公共部门绩效管理.ppt

一 公共部门的绩效及绩效管理的含义二 绩效管理的核心 绩效评估三 公共部门绩效评估的新取向 用户满意原则四 公共部门绩效管理的困境与出路五 关于公共部门绩效评估的案例 一 公共部门的绩效及绩效管理的含义绩效如果单纯从语言学的角度来说 它包含有成绩和效益的意思 从管理学的角度来说 绩效指的是个人或组织 完成某种任务或者达到某个目标的行为 通常是有功能性或有效能的表现 绩效由个人绩效和组织绩效构成 个人绩效主要指个人的工作表现 工作成绩 工作态度 以及他的专业知识 熟练程度等 组织绩效是以特定的政府机构或公共部门为关注对象 体现为这些组织的工作成就或效果 具体以效率 效果 公平等来衡量 政府绩效通常包括四个方面 政治绩效 制度安排作用下的民主程度 市场游戏规则 民众参与率 社会秩序等 评估指标经济绩效 宏观经济政策作用下的经济增长 结构 价格 收入 可持续发展等 评估指标社会绩效 公共规制下的国家安全 公共福利 充分就业 稳定 生活水平 反犯罪 反洗钱 反动乱 反恐怖 防灾等 评估指标文化绩效 识字率 教育率 技术进步率 精英文化与大众文化的融合 文化进步 评估指标 一般来说 在公共部门人力资源管理过程中大多使用的是个人绩效这一概念 而在绩效管理这一管理方式中使用的则是组织绩效的概念 即指公共部门的行为及其取得的业绩 成绩和实际效果 公共部门绩效的内容包括公共部门的活动成本 工作效率 政治稳定和社会进步等社会效益 现代政府管理的核心问题是提高绩效 要改进绩效 你必须首先了解目前的绩效水平是什么 如果不能测定它的绩效 就无法改善它 而绩效管理正是以对公共部门的绩效评估和测定为基础而进行的 更为重要的是 某一阶段的绩效评估结果有助于确定下一阶段的工作目标 并依此合理配置资源 采取有效的措施 进而取得更好的成效 科学的绩效评定有助于提高政府的绩效 同时也为工作中的监督提供了信息上的支持 总之通过绩效评估与衡量 将提高绩效的努力贯穿于公共管理活动的每一个环节 就是我们所说的绩效管理 这正如 美国国家绩效评估中的绩效衡量小组所解释的那样 绩效管理就是利用绩效信息协助设定一定的绩效目标 进行资源配置与优先顺序的安排 以告知管理者维持或改变既定目标计划 并且报告成功符合目标的管理过程 据此 我们可以认为绩效管理乃是对公共服务或计划目标进行设定与实现 并对实现结果进行系统评估的过程 绩效管理过程一般包括三个最基本的功能活动 1 绩效评估 Performanceevaluation 系指一个组织试图达成某种目标 如何达成以及是否达成目标的系统化过程 2 绩效衡量 Performancemeasurement 为了进行绩效评估 管理者必须设计一套足以衡量组织目标实现的指标系统 也就是衡量组织绩效的标尺 这样才能进行不同机关与不同时期的比较 3 绩效追踪 Performancemonitoring 绩效追踪系指对组织的绩效进行持续性的监测 记录与考核 以作为改进组织绩效的基本依据 由此看来 绩效管理是收集绩效信息 进行绩效衡量 并以此设计与执行有效的管理 推动绩效不断持续改进的整体活动和过程 绩效管理作为一种动态的改进公共部门绩效的管理方式 它以公共部门的整体绩效为分析单位 更加强调结果导向 战略与系统管理 在公共部门进行绩效管理具有促进民主政治发展 提高管理绩效 明确责任 强化激励机制 优化资源配置 改善公共部门形象等方面的作用 二 绩效管理的核心 绩效评估绩效评估就是运用科学的标准 方法和程序 对组织的业绩 成就和实际作为做尽可能准确的评价 绩效评估是绩效管理的核心 通过评估提供公共组织绩效方面的信息 鼓励和促进单位之间的竞争 有助于公众监督 还可以诊断组织中的问题并提出针对性的改进措施 从而推动工作效率和服务质量的提高 随着公共组织活动的日益复杂化和影响的深远化 公共组织管理绩效评估也呈现出多样化的特点 从不同角度 我们可以将绩效评估分为不同的类型 绩效评估的类型有 从评估的组织活动形式上看 可分为正式评估和非正式评估 从评估机构的地位上看 可以分为内部评估和外部评估 从评估的时限上看 可以分为短期评估 中期评估和长期评估 从评估的层次上看 可以分为宏观评估 中观评估和微观评估 从评估的指标上看 可以分为定量评估和定性评估 从评估的内容上看 可以分为政治效益评估 经济效益评估和社会效益评估等等 正式评估是指事先制定完整的评估方案 严格按规定的程序和内容执行 并由确定的评估者进行评估 非正式评估是指评估者 评估形式 