我国城市保障住房建设问题探讨.doc

我国城市保障性住房建设问题探讨 作者:中国人民大学 张远索 类别:调查研究2011年8月1日 当前评价我国城市房价已经不能像前几年那样简单地用高或低来整体性概括，而是要因群体而异。房价非理性的飙涨导致财富加速向富人群体聚集，住房这种基本的生活资料，很大程度上变成了投机对象。一方面富人群体多套拥有，空置率较高，资源利用低效，另一方面马太效应显化，房价的过快发展对国民经济健康发展构成潜在威胁。有鉴于此，中央在部分焦点城市出台“限购令”，明确“十二五”期间加大保障房建设力度，将抑制投机炒作与垄断行为作为政策受力点，可谓打蛇打中了七寸。一、房改以后保障性住房体系建设历程1998年7月，国务院23号文揭开房改大幕，宣布从1998年下半年开始，全国城镇停止住房实物分配，实行住房分配货币化。但从文件内容看，将建设以经济适用房为主、商品房和廉租房为辅的住房市场体系。2003年8月，由建设部起草的18号文出台。该文件有两大风向标彻底改变了房地产产业的性质和发展方向，一是明确把房地产行业定位为国民经济的支柱产业，二是把经济适用房由23号文件“住房供应的主体”改为“具有保障性质的政策性商品住房”，并明确“调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。此后几年，房价如脱缰野马，一路狂飙，在此期间，包括北京等大城市在内的绝大多数城市，保障性住房建设理论创新不断。2007年下半年，北京、广州、天津等城市推出限价房计划并予以实施。2008年初，“经济租用房”概念产生，2009年初演变为“公共租赁房”，并于2010年6月经由住房城乡建设部等七部门联合制定的关于加快发展公共租赁住房的指导意见加以政策确认。至此，供应对象为低收入家庭的经济适用房、廉租房和供应对象为中等收入家庭的限价房、公共租赁房齐齐登上舞台，并形成了租、售两条腿走路的格局。我国住房保障体系建设理论上堪称完美，但是实际保障效果并不理想。房价持续高位运行，“越调越涨”的政策窘境间接说明投机性资金对于后市持续看好，望房兴叹的普通民众购房梦想渐行渐远。保障性住房体系的实质性建设刻不容缓。二、保障性住房建设存在的问题及根源房改以后我国保障性住房建设遇到的问题，根据其性质划分可以2003年为界，在此之前的主要问题是以经济适用房为主的保障房建设量较为可观，主要问题是套面积过大、审查环节过松，导致真实需求被虚假需求严重排挤，此问题发展至今表现为要么空置（无灯鬼城），要么转租；2003年之后（有在此之前立项的项目销售环节在2004年），主要问题是保障性住房建设量大减，甚至有两年近乎冰封，造成大量中低收入需求被迫倾其几代所有去购买高价商品房。尤其随着房价的一路上涨，地方政府在巨大的机会收益吸引下，更无建设保障性住房的诚意。因此，尽管最近中央三令五申，但地方政府并没有内在动力推进保障性住房建设。第一阶段失之过松，第二阶段失之过紧，因此整个保障性住房建设近十年来显得虎头蛇尾。产生上述两大主要问题的根源显而易见：一是房屋本身设计不合理同时审查环节有严重问题，动辄近200平方米的经济适用房占很大比例，这使当时的政策设计背负没有将真正的穷人作为销售对象之嫌。销售审查环节过松，大量宝马奔驰家庭购买经济适用房，不但没有使保障性住房起到该有的保障作用，反而起到了“杀贫济富”的反面效果。二是商品房价对于社会平均收入来讲过于虚高，日益加剧的贫富差距使得房价收入比这一指标对于低收入群体而言更加虚高，地方政府的土地财政体制扼杀了地方政府保障性住房建设的所有动力源头，更广大的中低收入者被迫进入商品房市场或购或租，形成了投机性和炒作性资金炒作的噱头刚性需求。三、保障性住房体系建设应注意的问题结合近日中央经济工作会议精神与住房和城乡建设部保障性住房通知不难看出，政府对房地产调控的思路进一步清晰，调控目标进一步明确，即从对商品房市场的调控转向加大保障性住房供应量，从调控销售环节为主转向发展政策性租赁性住房为主，确保低收入阶层的居住条件得到改善。如要实现上述目的，则有很多方面还需要具体配套设计。首先，如何解决地方政府动力不足的问题。即便中央下达更多文件，地方政府为了私利和地方财政，阳奉阴违，上有政策下有对策，保障性配套资金被挪作他用，保障性住房体系建设便是空谈。