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住房政策 第一节住房政策概述 一 住房政策的含义及意义1 含义政府社会政策的一个有机组成部分或者一个分支 它是围绕着国民的住房问题而展开的 因而也可以说 所谓住房政策就是政府为解决国民住房问题所制定的政策 2 意义第一 住房是所有人类需求中最基本的需求之一 第二 住房应该是一个福利领域 第三 人们在住房方面的需求和对住房定义的需求都很复杂 第四 住房与健康等其他多项福利议题密切相关 住房困难问题的表现 1 住房供应短缺 2 住房供应总量不短缺 但分布不均 二 当代各国住房政策的内容 形式及特点 1 住房财政政策政府介入住房供给相应投入财政补贴 政府向住房需求者提供财政补贴 免税减税 租金补贴 2 住房金融政策3 各国住房政策改革的要点公房向私有化转变 住房补贴从 砖头 向 人头 转变 广泛补贴向选择性补贴转变 从解决住房短缺 房荒 为目的 转向提高居住质量 改善居住环境 在住房金融方面 贷款期限跨度大 贷款额度大 贷款利率市场化和融资来源多元化 第二节中国城镇住房政策的改革与发展 一 改革开放以前中国城镇的住房政策及其问题1 改革开放前我国城镇住房政策的特点低租金 福利制 实物分配国家和单位投资建房 房租低廉使用 无偿分配 行政手段2 改革开放前我国城镇住房政策中的问题 1 住房投资不能回收 无法进行住房的简单再生产和扩大再生产 2 房租远不及维修费用 造成大量住房失修失养 使危旧住房增多 3 住房供给渠道狭窄 主要靠国家政府及单位供给 4 住房建设与实际需要脱节 使住房严重短缺 5 住房被排斥在个人消费支出之外 扭曲了消费结构 6 助长了住房分配中的不正之风 使住房分配出现严重不合理 7 刺激人们对住房的过高需求 助长了人们在住房问题上依靠国家和单位的心理 并把无偿分配住房视作社会主义制度的优越性 8 人为地割断了住房生产 分配 交换 消费之间的内在经济联系 不利于住房再生产各个环节的良性循环 9 使住宅业 房地产业得不到正常发展 不仅使住房生产部门没有自我改造和自我发展的能力 也严重妨碍房地产业 建筑业的发展 10 不利于调动广大城镇居民自己解决住房问题的积极性 使住房问题长期得不到解决 二 中国城镇住房政策改革的步骤 1 第一阶段 试点 1980年至1985年 内容 国家 企业和个人三者共同负担购买住房的试点对象 国家包干的住房投资体制结果 因职工收入低 又无其他金融借贷等措施配套 还是很少有人买的起房 国家和单位资金补贴量大 资金不能实现自我循环 2 第二阶段 突破口 1986年至1990年 内容 提高住房租金1986年1月 国务院成立了住房制度改革领导小组形式 小步提租 只提不补 提租发贴 超标加租 新房新制度 收取租赁保证金以息补租3 第三阶段 全面铺开1991年 1993年 内容 公房出售目标 住房商品化 发展房地产业 公房实行货币工资分配 4 第四阶段 全面推进 1994年至1997年 内容 建立住房公积金 开展安居工程目标 建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度 住房建设投资方面 社会化专业化建设 分配 维修 管理住房的体制 住房货币工资分配 保障性的经济适用房供应体系和商品房供应体系的构建 住房公积金制度 住房金融和住房保险 住房信贷 房地产业发展等 5 第五阶段 攻坚 1998年至今 内容 切断实物分配的福利分房制度目标 停止住房实物分配 实行住房分配货币化 建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系 发展住房金融 三 当前我国城镇住房政策的特点及问题 1 当前我国住房政策的特点 1 住房建设投资 以市场机制为主的房地产业 2 住房分配 货币分配方式取代实物分配方式 3 住房供应体系 以中低收入家庭为对象具有社会保障性质的经济适用房和廉租房供应体系和以较高收入家庭为对象的商品房供应体系 4 住房金融 建立住房公积金制度和住房金融及住房保险体系 2 问题 1 住房条件不平等 2 部分城镇中低收入家庭的住房困难问题3 经济适用房制度含义 政府统一组织建设 面向中低收入家庭的微利普通商品房问题 房价偏高 位置偏 交通不便 建设规模偏小 难以满足需要等 经济适用房的受益对象难以严格把握 4 城市廉租房制度含义 