推进小区配套设施与通信管道建设工作的规范开展.doc

推进小区配套设施与通信管道建设工作的规范开展信息产业部综合规划司 副司长 钱庭硕一、住宅小区通信配套设施和通信管道建设中存在的问题及管理现状随着电信业务市场竞争的不断加剧，住宅小区通信配套设施和通信管道建设矛盾日益突出。在住宅小区通信配套设施建设方面, 房地产开发商抓住电信运营企业急切发展用户的时机，让运营企业掏钱建设住宅小区内的电信配套设施，甚至还收取不合理的“入门费”，既造成国有资产大量流失，又导致用户无法自主选择电信企业为其提供服务，侵犯了用户的自主选择权。在通信管道方面，由于历史原因，通信管道资源的配置不平衡，存量资源集中在主导运营企业手中。由于市场竞争激烈，拥有管道的运营企业，出于保证自身发展需要和限制竞争对手的考虑，不愿意向其他企业出租管道，或者即使对外出租也会把价格抬得很高，造成其他运营企业无法以合理价格从主导企业手中租用到通信管道的局面。同时有些城市成立了专门的管道公司，实行独家建设、专建专营，不允许电信企业再自行建设通信管道，使用通信管道必须从管道公司手中购买或租赁，形成了新的垄断局面。为解决这些问题，迫切需要完善相应的管理制度。2005年信息产业部出台了关于加强对通信管道和住宅小区通信配套设施建设管理等有关问题的通知（信部规2005330号），首次明确了通信管道应当联合建设和共用的原则，再次强调建筑物内的电信配套设施应纳入建设项目的设计文件，所需经费由建设项目出资人负责投资。由于单独依靠电信监管部门的力量无法有效解决住宅小区通信配套设施建设的问题，必须得到地方政府的支持和配合。2007年1月，信息产业部联合建设部，共同发布了关于进一步规范住宅小区及商住楼通信管线及通信设施建设的联合通知（信部联规200724号）。该“通知”围绕住宅小区及商住楼电信管线资源共享、明确通信设施是房产建设项目的配套设施、严禁住宅小区通信业务垄断、各运营企业平等接入、给消费者选择权等几个要点做出规定。主要目的是规范电信运营企业、房地产开发企业和项目管理者在住宅小区及商住楼通信管线和通信设施的建设行为，减少不必要的重复建设，打破垄断，维护用户自由选择电信业务的权利，同时要求各省建设主管部门和通信管理部门要依据各自的管理职责，严格落实相关责任，切实加强监督管理。随着上述两项规范性文件的陆续出台，各省通信管理局按照文件要求和确定的原则，结合本地区实际情况，积极探索符合本地区的实施办法，有些省（市、区）也出台了一系列配套规定。例如，内蒙古、广东等出台了小区配套电信管线设施免费向所有基础电信运营企业开放的规定；江苏、山西、江西省通信管理局联合建设厅出台了规范住宅小区和商住楼内通信设施建设的文件;海南省通信管理局联合省建设厅出台了通信管道联合建设管理办法;北京、山西、陕西、广东省通信管理局联合省（市）物价部门出台了通信管线资源出租、出售资费标准。这些配套文件的出台，规范了电信运营企业在住宅小区通信配套设施和通信管道建设中的行为，避免了许多建设纠纷的发生，对于解决通信建设中难点与热点问题起了积极作用，也为进一步完善管理制度积累了经验。回顾这几年的工作，在大家的共同努力下，随着一系列管理制度的陆续出台，规范住宅小区通信配套设施和通信管道建设工作进展很快，取得不错的监管效果，不但保护了电信运营企业和用户的合法权益，对于促进我国电信业的健康快速发展也发挥了巨大作用。二、物权法对住宅小区通信配套设施建设产生的深远影响由于住宅小区通信配套设施和通信管道的双重属性，它们既是开通电信业务必需的物理资源，同时又是市政设施的重要组成部分，因此各个政府部门之间必须密切配合才能做好监管工作。由于体制的原因，当前跨部门跨行业的协调机制还须进一步改进，而且很多问题的核心是法律制度的缺失和体制的不完善，只有依靠法律体系的不断完善和政治经济体制改革的继续深入，才能逐步解决这些问题和矛盾。2007年10月即将生效的物权法，首次触及了住宅小区配套电信设施的产权归属问题，填补了原有法律体系的空白，对于解决住宅小区通信配套设施建设问题将产生重大影响。表面上看，住宅小区通信配套设施建设问题是由于电信运营企业之间的激烈市场竞争造成的，实际上，问题根源还是小区通信配套设施的产权归属问题，只有明确产权归属问题，住宅小区通信配套设施建设问题才能彻底解决。