廉政改革理论困局与策略选择.doc

廉政改革：理论困局与策略选择2013年04月16日17:00 来源：人民论坛杂志（总第401期） 廉政建设是中国改革事业顺利进行的重要保障，也是改革利益得到公平分享的推动力，更是实现政府发展的内在要求。当前，廉政改革面临新的机遇和挑战，能否破解廉政改革过程中的理论问题，直接关系到廉政建设本身的公信力。五种理论从不同角度对我国腐败发生根源进行了解释，但仍显得不足我国现阶段腐败发生的主要根源是什么?这个问题是廉政改革的逻辑起点。当前，腐败行为渗透进社会生活各个领域，呈现易发多发态势。我国现阶段腐败的根源是什么呢?传统阶级斗争论认为，腐败是资本主义腐朽思想的产物，官员之所以发生腐败，就在于他们背叛了阶级立场，盲目追求资本主义糜烂生活方式，防治腐败须把腐败分子作为阶级斗争对象，用强制手段加以惩处。传统道德论认为，腐败发生与道德失落呈正相关，中国腐败是官员个人道德堕落的结果，防治腐败必须注重官员的思想道德教育。腐败文化论认为，中国传统文化是腐败的文化，内部的腐败因子是无法消除的，人情关系的存在使腐败得以滋生蔓延，防治腐败须先行改变中国文化结构。经典寻租论认为腐败是行政权力过度干预市场、追求超额垄断利润的后果，防治腐败须改革行政审批制度，下放政府权力。新制度理论认为腐败是制度供给不足的产物，制度缺陷会给腐败行为提供活动空间，防治腐败应重视制度建设。以上这些理论从不同角度对我国腐败发生根源进行了解释，但仍显得不足。我们不应把腐败归结为中国的“特产”，也不应对防治腐败持悲观态度。我国正处于现代化转型时期，腐败的发生具有结构性特点，即我国腐败不是社会制度的必然产物，而是经济社会发展特定时期难以避免的阶段性现象，完全可以像世界上其他清廉国家一样，随着国家治理水平的提高而逐步得到解决。在现阶段，我们只能预期尽可能地减少腐败而不是彻底地根除腐败。反腐败将贯穿于社会现代化转型的全过程。廉政创新的策略选择：不能依赖微观行动理论和中观治理理论解决策略选择问题是廉政改革的基础。微观行动理论认为应采用“摸着石头过河”的方法，把基层政府作为廉政创新的第一主体，从基层开始自下而上地推行廉政创新，再向全国推广。廉政创新是一项充满风险的事业，特别是那些对于存在争议的制度措施比如官员财产申报等而言，从基层开始试行会减少政治风险，减轻社会压力。中观治理理论则认为，应重视公民社会组织的参与作用，把中层组织建设作为廉政建设的重点，形成治理网络，发挥中层组织承上启下的作用，让廉政创新从中间向两边拓展。但客观地说，我国的社会团体力量仍过于薄弱，社会公众的参与效能感仍不足，他们难以承担起廉政改革的重任。在这里需指出，改革开放以来，政府制定出台了一系列廉政制度，但从总体上看，这些廉政制度尚未形成整体力量，其原因在于缺乏廉政理论指导和顶层设计，以致廉政制度应急性强于规划性、短期性强于长期性。对于廉政创新来说，“摸石头”已经难以应付层出不穷的腐败问题，并会使廉政改革陷入停顿，因此必须从宏观上明确廉政创新的总体战略和路线图，消除廉政制度的应急性色彩，强化其预见性和持续性。顶层设计并不是零散的“方案”、“规划”的制定，也不是简单的查漏补缺，而是把廉政改革作为一项社会工程，从政治发展角度审视和评估廉政创新的必要性和可行性，确定廉政创新的工作环节、重点步骤以及阶段目标，引导廉政改革的整体推进。顶层设计要求廉政改革与政治发展和社会民意相一致，吸纳有益行政体制改革要素，形成廉政创新内核。如此，顶层设计的宪政原则是什么、顶层设计与惩治防体系发展规划如何协调、顶层设计应该优先考虑哪些制度内容，包括国家预算民主制度、官员财产申报制度、行政信息公开制度、举报人保护制度等，均需着眼于廉政建设的长远规划作出选择。