乡镇财税所内部经济管理存在的问题、形成的原因及对策

乡镇财税所内部经济管理存在的问题、形成的原因及对策州市财政局 郭鑫柱 乡镇财税所作为乡镇一个重要的经济管理部门，担负着组织国家财政收入和管理乡镇自有资金的双重职责。如何发挥乡镇财政职能，直接影响着乡镇政权稳定，经济发展与社会事业的进步，也直接影响着财政形象。为此，汝州市财政局专门组织监督人员，从2005年开始至2007年6月，先后对其所辖的20个乡镇财税所中的17个财税所20022004年财税所内部所有经济活动进行了内部监督检查。检查结果表明，近年来各乡镇财税所在狠抓生产发展、培植财源，加强乡、村的基础建设等方面做了大量的工作，取得了明显的成效。但由于体制、管理等方面原因所致，乡镇财税所财政财务管理还存在许多问题，制约着乡镇财政工作的发展，一定程度上也影响了财政的整体形象。所以，研究财税所内部经济管理存在的问题，探讨其改进对策，以促进乡镇财政的改革与发展，是当前财政系统亟需思考和解决的问题。一、乡镇财税所内部经济管理存在的问题 （一）超标准列支业务招待费。按照行政事业单位业务招待费列支管理规定，行政事业单位业务招待费应控制在“公务费”的2范围之内，且必须在经费支出科目下设置“业务招待费”子细目，以便于监督。但实际上，一些财税所在业务管理上严重失控，超支规模庞大，年招待费支出超支从上千元，到上万元，再到十万元、二十万元不等，而且不设置“业务招待费”子细目，随意开支。部分财税所既在经费户列支，也在农税经费户列支，甚至在预算内、预算外、代管资金等户中列支。如某乡财税所，6名工作人员，2003年业务招待费列支19.3万元，占全所整个经费支出的51，开支之大，令人瞠目。 （二）固定资产管理混乱。资产购置以后，只在经费中列支，不设“固定资产”账户。资产小到桌椅，大到空调、汽车，一概不入“固定资产”账户，更谈不上设置台帐管理，实际形成帐外资产。个别财税所的资产处置根本不向县级财政部门申报，也不作帐务程序处理，随意处置固定资产。这些问题，严重威胁了国有资产的安全性和完整性，甚至造成了国有资产的流失。 （三）乱列支出。财务管理失常，支出的原始凭证既有本财税所的不合法票据，也有外单位的票据。个别财税所财务报销甚至达到无任何原则性，不管它是吃的、喝的、吸的、穿的、用的，只要是条子就报销，根本不管它合理不合理、合规不合格、合法不合法，财务管理无章无程，忘乎所以。（四）虚增虚减财政支出。一些财税所年终为了达到收支平衡，随意调增调减财政支出，欺上瞒下，造成财政支出数字失实。 （五）多头开设账户。部分财税所以预算、经费、农税经费、代管资金、退耕还林等名义，分别在农行营业所、工行、建行、信用社、邮电储蓄所等金融机构开设账户，最多的财税所账户多达13个。还有个别财税所将公款存入私人名下，随意存取，给财政资金的安全性造成威胁。 （六）挪用专款。个别财税所对财政专款不仅不加以管理，而且还随意挪用，失却了财政管理的作用，造成群众上访，损害了财政良好整体形象。如夏店乡财税所将2003年的退耕还林专款84428元，分两次以现金方式支付乡政府财务挪作他用，导致出现上访案件。 （七）虚增财政收入。在财政收入任务无法完成的情况下，采取人为办法，虚增财政收入。如陵头乡财税所，2002年在农业税征收征缴过程中，用预算资金解库农业税107000元，形成不真实的财政收入。 （八）预算内资金转预算外。部分乡镇因预算外资金匮乏，政府承诺的支出无法兑现，就打点预算内资金，将预算内资金转入预算外，以此达到开支目的。如尚庄乡财税所2002年预算内转预算外资金达123000元，用以乡政府支付民兵训练费、乡政府贷款利息、归还原有企业贷款、乡村修路、农田水利打井、归还代管户等，隐匿了财政支出的真实情况，形成会计信息的失真。 （九）截留财政收入。个别乡为了小团体利益，将应上交的财政收入截留。如庙下乡，2002年和2003年共两笔罚没收入计6411元，直接交入预算外账户并支出。 （十）会计基础薄弱。从程序上看，帐薄的启用填制、记帐凭证的填制、复核、装订，均缺乏必要的签章手续。从内容上看，违反记帐规则，在编制记帐凭证时经常多借多贷；记帐违反及时性原则，随意提前或滞后；原始凭证审核不严,存在白条、单开发票、收据、无清单等现象；帐务处理滞后。从管理上看，主要存在着档案未整理。