1明确了业主拥有电信配套设施的共有权物权法第七十条的规定，“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共用和共同管理的权利，业主对建筑物所有权主要分为专有权、共有权以及共同管理权3个部分”。第七十三条规定，“建筑区划内的其他公共场所、共用设施和物业服务用房，属于业主共用”。根据本条规定，配套电信设施应属于业主共用设施的一种，是开发商建设小区楼盘时必须建设的满足建筑物专有部分功能需求的配套设施之一，应该归业主共用。因此小区业主拥有对电信配套设施的共有权及共同管理权。根据这两条的相关规定，我们可以理解为：在小区建设过程中，住宅小区通信配套设施应由开发商投资建设，房价成本中包含电信配套设施的建设成本，业主购买房屋后，自然就拥有了公共配套设施的产权，住宅小区通信配套设施应向各运营商提供平等接入，由用户自主选择电信服务提供者。2对于打破住宅小区通信配套设施垄断起关键作用既然小区楼盘的通信配套设施的所有权归业主共有，那么，无论是开发商还是电信运营商都不具备对该设施的支配权和处分权。唯一对此具有话语权的是业主，业主可以自主选择由哪家电信运营商为其提供服务，物业公司或开发商都无权替业主指定电信运营商，这就断绝了由于房地产开发商或物业公司收取运营商的“入门费”后，与运营商签订垄断性协议而造成的小区垄断行为。3促进用户自主选择权得到落实以前，由于电信运营商投资建设了住宅小区通信配套设施，理所当然地认为就拥有了其投资建设的电信线路的所有权，并限制其他运营商的进入。由于垄断了电信业务，从而限制了用户的自主选择权。对于住宅小区，即使有其他运营商进入，也必须将线路铺设到每个楼层和用户家中，除了重复投资造成浪费外，用户也会因破坏建筑物美观和结构的原因往往不让运营商再拉一条线路进室内。所以，才常发生后进入运营商在分线盒上剪掉先进入的运营商铺设的线路，强行实现用户转网的情况。尽管监管部门要求用户转网必须遵循用户“先退网后接入”的原则，但是在执行过程中出现了很多矛盾和问题，从而使用户在不同运营商之间的转网问题变得异常复杂。按照通信配套设施属于全体业主共有的法律规定，后进入运营商无需重新铺设线路，只要征得业主的同意，即可使用其小区内的已有线路。多家运营企业可以同时进入小区楼盘为业主提供服务。就小区用户的个体选择权，也不存在技术和法律问题，只要运营商将线路铺设到楼宇的交接间，然后利用住宅小区原有的通信配套设施，即可为单个用户提供服务。三、面对新形势，通信管理局要重点做好以下几方面工作物权法的出台为解决住宅小区通信配套设施问题提供了契机，信息产业部出台的一系列规范性文件也确定了解决住宅小区通信配套设施和通信管道建设问题的总体原则。在新的形势下，各省通信管理局要充分发挥监管和协调作用，努力克服监管人员不足、基层无支撑机构的困难，下一阶段要重点做好以下几方面工作，力争使住宅小区通信配套设施和通信管道建设工作更加规范。1住宅小区通信配套设施方面（1）结合本省实际情况，研究制定住宅小区通信配套设施管理的实施细则各省通信管理局要根据关于进一步规范住宅小区及商住楼通信管线及通信设施建设的联合通知确定的原则，认真研究本地区住宅小区通信配套设施建设状况，如果条件允许，建议与当地建设主管部门积极协商，争取出台相应的配套管理文件。目前江苏、吉林、重庆等省市通信管理局已经与当地建设主管部门联合制定了一些配套制度，对于指导小区通信设施建设工作起了积极作用。（2）与地方建设主管部门协商，争取出台住宅小区通信配套设施建设地方标准为更好的指导住宅小区通信配套设施的建设，保证多家电信运营企业平等接入的需要，信息产业部正在与建设部研究制定住宅小区通信配套设施建设国家标准，但是由于国家标准的制定周期较长，在国标颁布之前，各省管理局可以与当地建设主管部门协调，争取出台地方性建设标准，以更好的指导小区通信配套设施建设。目前重庆、江苏、吉林、宁夏等省（区）已经出台了相关的建设标准，有的管局还与建设厅联合开展了宣贯培训工作，对于促进提高新标准的贯彻执行力度具有重要作用。（3）加强小区通信设施建设监管力度，确保符合标准要求关于进一步规范住宅小区及商住楼通信管线及通信设施建设的联合通知要求设计审查部门在审批设计时，规划、建设主管部门在核发建设工程规划许可证、施工许可证时，应依法定职责严格把关。