公共选择理论评析.pdf

公共行政 四川行政学院学报2003年第5期 作者简介 叶海涛 1973 男 东南大学政治与公共管理系教师 法学硕士 研究方向 新制度经济学 收稿日期 2003 07 07 公共选择理论评析 叶海涛 东南大学 江苏 南京 210096 内容提要 作为新政治经济学的一个分支 公共选择理论是在对传统市场理论和凯恩斯主义经济学批判的过程中 逐步兴起和发展的 它以 经济人 假说为其基本行为假设并将之推广到政治市场上供求双方行为分析 最终得出 政府失败 的基本结论并提出了矫正 政府失败 的两大思路 应该说 其理论体系 前提假设 基本结论及改革举 措还是具有相当启发和借鉴意义的 关键词 公共选择理论 缘起 析要 评介 中图分类号 D69316 文献标识码 A 文章编号 1008 6323 2003 05 0005 04 一 公共选择理论是运用经济学的逻辑和方法来研究政 治学主题的一个新政治经济学分支 它产生于20世纪40 年代末 随后于60年代末70年代初形成一种学术思潮 它的兴起有两方面的原因 从理论上看 这是长期以来 传统经济学理论对公共选择问题的忽视 从实践上看 这是研究现实经济问题 特别是研究财政问题的需要 自亚当 斯密以来 西方经济学一直把研究重点放在 市场机制的运转上 它们试图解释 在理想的市场竞争 条件下 看不见的手 如何完美地决定产量 价格收入 和分配 这些理论在研究范围上有两个局限 一是它们 只研究涉及到价格变量的市场决策 即只研究经济市场 而经济学新近的研究表明 市场机制还广泛存在于政治 决策 政治市场 家庭决策 家庭经济行为 和其它一 些更为广泛的人类行为决策中 二是它们只研究市场机 制中单个经济主体的私人决策行为 对经济生活中存在 的政府行为和大量公共决策则置之不理 因为按照这种 理论 国家是非生产性的 守夜人 其公共决策行为根 本没有必要讨论 传统经济学研究范围上的局限为公共 选择理论的兴起准备了理论空间 从现实情况看 市场机制的自由运转并非完美 周 期性经济危机的爆发促使人们开始对市场机制的缺陷和 不足进行研究 而后 凯恩斯主义大行其道 政府作为 调节和干预经济的重要力量直接地参与了整个社会经济 活动 然而 战后西方社会经济发展的实践表明 国家 对整个社会经济的干预也没有所设想的那样有效 反而 出现了诸如财政赤字连年攀升 政府机构日益庞大 失 业率居高不下 通货膨胀持续上升 社会经济发展停滞 等等难以解决的问题 继 市场失灵 之后政府也失败 了 这自然又促使人们开始探究 政府能干什么 应该 怎样干 等问题 人们发现 在旧有的经济学框架内去寻找这些问题 的答案几乎是不可能的 以詹姆斯 布坎南为代表的一些 美国经济学家开始运用经济学的方法对政府干预行为的 决策过程进行探讨 以期检验和改善政府机构的作用 在他们看来 市场失灵需要政府干预 而市场失灵的根 本原因在于公共物品市场选择的无效性 与市场交易中 的私人物品不同 公共物品在消费上同时具有非竞争性 和非排他性 公共物品的特征决定了它一旦提供出来又 无法排除那些没有负担成本的消费者对它进行消费 这 就出现了所谓 逃票乘车 问题 即政治市场上的每个 人总是希望别人负担足够多的成本把公共物品生产出来 5 然后他来不付费享用 因此 公共物品不能由私人来生 产和供给 换言之 公共物品的市场选择是无效的 决 定这些公共物品的 生产什么 生产多少 和 如何 生产 必须通过政治决策过程的公共选择 这就是政府 活动的本质所在 在公共选择理论看来 深入研究政府干预的逻辑和 工具是件大好事 但是不能想当然地认为政府就一定能 最大限度地促进公众福利 事实上 政府也只是一种人 类组织 它并不一定比其它任何社会组织 如市场机制 的规则和结构更加正确无误 就市场决策过程的特点来 看 公共选择学者认为政治制度就像市场制度 政治家 就像企业家 