是由政府提供 面向城市最低收入家庭的社会保障性住房满足家庭基本居住需求为原则 租金远远低于市场租金问题 廉租房的数量偏少 远远不能满足贫困家庭的基本住房需要 受益者资格的动态把握和退出机制方面还缺乏合理和有效的制度 四 目前住房体制三大缺陷 1 货币化补贴政策与市场房租房价严重脱节 切实可行的住房货币化 必须具备以下两个条件 一是住房实物供给充分 二是货币化住房补贴的数额能够跟上房价和房租的实际涨幅 2 保障性住房建设与供给缺乏制度保障3 禁止单位提供住房实物保障也存在弊端 一是无法就近上班的城市职工将与日俱增 二是增加城市交通量和能耗 五 中国住房政策面临全新挑战 一 背景1 城市化起飞阶段转向城市化峰速发展阶段 根据世界各国住房政策经验 中国已进入城市化峰速发展阶段 根据发达国家城市化的历史 城市化率从40 上升到60 的过程 是城市化进程最为迅速的阶段 国际上称之为城市化峰速发展阶段 PeakRateofUrbanization 而中国目前的城市化率已经超过了40 2 城市化峰速发展带来的问题 1 城市人口的大幅增加 2 城市规模的急速膨胀 3 对住房市场带来深刻的影响A 住房投资规模会进一步扩大 住房投资总量将达到相当于GDP7 9 或GDP3 4 的高位水平 B 房地产的资产价值也将会持续快速增长 城市房地产的资产规模在国民财富中的比例 将从城市化启动阶段的15 提高到60 以上 4 巨大的住房需求 二 应对政策建议1 解决住房问题要与其他社会经济政策相协调 1 要把住房问题和交通问题整合起来一块进行考虑 如果只关注住房问题 让中低收入居民住到远离城市 且交通条件很差的地方 可能会带来生活成本增加 就业困难等问题 例 以法国为例 从1960年到2004年 法国城市化率是从66 上升到77 人均收入水平从4000美元增加到3 5万美元 居民消费支出中的住房支出比例从不到10 上升到20 住房条件得到较大的改善 与此同时 法国政府非常重视发展公共交通 城市居民出行非常方便 交通支出比例在过去44年中并没有发生明显的变化 2004年为10 仅为1966年增加了两个百分点 2 低收入群体的住房政策要纳入统一的社会政策 低收入群体不仅在获得住房方面存在问题 而且在获得医疗 教育等方面也存在许多问题 为此 将低收入人群的住房问题同就业 医疗 教育等问题结合起来考虑 统一纳入国家社会政策范围 以形成一揽子解决方案 3 从战略高度协调好城市竞争能力和宜居性的关系 城市竞争能力提升是中国融入全球化所必须的 也是城市自身发展所必须的 与此同时 城市发展也需要宜居性 为居民的生活和居住提供空间 为投资者和各类企业提供良好的生活环境和基础设施 因此 处理好城市竞争力和宜居性的矛盾 不仅是促进城市化经济快速发展的战略问题 也是住房政策中必须关注的关键问题 2 应特别重视住房供给及土地利用政策 1 大幅度增加住房供给 2 土地供应矛盾突出的情况下 必须重视提高土地的利用效率 3 发达国家的经验 加强城市规划和容积率管理 附 所谓 容积率 是指一个小区的总建筑面积与用地面积的比率 对于发展商来说 容积率决定地价成本在房屋中占的比例 而对于住户来说 容积率直接涉及到居住的舒适度 绿化率也是如此 绿化率较高 容积率较低 建筑密度一般也就较低 发展商可用于回收资金的面积就越少 而住户就越舒服 这两个比率决定了这个项目是从人的居住需求角度 还是从纯粹赚钱的角度来设计一个社区 一个良好的居住小区 高层住宅容积率应不超过5 多层住宅应不超过3 绿化率应不低于30 但由于受土地成本的限制 并不是所有项目都能做得到 3 还需加快完善住房政策体系 1 住房政策体系的内容住房产权方面的制度及政策有效的住房金融政策和竞争性的住房金融服务体系住房补贴和税收政策土地供给政策以及相关市政设施的配套政策土地利用及房地产的规范和政策促进和规范建筑行业和房地产行业市场竞争的相关政策及行业风险控制政策保障住房体系运行的相关法律框架 监管政策及房地产信息系统 2 中国的政策漏洞相对于发达国家甚至一些发展中国家来说 中国在上述七个住房政策领域以及整体政策体系上 还存在相当的差距 Eg 在住房金融方面目前住房抵押贷款余额占GDP的比例 3 中国目前非常需要对1998年住房制度改革全面推开以来的各种住房政策进行梳理 对政策成效进行深入分析并结合世界各国的住房政策经验 针对中国进入城市化峰速发展阶段的发展要求 