评估内容没有严格的规定 对评估的最后结论也不做严格的要求 人们根据自己掌握的情况对公共组织的管理绩效进行评估 内部评估是由公共组织内部人员对其管理绩效进行的评估 外部评估是由公共组织以外的评估者所完成的评估 它可以是由公共组织委托营利性和非营利性的研究机构 学术团体 专业性的咨询公司 大专院校的专家学者进行的 也可以是由立法机构组织的或报纸 电视 民间团体等其他各种外部评估者组织的 那么公共组织管理绩效应该由谁来评估呢 无论由谁来评估 客观性和准确性都应放在重要的位置上 公共组织管理绩效的评估主体主要可以归结为两大部分 一是公共组织服务的对象 社会公众 二是公共组织自身 绩效评估的标准在绩效评估中最困难的工作莫过于确立衡量的标准 或者说确定评估的内容和指标 由于公共组织受自身宗旨 活动特点的复杂性所决定的 单一的量化的绩效标准不可能准确地反映一个公共部门的运作情况 所以 就公共部门而言 其绩效标准是一些复杂的要素的综合 这些要素共同反映着公共部门的运作状况 公共部门绩效评估的标准主要包括如下几方面的内容 1 经济 economy 资金是行政管理活动的基础 然而 一个公共组织从事管理活动时实际投入的并不是金钱 而是由金钱转化而来的人力 物力 设备等等 公共管理活动中的人力 物力 设备等构成了公共部门对特定管理活动的投入 而获得和维持这些人力物力设备所花的资金 就是投入的成本 不经济既可以表现为获得某一投入 如购买一台设备 花了高于市场最低价的资金 又可以表现为超量投入 如办公条件过于豪华 设备闲置等 经济的标准要求的是以尽可能低的成本 资金 而获得最大限度的投入 从而提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务 在实践中 它通常用经由向低成本投入的转移而节省的资金来度量 如通过市场检验或使用较低等投入 如用二等邮票代替一等邮票 而获得的成本的降低 为此 经济侧重的是成本 资金 的节约程度 强调是投入与成本之间的关系 其主要目的是在获得特定水平的投入时 使成本降低到最低水平 2 效率 efficiency 效率是单位时间内所完成的工作量 即投入与产出之比 效率标准要回答的问题是 机关或组织在既定时间内 预算投入 究竟产生了什么样的结果 因此 效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系 效率与投入成反比 而与产出成正比 效率关心的是我们如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服务 3 效果 effectiveness 以效率作为衡量标准 仅适用于那些可以量化的或货币化的公共产品或服务 而许多公共服务性质上很难界定 更难量化 在此情况下 效果便成为衡量公共服务的一个重要标准 效果关心的问题是 情况是否得到改善 这样 效果通常是指公共服务实现目标的程度 如福利状况的改变程度 使用者满意程度 政策目标的成就程度等 因此 效果通常以产出与结果之间的关系加以衡量 就公共部门而言 主要是指管理活动的产出是否满足了社会公众的需要 以及这种产出对既定目标的实现做出了多大贡献 效果可以分为两类 一类为现状的改变程度 例如国民健康状态 水质的净化程度 道路的耐用程度 另一类为行为的改变幅度 例如以犯罪行为的改善幅度来衡量刑事政策的效果 用接受辅导的病情改善状况来衡量社会工作的效果等 4 公平 equity 传统的公共行政管理重视效率 效果 而不大关心公平问题 自新公共行政以来 公平问题日益受到广泛重视 并成为衡量政府绩效的重要标准 公平作为衡量绩效的标准 它关心的主要问题在于 接受服务的团体或个人都受到公平的待遇 弱势群体是否能够享受到更多的服务 因此 公平标准强调的是政府提供公共服务的平等性 5 责任 responsibility 责任标准强调的是公共组织在决策和执行过程中对公众的要求做出积极的回应 而不是以追求公共组织自身需要满足为目的 回应 就是公共组织在公共管理过程中对公众的需求和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复过程 公共组织的回应是一个公共管理过程 在这一过程中制定公共服务政策要符合公众的利益 关注公众 这只是一个方面 更重要的是公共组织要能够及时获取公众对公共组织所提供服务的意见 建议和批评 以及公众的最新需求 对这些意见和需求做出积极灵敏的反应 