选民就像消费者 选举制度就像交易制度 选票就像货币 并且 通过对政治决策过程中的投票规 则 选民 利益集团 政治家和官员的行为的经济学分 析结果表明 只有当市场解决的办法比政府干预的解决 办法代价高昂时 才有理由选择政府干预 于是 对在市场失灵和政府失败状况下建立经济有 效率配置条件的探索 直接导致对在这些情况下显示个 人偏好的非市场程序的研究 公共选择理论作为满足这 一需求的回应 其出现已经不可避免 随后于60年代末 70年代初形成一种学术思潮 其主要代表人物和代表著 作有邓肯 布莱克的 委员会与选举理论 詹姆斯 布坎 南和戈登 塔洛克合著的 同意的计算 立宪民主的逻 辑基础 布坎南的 自由 市场和国家 民主过程中 的财政 宪法经济学 丹尼斯 缪勒的 公共选择理 论 等 由于布坎南在 同意的计算 立宪民主的逻 辑基础 一书中首次对公共选择理论的基本问题进行了 全面的探讨 并对该理论的发展和壮大做出了重大的贡 献 尤其是提出并论证了经济学和政治决策理论的契约 和宪法基础 而被称为 公共选择理论之父 并于1986 年荣获诺贝尔经济学奖 二 经济学总是离不开一些基本的假设前提 与西方主 流经济学一样 公共选择理论的基本假设是亚当 斯密时 代形成的 经济人 假说 不同的是 公共选择理论把 经济人 假设由经济市场行为分析推广到政治市场行为 分析 从而运用经济学的前提假设与逻辑方法来研究政 治学的相关主题 拆除了主流经济学和传统政治学之间 的藩篱 重建了新政治经济学的理论体系 11 政治市场上的需求方面 作为理论性的 经济 人 没有理由认为单个选民在选票箱前的行为与单个消 费者在超级市场上的行为动机有本质上的区别 其投票 与否以及投谁的票要建立在自己成本 收益算计的基 础上 在其他条件相同的情况下 他一般宁愿投票赞成 能给他带来 更多的东西 的政治家 而不愿投票赞成 另一类政治家 后者的纲领将使他付出的成本高于给他 带来的利益 此外 选民的投票行为需要去搜集信息 而这明显是需要成本的 相反 投票所能给选民带来的 收益却是潜在的 而且关键是自己的一票影响选举结果 的概率是极低的 因此 在权衡损益之后 选民的理性 行为将使他不去搜集信息 而保持对政治 政党和候选 人的 理性的无知 唐斯语 这就是一些国家投票率 低的原因所在 21政治市场上的供给方面 在公共选择学者看来 政治家的主要目的是争取选票力争当选 他们不一定会 按最大限度地实现公共福利的原则行事 尽管增进公共 利益也可能是政治家目标函数中的一个变量 但是这个 变量不是他的目标函数中的首要变量或权重最大的变量 布坎南认为 为了争取更多的选票 政治家在竞选时总 是向选民许诺增加就业 扩大福利 他们当选后就通过 扩大政府开支而不是增加税收来兑现自己的承诺 因为 增加税收是不受选民欢迎的 其结果必然是 庞大的政 府开支伴随着巨额财政赤字 进一步讲 政府行为最终是由组成政府的个人 官僚 的动机确定的 他们也是 经济人 也会在政 治市场上追求着自己的最大效用 而把公共利益放在次 要地位 因此 作为效用最大化的官僚将也是 预算最 大化的官僚 他们官气十足 铺张浪费 不关心群众利 益 贪图个人安逸和享受 导致工作效率低下的工作作 风和领导作风 公共选择理论认为 这就是官僚主义的 基本含义 31 寻租理论 在公共选择理论看来 政治市场上公 共选择的供需双方之间极易产生寻租行为 寻租往往表 现为利用各种合法或非法的手段 如游说 疏通 拉关 系 走后门等 游说政府 以获得拥有租金的特权 是 用较低的贿赂成本获得较高的收益或超额利润 可见 寻租是政府干预的副产品 其实质就是 权钱交易 显 然 寻租行为不仅破坏了市场经济公平竞争的原则 造 成社会资源的配置状况比市场经济的效果更差 而且还 会导致腐败 影响政府声誉和增加廉政成本 41 结论 政府失败及其矫正 至此 公共选择理论 