要从根源上解决地方政府动力不足的问题，只能设法转变地方政府以土地收入作为主要收入的财政现状，同时要改变地方官员GDP考核机制，加大对官商勾结、项目回扣等腐败行为的惩处力度。当然要维持如此庞大的政府支出，取消或大幅缩减其土地收入，对于其运营现状有极大的影响，这要涉及到更宏观的问题，即理论界研究多年的老话题，转变经济增长方式，不宜再将房地产行业作为经济的支柱产业。房地产作为支柱产业的地位有其特定的历史背景和特定年限，不宜长此以往，不然高房价带来的问题会越来越走向无解端。当然，强化地方政府保障房建设指标化考核以及相关人员问责制，在理论上也是行得通的一种途径。但是现实中，将会非常难以操作，最近国土资源部对于全国闲置土地的“督察、约谈、问责”制度进展情况说明了这一点。因此，关键的问题是解决地方政府动能不足的问题，否则，保障房建设将举步维艰。其次，保障房数量、类型、价格、位置等方面的问题。保障性住房建设难以有效推进，最直接的表象性原因是地方政府不积极，而造成这种局面的根源问题是商品房价格太高，进而形成地价房价对飙的局面，给地方政府构成巨大利益诱惑。保障性住房的缺失，又进一步推高房价，地方政府更加期望土地用作商品房用途。如此形成恶性循环。因此，中央政府宜以“十二五”规划为契机，真正加大保障性住房比例。如新加坡保障性住房占总数的90，香港的保障性住房也在50以上。加大保障性住房供给实际上间接性地降低了投机热情。最近高层释放的政策信号显示，保障性住房将以公共租赁房为主，这种思路是合理的，但是有两方面的问题需要关注，一是购房者消费理念的引导和培养，二是防止市场将其作为“无自有住房者”作为噱头炒作刚性需求进而恶炒房价。定价方面，不宜被商品房价牵着鼻子走，要取消保障房定价与商品房价的联动性。比如，目前北京公共租赁房的房租价格的定价思路是取周边商品房房租的7080，这是不够合理的，由于房源的高度垄断，现在多数房源的房租远超出租客收入的合理比例，从经济学上来说追求最大利润对于任何经济个体而言都是无可厚非的，但是房屋作为一种基本生活资料，不宜作为普通商品任意炒作和垄断，营造公平社会氛围是政府的责任所在。同时，我们目前所推出的保障性住房绝大多数位于较偏远的地段。香港公屋租金定价的思路以房租不超过租房家庭收入的10为宜，政府通过收取公屋底商等租金收入对成本予以回补，有时政府收不回成本，靠专项财政补贴。位置方面，公屋与商品房混居，在区位上是平等对待的。新加坡和香港的人口密度远比大陆多数城市要大，但是能保证民众居者有其屋，确实有值得借鉴的地方。最后，对于弄虚作假者如何处理的问题。对于保障性住房骗购、骗租的，目前大陆地区太过温柔，比如北京，只是取消资格，或者五年内不允许再次申请。相对于香港地区对于骗购骗租者要予以刑拘、坐牢而言，太过绵软。而且，对于弄虚作假者的剔除，目前只是很被动地靠举报，这种途径过于消极。实践证明，很多已有房产、资产超标甚至婚否情况造假等家庭照样能进入保障房申购行列。因此必须加快推进个人住房信息以及家庭其他相关信息系统建设，对弄虚作假者当论诈骗罪，严惩不贷，方能使真正的中低收入者享受到保障性住房。以上是保障性住房建设中最主要的问题，当然在目前国情下，都非常难以解决。因此，我国的保障性住房体系建设不会一帆风顺，这需要中央高层巨大的信心和勇气。目前所做的是不能解除“限购令”，不要制定退出时间表，不要给投机性资金以希望。否则，住宅市场中的商品房房价将会卷土重来，报复性上涨，使问题更加复杂甚至彻底无解。四、保障性住房建设政策走向为有效遏制投机性资金进一步吹大楼市泡沫，中央政府于近日祭出杀手锏。2011年1月26日国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知（1号文），明确提出加大保障性住房建设，要求2011年全国建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套。住建部于近日开始陆续与各省、自治区、直辖市以及计划单列市签订保障性住房目标责任书，力保完成1000万套保障性安居工程住房的分配任务。国土部、财政部、发改委等也分别从土地供应、财政投入、政策规划等方面予以保障。国务院1号文还在要求“合理引导住房需求”时明确提出各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内，要从严制定