部分财税所会计的总帐、明细帐用订书机装订，未使用线装等。除以上违纪问题之外，财税所内部还存在着乱发奖金、食物、补助，随意坐收坐支、大额支付现金，随意拨付现金、支出不透明缺乏可信度、公车入私户、套用资金账户等违规违纪问题。 二、乡镇财税所经济违规违纪问题形成的原因 （一）县级财政局对乡镇财税所的监管力度不够。一是业务管理失衡。就汝州而言，对财税所实行的是财政与乡镇双重管理。市财政看起来对财税所的管理由预算、农财、人事、预算外等股室具体负责，但仍停留在对口业务的层面上，没有整体管理格局，实际形成都管都不管的现象。二是人事管理失衡。大多情形下，财税所人事变动只有所长和预算会计的更换，其他人员长期不流动，环境死滞，缺乏活力，容易在思想意识上形成懒惰现象，工作上积极性、能动性明显不足。三是经济管理监督失衡。长期以来县级财政部门只在工作上多加安排，而在经济管理上鲜有过问，即重视资金的筹集、分配，忽略了资金的使用效益，造成部分财税所长对加强资金监管认识上的错乱，以致造成违纪问题的不断出现。 （二）乡镇财政所的内部管理制度过于笼统。我们在检查中仔细研究了乡镇财政所内部管理制度，发现这些制度大都是各财税所自行制定的，没有统一针对乡镇财税所工作特点及规律的系统性管理规定。这种状况是历史造成的，应该说，这些各自制定的制度，在实际工作中发挥了一定的作用。但其不足也十分明显，一是约束力不强。具体规定是否得到遵守，要依赖于工作人员的思想觉悟程度和行动上的自觉性；二是权威性低，制度能否切实执行，取决于主要领导的工作责任心和领导能力；三是可操作性差，制度内容规定过于笼统，理想化要求多，执行实施中随意性大；四是对制度的执行没有保障措施。由于这些缺陷，基层财税所在处理日常事务中，往往不能或无法有效地执行制度，而“惯例”或行政命令则成了他们处理业务的主要依据。现实中对坚定执行制度者没有形成有效的保护氛围，许多财务人员在工作中因执行命令而放弃了财务制度。 （三）多账户制分散管理导致乡镇资金运行出现漏洞。在乡镇财务管理中，除纳入会计集中核算的资金实行单一账户制外，其它资金实行的是专款专户或专项专户的多账户制分散管理。这种管理方式从形式上看，保证了专项资金专款专用，防止挪作它用。但在实际运行中，这些账户一般都是安排人员分别管理，而且管事、管账和管钱均由一人承担，彼此独立，互不制约，支出安排由主要领导说了算，资金运行的透明度很低，加之没有严格的初审复核，内部难以形成有效监督。财务人员如果不坚持原则，就会造成极大的漏洞。这种多账户分散管理的最大弊端就在于账户间调拨挪用很难控制和掌握。而有关人员采取挖“东墙”补“西墙”应付专项检查则十分容易。 （四）对集中权力没有制度规范和运行规则由于现行乡镇财政管理中存在体制性缺陷，导致管理财政资金的乡镇领导和财政所长权力过于集中，对这部分集中权力没有建立规范的运行规则，更没有有效的约束和监督，存在不少不受制约的权力“真空”地带。且权责配置上规定权力多，明确责任少，甚至有权无责，因而产生违法违纪行为成为一种必然。（五）资金安全的防范措施不到位近年来，部分乡镇推行了会计集中核算，这对规范会计行为，严肃财经纪律，整顿会计工作的混乱局面发挥了不可低估的作用。但是，我们也从中发现，在权责分布和管理控制的要点上，会计集中核算过分侧重于效率目标，在服务质量和服务水平上强调的多，而对资金安全目标没有引起重视。如何保障资金的安全，在关键岗位和环节上，没有相应风险控制措施和严密的制度约束。（六）乡镇财政所岗位设置不合理。乡镇财政所岗位设置中没有总揽全部资金运行的总账会计和总稽核，监督与管理职责集于所长一身，缺乏必要的权力分解和分工，没有明确的岗位责任制。 （七）缺乏浓厚的会计学习氛围。个别财税所工作人员，思想上情绪低落，工作上不求提高，经常在日常事务圈里周旋，不注意学习新的财务规则、财经制度、财经法规，以致于造成工作上险象环生，漏洞百出。 三、加强乡镇财税所内部管理的对策与建议 所内审的17个财税所存在的以上问题带有普遍性，是目前乡镇财政管理的主要问题。通过对这些问题的分析，我们认为，加强乡镇财政工作，提升乡镇财税人员管理水平和执法水平，减少违法违纪问题，应从人事互动、资金管理与监督和加强乡镇财税干部队伍建设三大方面采取有效措施： 首先，加大对乡镇财税所的监管力度。