对行政处罚简易程序运用于文化市场行政执法的思考.doc

对行政处罚简易程序运用于文化市场行政执法的思考陈耀发布时间:2008-08-04 08:59:58点击: 1158次【字号 大 中 小】【打印】【关闭】摘要：行政处罚简易程序既可以节省行政执法的成本、提高行政效率，又减少了不必要的行政程序对文化行政机关及当事人的拖累，但行政处罚简易程序不是调查取证的简易，也不是告知程序的简易。关键词：行政处罚简易程序 实体 取证 程序 告知行政处罚简易程序是指在违法事实确凿并有法定依据的情况下可以在规定的范围内当场作出行政处罚决定。它与一般程序构成了行政处罚程序。1996年中华人民共和国行政处罚法实施以来，出于对多方面因素的考虑，在文化市场行政执法中，普遍采用行政处罚一般程序，而很少使用行政处罚简易程序。如今文化市场行政执法工作面临着面广量大、人少任务艰巨的严峻形势，就更要求我们创新执法手段，提高行政效率，因而我们要把法律赋予的程序用起来，并且用好。文化行政处罚的简易程序具有简便、灵活、快捷的特点，既节省了行政执法的成本、提高行政效率，又减少了不必要的行政程序对文化行政机关及当事人的拖累，一些文化行政执法机关已经将其运用于实际执法办案当中。以下笔者结合案例就行政处罚简易程序运用于文化市场谈谈自己的思考。【案例】某地文化市场执法大队的两名执法人员出示执法证件对一网吧的检查，发现一名上网消费者未携带有效身份证件，网吧法定代表人当场承认未按规定核对登记该名上网消费者的有效身份证件，根据中华人民共和国行政处罚法和互联网上网服务营业场所管理条例的规定，执法人员运用简易程序，将作出行政处罚决定的事实、理由、依据、拟处罚的种类及当事人依法享有的权利口头告知了该网吧的法定代表人，填写了预定格式、编有号码的行政处罚决定书，当场交付当事人。以上可以说是文化市场行政执法简易程序的典型案例，我们从该行政处罚的实体和程序两方面对它进行分析。一、行政处罚的实体要求行政处罚法对简易程序实体部分的规定是“违法事实确凿”。“违法事实确凿”包含着两方面的意思:一是违法事实清楚;二是证据确凿. 但这两方面又是合而为一的，换句话说，违法事实确凿就是能够证明当事人具有违法行为的证据确实、充分，并具有排他性。以下暂且将事实和证据分开进行分析。首先，案件事实清楚笔者认为该处罚对违法行为的认定经不起推敲，不符合违法事实确凿的条件。可能有人会问，没有带身份证的消费者在网吧上网被执法人员当场查获，网吧的法定代表人也当场承认了未按规定核对登记该名上网消费者的有效身份证件的违法行为，可谓人赃并获，执法人员对其违法行为的认定和处罚就如板上钉钉，不容抵赖。让我们回过头再分析一下案例。上网消费者未携带有效身份证件是执法人员检查时发现的情况，这只是一种外在的表现形式,究其原因有两个：一种情况该上网消费者是成年人，但由于某种原因没有带身份证；另一种情况该上网消费者是未成年人，尚未取得有效身份证件，或者已经取得，但身份证上的出生日期显示其尚未成年，所以不敢出示。在尚未调查确认其是何种原因的情况下，我们是否可以直接认定为未按规定核对登记上网消费者的有效身份证件，并认为“违法事实确凿”？答案当然是否定的。中华人民共和国行政处罚法第三十条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明违法事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。类似于案例中情况也是简易程序运用中经常会遇到的问题，执法人员往往出于办案效率等方面的考虑、有意无意地回避了案件中的其他可能性，在没有穷尽其他可能的情况下草率地定案，无异于将一枚枚定时炸弹埋在我们地案件中。其次，案件证据确凿笔者认为上述案例缺乏必要的证据支持，甚至可以说毫无证据可证。有人会问用简易程序要不要固定证据？行政处罚法和相关法律法规都没有具体规定，但是我们应该看到，在如今的执法实践中，仅依靠执法人员亲眼所见和当事人当场口头承认就认定违法事实的执法已经站不住脚了，法律意义上的违法事实必须要有证据予以证实。