项 目 党的群众工作与基层民主建设的路径与机制研究 1 1 C Z Z 0 0 7 阶段 性研 究成果 固衍政 菅理 旋羊2 0 1 2 2 理 论 探 讨 L I L UNT ANTAO 制定政策所需全部信息和正确信息的可能 唯有 公民参与才能确保广泛的信息网络畅通 减少决 策失误的风险 进而切实提高政府服务效能 3 公 民参与是提升 服务型政府合法性 的重要途 径 公共服务型政府是对统治型政府和管理型政府的 超越 和发展 基本理念在于多元主体参与基础上 的合作共治 服务型政府的合法性基础 是能否 取得公 民的共识和政治认 同感 核心要素就是公 民权 能否得到保障与实现 以及政府绩效能否达 到公民的期望值 公民进行积极 自主和有效的 参与从本质上讲是完全契合公共服务型政府的理 念 为政府能够更好地 回应公 民的各种需求进而 获取更强的合法性支持 二 我 国地 方 公 共服 务 型政 府 构 建 中 公民参与的困境 近些年来我 国许多地方政府在扩大公 民参与 的形式和内容等方面都做出了积极有效的尝试 主要表现为 日益壮大的参与主体和参与类型的多 元化 但是实践中仍然存在诸多问题和困境 一 对公民参与的本质及其与公共服务型 政府的逻辑关 系存在认识 上的误 区 就 目 前我国各地探索服务型政府构建的实践 来看 地方政府更多关注的是如何提高行政效率 降低行政成本 规范政府行为 而对公民参与的 重视和支持力度不够 究其原因 关键在于对服 务型政府与公民参与 的本质以及 内在逻辑关系存 在认识上 的误 区 主要表现在两方面 一是一些 地方政府认 为服务型政府建设就只是为社会和公 众提供充足的公共产 品和 良好 的公共服务 这必 然会忽视公民参 与在政府治理 中的重要地位和作 用 二是一些地方政府 的思维和认识依然是政府 本位和发展主义 认 为参 与式 民主会影 响发展和 效率 对公民参与及其效果是存在较大疑虑的 二 一些地方政府对主动型公民参与在制 度供给和 主观 愿望上 的不适应 当前公 民参与的一个重要的特点就是公众基 于自身的利益意识和权利意识的主动参与 而不 再是完全出于政治或意识形态方面的动员型参与 面对公民主动型的参与 地方政府还存在一些不 适应的问题 这主要体现在两个方面 一 方面是公 民参与的制度供给不足 公 民参 与的有效性 除了法律的根本保 障外 客观上还 需要有合理的制度安排 特别是在公 民的参与积 极性得到 明显提高 时 制度化供给就显得尤为重 要 就当前我国地方治理的情况而言 有关公 民 参 与的制度 程序和机制方面 的建设是 比较滞后 的 这很 大程度上 同地方 政府 的治理模式 有关 即地方政府特别是地方 领导人 的法治意识 不高 而人格化治理色彩 突出 这就导致地方治理 中缺 乏制度化的公民参与渠道及缺乏有效的参与反馈 机制 另一方 面是一些地方政府官员无法适应 日益 高涨的公民参与 在当官就是为民做主 实践中 往往被理解成 替民做主 的传统思想和对稳定 的静态理解下 一些地方政府官员仍然难以接受 和放开公 民真正参与治理 这在地方政府领导对 公 民竞选人大代表 价格 听证会和 网络政治参与 等多个方面和领域都有体现 三 有关公民参与的操作程序 具体法律 和机制存在不少缺陷 就当前我国公民参与的总体情况而言 在参 与的基本原则方面是有许多规定的 但操作程序 具体技术层面的规定 比较少 在参与的具体法律 和机制方面也存在很多缺陷 与此同时 随着互 联网信息技术的迅猛发展和快速普及 网络在公 民参与 中的作用 日益 凸显 它开辟了公 民参与的 新空 间 也创造 了一种新 的参与形态 虚拟与 现实相结合的网络参与 面对这一新