加快制订和完善住房政策体系 4 地方政府和各城市住房政策体系的完善 因地制宜 在中央宏观调控的背景下允许地方住房政策存在差异性Eg 美国的洛杉矶和纽约 第三节当前中国住房政策中的热点问题 一 住房政策的新变化及未来走向 一 廉租房走向前台1 2007年国务院下发 关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见 党的十七大提出 健全廉租住房制度 加快解决城市低收入家庭住房困难 低收入家庭住房保障制度建设的 路线图 正在缓缓展开 2 中国当前住房背景 1 在住房制度改革后 中国人的居住条件有了明显的改善 全国人均住房面积从1993年的17 8平方米增加到现在的28平方米 2 在高房价的背景下 低收入家庭的住房困难越来越成为社会各界关注的问题 也呼唤着政府保障功能的回归 从住房市场化 到强调政府保障功能的廉租房制度备受重视 说明我们对政府职能和市场经济规律的认识更深入一步 3 根据权威部门的统计 目前 全国低收入家庭群体目前大概还有1000万户的家庭住房比较困难 其中400万户是低保家庭 600万户是低收入家庭 解决这部分人的住房问题 将成为政府着力的重点 3 解决低收入家庭住房困难的方式和渠道 1 通过危旧房改造 棚户区改造 旧小区整治等 2 通过廉租房制度 经济适用房制度 3 最具典型意义和普遍意义的是廉租房制度建设十七大 住有所居 联合国在第二次人居大会上提出来的目标 人人享有适当的住房 政府承担的是公共服务的职能 它有责任来帮助低收入群体解决居住问题住有所居 是指有适当的住所 但并不是说要保障每个人都能买到房子 解决产权的问题廉租房制度建设是一种很好的实现形式 通过政府提供房源或者是提供租金补贴的方式 使那些没有住房消费能力的人有能力解决居住问题 4 范围 住房困难的低保家庭 覆盖到低收入家庭群体5 廉租房制度建设的配套措施 1 明确为政府的一项公共职责 公共服务的一项重要内容 作为一种政绩考核来落实 2 有着坚强的制度来保证 每年要向人大汇报完成的情况 3 有关部门正在酝酿通过立法促进廉租房制度的法制化 规范化 包括研究制定住宅法 住房保障条例等 4 促进的政策 一是优惠政策 二是建设用地的特殊照顾 明确要计划单列 对廉租房和经济适用住房要在土地供应计划中单列 三是向社会公开 各地要摸清低收入困难户的底数 制定规划 把项目定下来 把土地准备好 把资金落实好 每年按照计划来实施 而且要向社会公布 让老百姓来监督 四是中央和地方增加廉租房建设财政投入 6 廉租房制度建设最近受到了地方政府前所未有的重视Eg 1 山东省人民政府出台规定 城市人民政府要把解决城市低收入家庭住房困难列为 硬指标 对城市政府实行目标责任制管理 有关工作情况纳入对城市政府的政绩考核 城市政府要把解决城市低收入家庭住房困难列入重要议事日程 并在每年向同级人民代表大会所作的 政府工作报告 中报告年度计划完成情况 接受人民群众监督 2 浙江省政府也列出了明确的计划表 2007年底前 全省基本实现低保家庭住房困难户廉租住房 应保尽保 2008年起 将保障范围逐步扩大到人均收入在当地城市低保标准两倍之内 当地城镇居民人均可支配收入的35 左右 且人均住房建筑面积低于15平方米或3人以上家庭住房建筑面积低于45平方米的家庭 在2010年底前都要基本实现 应保尽保 每户家庭廉租住房保障面积控制在建筑面积36平方米至50平方米之间 3 山东莱芜 变 补砖头 为 补人头 把政府的行政职能与市场手段结合起来 他们先核定了住房困难户 标准是人均住房少于10平方米 家庭年收入少于2万元 在这个基础上 他们建立了 三个机制 一是以货币直补为特点的救助机制 鼓励住房困难户到市场上自由购房 然后依据有关证明 对买房户按每户70平方米的标准 补贴21 的资金 二是以尊重用户选择权为特点的经济适用房和廉租房联动机制 是买还是租 包括房屋的地点 大小 户型 新旧等都由住房户自由选择 三是以促进基金积累为目标的激励退出机制 比如现在困难户买了经济适用房或租了廉租房 将来条件好了怎么办 莱芜的办法是 家庭年收入超过2万元 具备人均10平方米以上的购房能力 鼓励退出 二 别让保障性住房变成贫民窟1 我国大规模开启住房保障使房子形成了穷人和富人之间的空间隔离器 同济大学王伟强教授深感忧虑 他分析 地产开发商有意无意之间 把一群支付能力 消费习惯和心理特质都类似的人用一道大围墙圈在了一起 