笔者认为，简易程序并不是调查取证上的简易，其立法目的是为了免去违法事实确凿并有法律依据处罚较轻且危害不大的行政案件也须层层审核审批的繁琐程序,提高行政效率,减少对当事人不必要的拖累。简易程序是针对违法事实确凿、处罚较轻的情况设置的。这种程序具有手续简单、效率较高以及执法人员当场给予处罚等特点。但确凿的违法事实也应当通过充分的证据来反映，且行政处罚的举证责任也只能由行政执法机关来承担。行政处罚法第三十五条规定：当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。然而，一旦进入行政复议或者行政诉讼的程序，仅凭一张行政处罚决定书行政机关又如何举证？这方面郑州城管执法和昆明交警在对行政处罚简易程序的诉讼中败诉已经是我们地前车之鉴。简易程序既没有规定案件调查人员与作出处罚决定的执法人员相分离，也没有明确要求执法人员一定不得少于两人。事实上，作出处罚决定的执法人员是融调查身份与决定身份于一体的，不仅如此，还将执法人员与案件的证人相混同，执法人员既是案件的处理人，同时也是案件的证人。那么，在别无其他证据的情况下，能否以单个的执法人员单方面的证言作为定案的根据？答案如果是肯定的，岂不是助长了个人擅断、扩大了自由裁量权运作的空间吗？由此来看，加强简易程序中的证据固定是十分必要的。二、行政处罚的程序要求行政处罚的法定程序有很多，本文着重对简易程序中的行政处罚告知程序进行分析。（一）在简易程序中行政处罚告知程序的必要性。笔者认为，行政处罚简易程序无论是简易程序还是一般程序，均应适用告知程序，其理由是：1、从法律规定看，行政处罚法的第五章第三十条、第三十一条、第三十二条是行政处罚决定程序的总的规定，即具有总则的意义。第五章第一节、第二节、第三节作为具体程序，属分则的内容。根据法律规范总则指导分则的一般原理，第三十一条规定的告知程序应当适用于分则中的简易程序和一般程序。2、从设立告知程序的目的看，就是要做到处罚公开和保护当事人的合法权利。简易程序虽然是针对的事实清楚，违法行为尚不严重的情形，但执法人员当场作出的决定仍然是行政处罚，对违法行为较轻的当事人不适用告知程序，不符合立法目的。故在简易程序中执法人员仍应履行告知程序。（二）在简易程序中行政处罚告知内容的规范性。笔者认为案例中的告知内容就值得商榷。实践中，行政机关在告知拟处罚结果时，往往有以下几种情形： (1)告知拟处罚的所有种类。 (2)告知拟处罚的上限、下限。 (3)告知拟处罚的单一处罚种类。 出现上述三种情形，行政机关的理由是法律未对告知处罚结果详加规定，考虑到在正式作出处罚前留有余地，仅原则地告知拟处罚内容与法不悖。 笔者认为，上述几种告知情形均不符合法定要求，应视为未履行告知义务。其理由是：虽然从形式上看，行政机关履行了告知义务，但实质上未能让当事人充分行使申辩权。当事人无从知晓其将要承担的具体的行政法律责任，致使其无法申辩和不敢申辩。故其实质是剥夺了当事人的程序性权利，有违告知程序的立法本意。（三）简易程序行政处罚告知的形式案例中的口头告知会给以后的行政复议和行政诉讼留下隐患。笔者认为文化行政案件运用简易程序不仅要做好告知程序，而且要当场填写行政处罚事先告知笔录予以书面告知。因为简易程序行政处罚同样受到行政复议法和行政诉讼法的约束，若当事人对简易程序行政处罚提起行政复议或诉讼，举证的责任要由行政执法机关来承担，口头告知程序若没有采取法定的证据形式予以固定,执法机关以什么来证明行政处罚的程序合法。当前，重实体轻程序的思想在我国行政执法人员中比较普遍。虽然执法依据和处罚本身没有错误，但由于执法程序的缺失，而导致在行政诉讼中败诉，就会给社会造成执法人员水平低、素质差的错觉，影响我们文化市场行政执法的形象。综上所述，笔者认为我们文化行政处罚的简易程序的操作流程可以如下：1、两名以上执法人员出示证件依法检查；2、对相关证据拍照或摄像固定；3、制作询问笔录被询问人签字；4、制作现场检查笔录，由当事人签字确认；5、制作行政处罚