并做出令公众满意的答复 按公众的意愿解决问题 这五种标准相辅相成 共同构建了公共部门绩效评估的综合评价体系 在经济标准内 考虑资源与成本 在效率标准内 考虑资源与产出 在效果指标内考虑产出与结果 在公平与责任标准内 考虑某种产出及其相应的结果是否增进了社会公平 是否符合公共的利益 反映了公众的意志 在这样环环相扣的过程中 公共部门的整体绩效才能得以真正意义的实现 绩效评估的步骤1 确定评估对象 2 确定预期目标 3 收集信息资料 4 确定衡量指标 5 实施评估并编制评估报告 根据绩效评估标准的要求 绩效评估指标的设定应包括费用指标 时效指标 数量指标 结构指标 质量指标等 有了评估标准和评估指标 还需要采用一定的评估方法来对评估标准和评估指标进行实际运用 以取得客观而公正的评估结果 从国际上和国内目前流行的评估方法看 评估中常用的方法主要有 绩效评估方法有对比法 费用测评法 目标评估法 费用分析法 参与式评估法以及质询和民间调查等 综上所述 我们可以看到 绩效评估标准 评估指标和评估方法都是绩效评估不可或缺的基本要素 有了这些要素绩效评估才能进行 三 公共部门绩效评估的新取向 用户满意原则如果我们把接受公共服务的对象 公众比拟为顾客或用户 那么只有当公共部门所提供的公共服务能够满足其用户的需要 并为用户所接受时 公共部门的管理活动才是有绩效的 由此就揭示出公共部门绩效评估上的一种全新价值取向 用户满意原则 用户满意原则是针对公共部门绩效评估上所存在的单纯追求效率 及其所引发一系列问题的反思的基础上提出的 在此我们有必要正确地理解用户满意原则的基本内涵 在民主社会中 公共部门是为公众而设立的 为公众所拥有的 主要从公共财政获取资源 以提供公共物品为职责 以公共利益为其根本目标 公共部门的这种特点说明了 公共管理就其本质而言 不是管制而是服务 作为其服务对象的社会和公众自然成为公共部门环绕运行的中心 社会和公众的意愿与要求是公共管理的出发点和归宿点 如果我们把那些公共服务的对象 即受公共政策或公共管理行为影响的人比拟为顾客或用户 那么只有当公共服务能满足其用户的需要并为用户所接受时 才是有绩效的 因而 评价公共部门绩效优劣 主要不是看它投入了多少资源 做了多少工作 而是要考察它所做的工作在多大程度上满足了社会和公众的需要 社会和公众对这种服务是否感到满意 这就用户满意原则 以用户满意原则作为公共部门绩效评估的最终尺度 不仅是民主政治本质宗旨 同时也是当今世界各国公共管理发展的客观要求 在公共管理中倡导用户满意的理念 其目的在于改变传统上公共部门的权威心态和公共部门为尊的状况 从而为公民提供更好的服务 坚持以服务对象的满意度来测评公共管理活动的绩效 首先 要明确公共管理的具体服务对象 即明确用户的含义 提出这一要求似乎简单得多此一举 其实却是十分必要的 美国学者戴维 奥斯本指出 大多数美国政府都是顾客盲 不知自己的行政顾客是谁 并非只是美国特有的现象 其他国家都有不同程度的表现 我国行政领域中并不罕见的 对上负责不对下负责 围着上级转 围着领导转 现象 也表明我们的许多政府机关及其工作人员并不明了自己的具体服务对象 一个行政机关如果连自己的服务对象是谁都不清楚 又怎能做到使服务对象满意呢 当然 更无从调查社会对他们行政服务的满意程度了 因此 解决这一问题的关键在于明确用户 尊重用户 时刻为公众的利益着想 并把这种观念上升为组织文化 成为每一个工作人员的价值取向和行为选择 第二 要了解服务对象的需求结构 这是设计标示服务对象受益状态指标体系的逻辑前提 要测评服务对象的满意程度 理当先了解服务对象的需求结构 并加以分析 综合 归类 据此设计能够准确标示出服务需求满足程度的具体指标体系 目前公共部门绩效评估中之所以存在指标完成情况良好 而服务对象满意度低的悖反现象 主要是因为评价指标与服务对象的需求结构不相切合 关系疏远 某些指标的超额完成 如计划生育领域的人流人次 超生罚款 非但不是工作绩效高的标志 恰恰是工作不力 绩效低劣的证明 如果对超额完成人流人次 超生罚款的计生部门进行奖励 无异是奖励失败 对此服务对象又怎能表示满意 第三 要建立与用户 公众 之间的长期互动关系 针对用户的需要 设计 提供理想的产品或服务 加强与用户的直接互动 通过各种渠道了解用户的期望 并将此信息作为改进工作和管理的方向 鼓励用户参与到公共事务管理的过程中来 在参与过程中积极地表达自己的观点 看法和意愿 只有在这种互动的过程中 公共部门才能真正了解其服务对象的真