形成了一个越来越有别于外部生活氛围的社区 伦敦大学教授 英国科学院院士彼得 霍尔 这可能是危险的 2 前车之鉴法国前不久发生的骚乱 就是居住在廉租房中的人群引发的 上世纪80年代 英国政府将一些穷人安置在房屋质量差的大社区里 随之而来的是教育低下 收入降低 犯罪上升等问题 3 建议 1 在设计廉租房 经济适用房时 一定要考虑好选址 要具有可持续性 房屋质量高 应该有混合的人口 设施与管理要合理 2 住房应引入社会学因素 英国的可持续性混合社区对中国减少社会矛盾有借鉴意义 三 从温总理演讲解读中国住房政策取向 1 温总理讲话 11月19日 国务院总理温家宝在新加坡国立大学发表演讲答问时说 如果提起人民生活 我最为关注的是住房问题 中国改革开放30年来居民住房的条件有很大的改善 现在城乡居民住房面积人均超过20平方米 但是分布不均 特别是近些年来房价上涨较快 人民有很大的意见应在严守18亿亩耕地 红线 的前提下 采取廉租房 经济适用房和市场调节三种方式扩大供给 并特别强调 经济适用房大多数是面向中产阶级的 2 以往问题在于 在我国的住房领域 房地产业发展和提高人民居住生活水平 长期以来成为一对难解的矛盾 长期以来我们把房地产拉动经济发展 放在了超过民生的头等位置 3 根本的问题在于 构成现行我国房地产业主体的房地产开发企业 他们的盈利和成长 并不是建立在为社会提供 质优价廉 的服务基础上 恰恰相反 他们中不少是利用现行土地制度和政策的漏洞获得暴富 依靠让公众不堪重负的 高房价 来支撑自身发展 并且 为了维持自身的高利润 对各种可能替代开发商功能的尝试和努力 竭尽打击和抑制 4 评判住房制度改革的成效 应从以下三个方面进行综合考虑 1 一是人均住房面积和质量的普遍提高 2 二是居民居住支出在居民家庭支出中应当占有合理比重且呈下降的趋势 3 三是住房的土地利用是不是合理 以及住房存量的分配是不是合理 5 解决中国房地产问题的途径 1 一是大力发展廉租房 国际上廉租房占住房存量的比重一般不超过5 而在我国的香港地区 由于土地批租制度造成房价畸高 大部分家庭买不起住房 政府被迫为50 的家庭提供廉租房 可见廉租房的比例 与房价 家庭收入比的高低存在着密切的正向相关关系 我国目前一般城市的房价 家庭收入比大部分超过了12 远远高于国际上的3 5倍的标准 且我国房价过高还是建立在教育 医疗市场化和社会保障能力严重不足基础上的 因此 搞好廉租房就有其必要性和紧迫性 温总理明确表示 明年我们将加大廉租房建设的力度 2 二是大力建设经济适用房 温总理在演讲中特别赞赏了新加坡的组屋政策 他演讲最大的突破之处 是提出经济适用房大多数是面向中产阶级的 相对于大部分地方只是象征性建设经济适用房 并提供给有限居民的做法 温总理的建议无疑有了巨大的突破 这可以说是对长期以来片面强调房地产市场化发展的矫正 以及对建立 以经济适用房为供给主体 的供给体系的一种回归 这就要求地方各级政府必须改变长期实行的土地高价拍卖的供给模式 集中供应经济适用房和廉租房 并将单位自建经济适用房和个人集资合作建房等 纳入政府保障房供给计划 3 三是采取市场调节方式的高档住房建设 把完全市场化的住房供给限制在一定的范围之内 高档房市场将主要依靠市场调节 但是也必须有国家的宏观调控 包括土地 信贷 税收等政策 防止利用房地产进行炒作造成市场混乱 可以想象 这个政策取向有可能把大多数城镇居民 从高房价当中解脱出来 多形式 多层次城镇住房供应体系将逐步建立 当然 住房建设不能以大规模侵占耕地为代价 住房建设的土地利用要坚决守住18亿亩耕地 红线 6 住房和城乡建设部部长姜伟新建立和完善中国住房政策体系的建议 1 第一 坚持从我国人多地少的基本国情出发 建立科学合理的住房建设和消费模式 目前 中国正处于城镇化快速发展时期 面临世界历史上最大规模的城乡人口迁移 城镇住房需求大 但资源承载力相对不足 因此 制定住房政策必须坚决贯彻节约资源 保护环境的原则 减少住宅发展的资源环境代价 一要合理规划 主要建设中小套型住房 按照节约用地的要求 确定适当的住房建设套型面积 建筑形态和建筑容积率 优化空间布局 充分利用每一寸土地 每一寸空间 在精细设计 保证功能基础上 尽可能增加中小套型住房供应 二要科学建设 提高住房的节能环保水平和住房品质 加快住房科技创新 推广应用节能 节水 节材与环境保护技术 三要引导居民适度消费 既要支