基本完成了对政府市场上各类政治主体及其运行的经济 学分析 得出了自己的基本结论 就像市场会失灵一样 政府也会失败 甚至会把事情弄得更糟 如前分析 政 府失败主要表现为 没有代表性的政府 行为短期化的 政府 扩张性的政府 低效率的政府和腐败的政府 6 正如西方主流经济学对市场失灵的分析旨在寻找矫 正市场制度缺陷的方法一样 公共选择理论对政府失败 的分析也合乎逻辑地促使他们去寻找矫正政府失败的方 法 公共选择理论为此提出了两条思路 其一是宪法制 度改革 其二是市场化改革 所谓宪法改革是指试图通 过重新确立一套经济和政治活动的宪法规则来对政府权 力施加制度约束或宪法约束 通过改革政治决策规则来 改善政治 所谓市场化改革是指试图用市场力量来改善 政府的功能 提高政府的效率 以克服政府失败 在公 共选择理论看来 以往人们只注意用政府来改善市场的 作用 却忽视了相反的做法 用市场的力量改善政府的 作用 实际上 市场力量是改善政府功能的基本手段之 一 譬如在政府内部确立竞争机制和激励机制 更多地 依赖市场机制 如拍卖 承包等 来生产某些公共物品 或公共服务 以缩小政府机构的规模 三 总的来说 对兴起于半个世纪以前 无论从理论上 还是实践上都处于动态发展之中的公共选择理论做盖棺 定论式的全面评判 尚为时过早 限于篇幅 本文也只 能管窥其理论体系 前提假设 基本结论及其改革举措 11新政治经济学的理论体系 从经济学说史上看 经济学在亚当 斯密时代形成为一个完整体系时就叫做英 法古典 政治经济学 19世纪70年代开始的 边际革 命 把注意力集中于分析如何在稀缺条件下的各种目标 中做出选择 从此 经济学被限定为在现行既定的制度 实际上是资本主义制度 下研究稀缺资源如何配置 社 会经济如何运行的科学 政治经济学也逐渐蜕变成为 经济学 其研究范围和内容被大大缩小了 主流经济 学家们一般不讨论或者有意回避政治或制度对资源配置 和经济运行的影响 然而 研究经济学问题能够脱离政 治或制度吗 答案当然是否定的 公共选择理论正是将政治和经 济作为一个复合体来研究 试图恢复古典政治经济学的 传统 重建新政治经济学体系 从经济学的角度看 它 把政治 制度的因素看作经济过程的内生变量 把政府 行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中 这就克服 了传统经济学把国家 政府或政治因素当作经济过程的 一个外生变量而排斥在经济学体系之外的缺陷 较好地 反映了当代社会中政治与经济 国家与市场的关系 政 治过程与经济过程相互交织的现实 从政治学的角度看 公共选择理论从经济的方法入手分析政治问题 为日渐 式微的行为主义分析框架注入了一针 强心剂 这种视 角革新了经济学分析政府行为的工具 揭开了政治决策 过程 神秘的面纱 构造了一整套论述官僚主义的普遍 理论 从此将经济学和政治学的经济分析引入一个全新 的境界 21 毁誉参半的基本前提假设 公共选择理论将 经 济人 假设由经济活动分析推广到政治活动分析 这是 一个大胆的创造 并由此产生了一系列富有启发性的结 论 在此之前 政治学家与经济学家对人类行为的分析 采取的是两个完全不同的标准 在市场选择领域 人被 假定为是自利的 在政治选择领域 人又被假设成是慈 善 博爱的 现在 公共选择理论认为 人不是为了追 求真善美而是为了追求自身利益而参与政治 这就打破 了笼罩在政治家头上的神圣光环 对公共选择活动给出 了与传统政治学不同的解释 此其一 其二 这为制度 分析提供了一致的基础 对制度的分析必须假定人是自 利的 否则 如果假定人人都是利他主义者 制度就没 有必要被设计出来 也就无从比较各种制度的优劣 另一方面 公共选择理论以此来概括一切人的行为 动机 这又未免失之偏颇 首先 自利和理性并非人永恒不变的行为动机 从 历史的纵断面上看 人的自利和理性动机是随着商品交 