廉政改革的关键是有效制约公权力如何更有效地制约公共权力?解决这个问题是廉政改革的关键。在理论界，不同学者提出了不同的制约思路。权力制约权力论以天赋人权理论为基础，认为权力必须受到有效制约，要制约权力，应在横向上配置给三个权力主体，即立法、行政和司法三大部门，通过它们之间的权责规定和运行过程中的相互制衡，从而避免权力被滥用。权利制约权力论以社会契约理论为基础，认为政府权力是有限的，公民、社团可以通过行使选举、罢免、言论自由、参与及非暴力反抗等民主权利对权力主体进行制约，从而让权力不敢逾越边界。以道德制约权力论以经济人假设理论为基础，认为人性本恶，不对权力加以制约，任何权力主体都可能侵犯公民的自由和权利，故应把外在的道德准则转化为权力主体内心的道德自律，通过强化道德修养和道德意志，培养权力主体的自我约束能力，从而保证权力的廉洁性。其实，制约的关键在于适度分权，避免权力过于集中。从现有分权途径来看，我们并非要采取西方的分权做法，而是结合中国国情，对权力运行过程进行功能分解，让决策权、执行权、监督权分属于不同的权力主体，形成既协调一致又相互制约的局面。在这里，有两个问题需要我们关注，一是权力结构改革的核心是什么。这个问题从纵向方面涉及到政府、市场、社会之间的关系，从横向方面涉及到决策权、执行权、监督权之间的协调和制约关系;二是权力配置的关键是什么。这个问题从内部涉及到权力与责任之间的关系，从外部涉及到权力与制约之间关系。针对于此，在权力结构方面，我们需要围绕“职能”重新梳理政府、市场和社会的各自定位，明确划定政府职能、市场职能与社会职能之间的界限，各自履行应有的职能。在权力配置方面，需要明确权力配置的本质是权力资源的重新分配，其关键在于杜绝个别强势集团和既得利益集团垄断国家政治生活中的权力资源，实现权力资源分配的分散化和相对平等化，让不同阶层或集团能够拥有不同性质的权力资源，进而让这些权力资源代表不同的利益权利和地位。“一把手”是权力监督的重点，更是权力监督的难点如何监督“一把手”权力?解决这个问题是廉政改革的一大难题。“一把手”是权力监督的重点，更是权力监督的难点，其要害在于“一把手”经常处于失监地位，虽然在行政过程方面有上级部门的监督，但由于监督效力有限，不可能对“一把手”实行全方位的监督。更重要的是，“一把手”掌握了单位内部的权力资源，对重大利益事项具有决定权，单位其他人的切身利益在很大程度上受“一把手”掌控，畏权心理的存在阻碍了监督的实施。在现阶段，解决“一把手”监督问题，不仅可以把权力关进制度的笼子，而且可以为社会公众树立反腐的信心，扩大廉政参与范围。委托代理理论认为权力委托人与代理人偏好不一致、信息不对称以及代理人具有剩余控制权的条件下，要监督“一把手”权力，需要实现政务信息公开，加强对官员的廉政教育和廉政考核。更重要的是在实际运作过程中把党内监督、人大监督、法律监督、行政监督、公民监督、舆论监督等力量统一起来，形成一个独立的监督主体。机制设计理论主要研究在信息不完全但是可以自愿交换并做出自由选择条件下，可否通过分散化决策，实现个人利益与预定目标的一致。这种理论认为，应强化信息效率和激励共容，完善“一把手”监督制度、奖惩机制和福利保障机制。国家廉政体系理论认为，应建立一个高度透明并具有问责性的国家廉政体系，这个廉政体系离不开民主的制度、成熟的公民社会、独立的司法系统和拥有自由言论的媒体的支持，其中最关键的是“一把手”问责机制的设计，让看守者又是被看守者，监督者又是被监督者。防止利益冲突理论认为除了监督“权力”外，还应关注“利益”因素，侧重于从利益一方来压缩腐败空间并阻断以权谋私通道，划清合理利益与不合理利益的界限，规避“一把手”不正当利益关系对权力行使的干扰，建立权力与利益