各省通信管理局要加强与地方政府相关建设主管部门的协商，确保相关部门能够严格按照联合发文和住宅小区通信配套设施建设标准的规定，做好设计审查和竣工验收工作，确保通信配套设施符合标准。联合通知还要求，在建设项目竣工后、接入公用电信网前，各省通信管理部门要严把接入关。各省通信管理局可以结合自身监管力量具体情况，指导、组织电信运营企业共同接入小区，有条件的省份也可以通过委托行业协会等中介组织具体负责。2通信管道建设方面（1）协调新建通信管道规划，纳入城市建设总体规划随着电信业务的快速发展，各运营企业对通信管道需求快速增长，大量的管道建设导致马路频繁开挖，既影响了正常的城市交通和市容美观，也给城市建设管理造成巨大压力。为既保障运营企业对通信管道的合理需求，又要避免重复开挖城市道路，做好新建通信管道的规划工作就显得至关重要。各电信运营企业要根据业务发展情况制定通信管道规划，通信管理局要做好各企业规划的协调工作，与当地规划部门共同配合，把通信管道建设规划纳入城市建设总体规划中，在同一路由的新建通信管道必须联合建设，原则上3年之内原路由不再批准建设新的通信管道。（2）保障运营企业合法建设权，促进通信管道联合建设为保障基础电信运营企业的合法建设权，满足电信业务发展的需要，各省通信管理局要加强与地方政府相关部门的沟通协调，特别是对于成立专门管道公司、实行专建专营的地区，通信管理局要尽量向当地政府宣传电信条例中保障基础电信运营企业建设权的规定，力争打破管道公司垄断经营的局面。例如，北京市通信管理局抓住北京市为筹办奥运会而开展线路入地专项行动的契机，反复向有关领导汇报当前通信管道建设经营中存在的问题，介绍相关法律法规的具体规定，取得了北京市领导的支持，并批示在奥运环境整治工程中，经通信管理局批准，各电信运营公司可以建设通信管道，初步打破了北京市管道公司垄断建设经营的局面。同时要按照“统筹规划、联合建设”的原则，继续指导电信运营企业做好通信管道联合建设工作，逐步探索出适合本地区的、操作性强的联合建设模式。海南、陕西等省取得的经验大家可以借鉴，在地市级的通信管道联合建设方面，有条件的省份可以借鉴江苏的经验，充分发挥各地市行业协会的作用，通过委托行业协会具体负责联合建设协调工作，克服通信管理局在地市无监管机构的困难。（3）协助地方政府出台通信管道资费标准，规范经营通信管道的过高利润空间正是由于目前通信管道的出租价格太高，存在巨大的利润空间，才导致在高额利润的驱使下，很多城市纷纷成立管道公司，对通信管道实行垄断建设经营，剥夺了电信运营企业自建自用通信管道的权利。由于通信管道具有稀缺资源的属性，地方政府成立的管道公司具有垄断经营的性质，因此通信管道的租售价格不能由管道公司自行定价，应当由政府制定合理的指导价。各省通信管理局可以依据国家发展计划委员会 信息产业部关于印发（区、市）通信管理局会同同级价格主管部门管理的电信业务收费项目的通知（计价格20021320号）的规定，与地方物价部门积极配合，对本地区通信管道的成本进行测算，制定管道租赁资费标准，无论是管道公司还是运营企业都要执行指导价，通过抑制过高的利润空间，执行合理的资费标准，逐步扭转无序投资建设通信管道的局面。（4）加强质量监督，确保通信管道符合行业标准由于目前通信管道的投资主体多样化，采取的建设模式也各不相同，造成新建成的通信管道质量差别很大，部分通信管道甚至不满足通信行业建设标准要求也投入使用，给电信网络的后期运营维护带来很大困难，甚至给网络安全造成隐患。为了提高通信管道质量，保障国家电信网的安全，各省要充分发挥通信工程质量监督的作用，加大对新建通信管道的质量监督检查力度，保障交付公用电信网使用的通信管道符合行业标准要求。四、提请电信运营企业注意的两个问题电信运营企业要认真研究物权法等法律法规和相关管理文件出台所产生的深远影响，要注意处理好以下两个问题：1要处理好竞争与合作的关系打破垄断、鼓励竞争是我国推进电信体制改革的目的，竞争将有利于提高电信服务水平，更好的满足人民通信需求，更好的服务于我国现代化建设。市场竞争必然会造成一定程度的重复建设，但是必须意识到基础建设所占用的土地、空间等资源是有限的，过度的无序竞争必然导致基础资源的极度紧张。目前我国6家电信运营企业均是国资为主，过度的重复建设不利于节约国家投资，不利于国家资源的有效利用，必将影响到电信行业甚至经济社会的可持续发展。另外正