换的出现而逐渐形成的 经济人 概念也不是从来就有 的 而是直到商品经济和市场制度有了相当程度发展的 亚当 斯密时代才逐渐形成的 并且必将随着市场制度的 消亡而消亡 其次 经济人 假设抹杀了政治活动和经 济活动的差异性 与经济活动相比 个人往往出于理想 信念 归属感等非经济因素而参与政治 并且 个人在 政治活动中对自己行为结果所承担的责任 成本 并不 总是直接的 对他的行为带来的收益也不是独享的 这 就淡化了人们进行理性的成本 收益计算的动力 再 次 经济人 假设把人的一切行为都归结为趋利避害 谋求自身利益的最大化是不全面的 现代社会科学 特 别是行为科学的发展 提出了关于人性的种种其他假设 其中 马斯洛的需要层次理论得到了实验和观察的支持 最后 我们认为 人总是受一定的社会制度或规则塑造 和约束的 分析人的行为不能脱离他生活其中的那个社 会制度环境 31 填补空白的 政治失败 论 与正统派相比 公 共选择理论毕竟敢于对资本主义进行制度分析 他们对 市场经济条件下政府干预行为的局限性以及由此带来的 种种弊端 如资本主义政治过程的矛盾性 投票制度的 虚伪性 少数利益集团对决策过程的操纵性等等进行了 相当深刻的分析 在客观上粉碎了资本主义国家或政府 及其官员一心为公的神话 揭示了西方政治制度的某些 7 内在缺陷 在一定程度上指出了这样一个事实 现代西 方社会面临的重重困难 与其说是市场制度的破产 不 如说是政治制度的失败 政治决策过程的失败 应该说 这确实抓住了问题的关键 这就克服了以往在研究或处 理市场与政府关系问题上所存在的偏差 即注重市场缺 陷研究 而忽视非市场缺陷或政府失败研究的倾向 在 市场失灵论之外 补上对称的政府失败论 这无疑是当 代西方社会科学研究上的一种突破 在许多方面填补了 政府行为缺陷研究的空白 尽管相对于市场失灵论 公 共选择理论的政府失败论尚未完全达到对称 但公共选 择学说也的确证明了市场的缺陷并不是把问题转交给政 府去处理的充分条件 41 可资借鉴的改革举措 从解决方案上讲 公共选 择理论提出矫正政府失败的基本方法之一是进行宪法改 革 政府失灵的原因不应当从政治家和政府官员品质上 去寻找 而应当从宪法规则上去寻找 要改善政治 首先必须改革规则 同样 纠正市场失灵不是要用政府 来取代市场 而是需要另一套规则来纠正市场失灵 因 为市场失灵的根源是现行的法律 政治规则的失灵 较之那些就事论事的改革措施 这种主张对于市场失灵 和政府失败的矫正无疑更具根本性的意义 但是宪法改革真的会到来吗 那些从现有国家机器 中获益的既得利益者会反对并切实阻碍这种变革 因为 包括宪法在内的任何法律都是统治阶级意志的体现 古 往今来 没有哪一个阶级会制定束缚自己手脚的法律 而进一步的推论就是 让政府行动受政策规则约束的设 想也是靠不住的 另一方面 始于英国撒切尔时代的政府治道变革已 成为西方各国乃至波及全球的一种潮流 并在某种程度 上表现出了超越意识形态的特征 在林林总总的 政府 管理传统模式的替代方案中 最为政治家所熟悉和青睐 的就是市场模式 90年代初 两个美国人D1 奥斯本和 T1 盖勒布写了一本在西方颇有影响的书 改革政府 企业精神如何改革公共部门 该书被克林顿政府推荐为 美国每一位当选官员应该阅读 的书 书中提出了政府 改革或重塑政府的十大原则 其中关键的一条就是 以 市场为导向的政府 而此种改革取向的最重要的理论渊 源之一就是公共选择理论 它体现了该理论矫正政府失 败的基本精神之一 当然 公私部门之间在公共责任 公平 合法性和 多样性等四个方面还是有着本质差别的 片面照搬私营 部门的经验 方法与原则 简单地以私营部门的精神 技术和机制 重塑政府 的企图 注定会在现实中受挫 英国政府将铁路私有化改革后事故频发便是明证 总之 虽然公共选择理论在假设和方法论上有些走 极端 它的一些理论还有待检验和证实 但是无论从