一是成立相应的管理机构，专门负责对乡镇财税所的管理。要积极与乡镇政府沟通，不断了解乡镇财税所人员的工作状况、工作质量，形成齐抓共管的管理格局。二是要学习工商、税务等部门人事管理先进经验，进行人事互动，不因人员的年龄、性别、居住地而设置限制，环境流通，不断提高人员奋发向上、努力进取的积极性。三是财税所所长的任免要分别实行民主集中制和离任审计制。积极选拔那些忠诚财政事业、工作能力强、群众基础好、有德有才的干部担任基层财税所长。同时，在财税所长离任时，要进行责任审计，促使每位财税所长在任时的责任感和使命感，为财政事业的兴旺发达奠定基础。四是经济管理监管到位。市财政局每年要对基层财税所进行全面检查，主要检查财政管理各项措施是否到位，各项资金的筹集使用是否符合市局财务管理规定，经费收支是否按照市局财务管理规定执行，检查面要达到100。对查出的违规违纪问题要坚决予以纠正，并追究有关责任人的责任。 其次，改革多账户分散管理为集中管理。在乡镇，财政资金安全影响最大的是多账户分散管理，是财政资金管理的制度性漏洞，应尽快加以改革。一是确立管事、管账和管钱相分离原则，消除三者集于一人给资金运行造成不安全隐患；二是财政所应建立会计总账，实行账户集中管理分户核算，以便于对专户资金运行情况进行集中监控；三是实行资金(包括专项资金)集中管理，建立完善的资金收支管理制度；四是强化预算管理，逐步向单一账户制和国库集中支付过渡。资金集中管理后，保障资金安全是首要目标，防范风险的措施一定要严密。要严禁随意调拨资金，严禁透支、借支，要对账户、支票和印鉴分开管理，要制定初审、复核、稽核、审批的严密程序，并对程序的执行定期检查考核，确保集中管理资金的安全。再次，建立有效的资金运行监控机制。市财政局应设立相应机构，对乡镇财政资金的日常运行建立动态监控机制，对大额资金的波动实行预警制，要有控制风险的反馈机制。鉴于多账户分散管理不能动态地反映乡镇财政资金的整体运行状况，应进行账户整合，设置总账会计，将所有专户纳入总账管理，乡镇财税所每月向市财政局的专门机构报送总账报表和分户资金波动说明，如实反映资金运行情况。市财政局要密切注视资金的波动情况，进行分析和研究，发现问题及时采取对策和措施，要把报表做为检查和考核乡镇财税所工作的一项重要依据。第四，重新设定岗位，制定权力运行规则。对财税所的工作岗位及职能，应统一作出规定，改变目前由所长因人安排工作的状况。要体现专业性，设置几种岗位，岗位具有什么职责都应统一规范，一般不得随意调整。财税所应设置稽核岗位，专司会计账务和资金调配使用情况的审查稽核。稽核职务由上级财政部门直接任命以保证其独立行使监督权。在调整设置岗位的同时，应合理设定职权运行的程序，健全程序运行的规则，限制自由裁量权。对行使职权的方式、程序和时限做出明确、具体、严密的设定。增强权力运行的透明度，特别对“一支笔”审批权要有相应的监控机制。对资金运行设定额度管理，大额资金实行联审会签制，对资金的调拨必须在规定的程序内办理。第五，建立新型乡镇财政资金管理制度体系。对乡镇财税所的现行制度进行重新评价，重新组织规划，设计新型制度体系。要形成一个统一的关于乡镇财税所工作制度体系。新的制度设计应把握以下几点：明确财税所的职能，核心是确保国家和上级政府财政政策的落实执行，在管事权上着重体现依法理财，对具体工作中的资金支配权则应于限制或削减。制度设计要以保证资金安全，依法管理为目的，条规内容要适合业务特点，逻辑性要强，体现职责明确，相互制衡并便于操作。对重要岗位和关键环节要有明确的限制措施，建立记录控制、复审稽核等制度，对具有监督职能的岗位应给予独立行使权。严格贯彻管账、管钱相分离的原则，强化对资金、印鉴、支票和会计档案的管理措施。建立合理的考评机制，不但要考核绩效，更重要的是要强化对制度执行的考核。对认真执行制度的人员要有保护措施。第六，对现行的外部监督检查办法要进行改革。要研究制定监督检查工作的程序、标准和效果指标体系，组织开展检查，要有明确的、详细的、具体的评价指标，提高检查的质量和效果。既要检查账目、单据，更要核对资金。不但要检查结果的合法性，还要检查资金运行程序的合规性。要把检查工作纳入责任管理范畴，增强检查工作者的责任意识，特别是专业监督机构对检查范围内检查后暴露的问题，要负有相应的失察责任。要加强外部监督。应明确乡镇党委和政府对