房屋拆迁与补偿的法律研究.doc

房屋拆迁与补偿的法律研究一、摘要人类经济发展、工业技术的进步不断推动人类走向文明，一方面人们的私有合法财产得到了法律更为严格的保护，另一方面人们追求更舒适、便捷的生活，这促使人们开始思考如何合理使用土地，以及怎样进行科学的城镇功能区划。这样一来，房屋拆迁就不可避免。 近几年，随着城市化进程不断加速，城市房屋拆迁问题也随之激化，并不断爆发极端事件和群体性事件，政府形象与公信力大打折扣，社会矛盾不断锐化。究竟是什么原因造成了这些问题的出现？是百姓的公共意识单薄？还是政府监管不力？还是开发商利益驱使？而房屋拆迁究竟应该对被拆迁人的哪些损失进行补偿?为什么要补偿?补偿的标准是什么?什么样的补偿标准最有利于中国现在拆迁问题的解决，最适合中国现在的国情?二、正文 （一）房屋拆迁背景和现状法律分析1、房屋拆迁法律制度产生的背景人类任何一项具体的法律制度的产生都是基于社会经济所需要的客观基础，城镇房屋拆迁法律制度亦不例外，它基于以下条件而诞生:(1)人类发展进程与阶段必然经历城镇化和工业化。人类的发展进程表明，起初是一些人聚居在一个交通、水利、土壤等自然条件比较理想的地方，随着这里经济的发展人口越来越多，人们原来居住的圈子会不断向外扩展以满足人类居住的需要，工业化进程的推动使社会经济迅猛增长，然后又是带动人口的增加，城市区域的扩展，从而城镇化和工业化相互促进。 (2)个人财产得到充分重视，房屋的私人所有权获得高度且严格的法律保护。二战以后为使个人所有权和社会所有权协调发展，各国相继规定，个人合法私有财产受法律保护，非因公共利益的原因不得征用，而且必须给予合理补偿。我国新的宪法修正案也规定，公民的合法私有财产受法律保护，这其中就包括房屋。 (3)房屋自然寿命周期决定的对危房的改造。事物都有其自然的生命周期，经历一定的年代，房屋本身就会老化成为危房，必须进行改造，否则就会危及人的生命和财产安全. (4)土地资源的性质与人类发展带来的对土地资源的重视。土地是一种稀缺不可再生资源，如今人们赖以生存的土地面积正在不断减少，人们开始注意倡导节约用地，并讲求有效利用土地以发挥城市土地价值的高水平。(5)城市建设与城市的风貌必然随着人们的欣赏水平、生活水平、经济发展而不断提高。随着生活水平的提高，人们要求房屋不但要挡风遮雨而且要具备一定的功能，如功能齐全、结构合理、外形美观等。由此可见，房屋拆迁随着人们的欣赏水平和生活追求的不断提高而不可避免。2、房屋拆迁现状我国法律规定，城市市区的土地属于国家所有，农村土地实行集体所有制，即土地所有权实行的是国家土地所有制和集体土地所有制两种形式，因此当前我国房屋拆迁就分为城市房屋拆迁和农村集体土地上的房屋拆迁。城市房屋拆迁规范性文件法律层次最高的是国务院城市房屋拆迁管理条例条例（1991年6月1日施行，2001年修正后从2001年11月1日起施行,下称条例），该条例对涉及到的城市房屋拆迁的拆迁管理和安置补偿等作了一些原则性规定；而其他一些部委的规章，诸如建设部的城市房屋拆迁规程、城市房屋拆迁估价指导意见、城市房屋拆迁行政裁决工作规程等，在这些规章中，对如何具体实施城市房屋拆迁作了规范。土地管理法第四十七条涉及征地补偿问题，却没有对农民房屋等私产的补偿标准作出具体规定。有关作为土地上附着物的房屋如何补偿均由地方立法规范，由于各地情况不一，故此涉及农村土地上的房屋的拆迁的问题更是比较突出，所遇到的矛盾也更多。正是因为当前关于拆迁法律法规的匮乏，以及各地实施意见的不统一，导致当前房屋拆迁工作中存在一些突出问题：一些地方政府没有树立正确的政绩观，盲目扩大拆迁规模；有的城市拆迁补偿和安置措施不落实，人为降低补偿安置标准；有的甚至滥用行政权力，违法违规强制拆迁等等，而这些问题一旦无法正确解决，必然又导致信访的不断以及很多不安定的问题出现。因此对当前房屋拆迁过程中面临的诸多问题予以研究，并要把房屋拆迁工作纳入法制化和规范化的轨道，继续完善有关政策法规，为创造和谐社会实属必要！ （二）各方当事人在拆迁过程中的地位、作用及相互间的关系1、各方当事人的地位和作用政府相关职能部门在房屋拆迁过程中的地位作用（1）在城市房屋拆迁中所处的地位和作用监督管理的作用和地位根据条例第五条、第八条、第十六条的规定，我国当前的城市房屋拆迁过程中政府行政主管部门所起的作用是监督管理职能，其地位是管理人的地位。其监督管理职能的具体的体现表现在：在国家建设需要时，根据拆迁人取得的建设项目批准文件、建设用地规划许可证等文件发放房屋拆迁许可证；发布房屋拆迁公告；当拆迁人和被拆迁人对房屋拆迁补偿协议达不成一致时作为裁决者居间裁决！（2）政府职能部门在农村征地和房屋拆迁中所处地位和作用根据我国中华人民共和国土地管理法第四十六条和第四十七条第三款的规定，我国现阶段征用农村集体土地补偿，是由各地县级以上人民政府在组织实施的，在征用农村土地过程中，房屋作为土地上的附属物予以补偿的，是一种征地拆迁，县级以上人民政府是处于拆迁人的地位，而具体组织实施征地行为的是土地行政管理机关。拆迁人在房屋拆迁过程中所处的地位和作用在集体土地的征地过程中，房屋是被作为附着物而被拆迁的，因此拆迁人即县级以上人民政府就是拆迁人，上节已经论述，在此不再提及。在使用国有土地时，拆迁人指的是依法取得房屋拆迁许可证的单位，因此拆迁人的地位就是依法从房屋拆迁主管部门取得拆迁许可证，是属于被管理的对象；而对被拆迁人的房屋进行拆迁，同时给拆迁人予以补偿，因此，其又处于和被拆迁人平等的地位。拆迁人的这一点地位决定了其在拆迁过程中必须接受政府机关的监督管理，应当严格依照法律规定和拆迁许可证的内容从事拆迁活动，同时由于其和被拆迁人是处于平等的地位，因此利用土地，就必须与被拆迁人就被拆除的房屋达成一致意见，否则就不能拆除被拆迁人的房屋。而拆迁人一旦获得拆迁许可证后，其相对于被拆迁人来所，其注定要拆除被拆迁人的房屋，而在这点确定后，对于拆迁人来说其就处于一个主动的、强势的地位。被拆迁人在房屋拆迁过程中的地位和作用被拆迁人地位和拆迁人一样处于批准拆迁的政府部门的管理之下，同时又和拆迁人一样处于平等的主体地位。但是由于被拆迁人的房屋一开始就处于一定要被拆除的地位，对是否拆迁其根本没有任何讨价还价的权利，其可以争取的只能是如何获得更好的补偿而已，因此在整个拆迁过程，被拆迁人是处于弱势群体的地位的因为在拆迁过程中，虽然拆迁人与被拆迁人的法律地位是平等的，但是其经济地位、参与拆迁的主动性、补偿安置协议中所处的地位是不同的。在拆迁过程中，是被动的，是弱势群体。被拆迁人的被动地位使其合法权益易受侵害。2、各方当事人之间的复杂的关系政府职能部门和拆迁人以及被拆迁人之间的关系在农村征地过程中的房屋拆迁，人民政府就是拆迁人，因此政府是作为拆迁人直接与被拆迁人发生关系，在此过程中，一般是以县级人民政府作为拆迁人，管理征地拆迁工作，而具体实施则有其下属的土地行政管理部门。体现出来的就是人民政府部门和下属的具体实施部门之间监督指导的关系。而在城市房屋拆迁中，则二者是分离的，拆迁人是因建设需要，符合城市规划而获得用地许可的单位，政府职能部门和拆迁人之间体现出来的就是管理关系和行政执行关系。政府职能部门和被拆迁人的关系是首先管理和督促关系，即政府职能部门作为政府管理机关，同时又由于整个拆迁过程是因政府职能部门许可拆迁而启动的，故其为推动整个拆迁行为的尽早完成，其又会在许多方面与被拆迁人发生冲突，如在城市房屋拆迁中，当达成拆迁安置补偿协议后，被拆迁人又拒绝拆迁时，政府职能部门其又要履行强制拆迁的职能，因此其和被拆迁人又是矛盾的。拆迁人和被拆迁人的关系拆迁人的目的和要求是利用土地，故此希望能尽快拆除被拆迁人在土地之上的房屋，同时能付出最小的代价；而被拆迁人又要求得到最大限度的利益，故此毫无疑问，拆迁人和被拆迁人是对立的。（三）当前房屋拆迁补偿面临的问题1、法律规定的缺陷现行国家颁布的法律中，城市房屋拆迁补偿，在法律规定方面，国务院的条例属于行政法规；房地产估价规范、城市房屋拆迁估价指导意见属于部门规章，显然级别较低，对于涉及千家万户居住的拆迁，显然是不足的。而对农村集体土地征地过程中的房屋补偿则由各地方人民政府规定，因此就造成各地拆迁补偿方面的不统一。2、拆迁补偿范围、补偿方式及补偿标准的缺陷（1）补偿范围的缺陷当前，在城市房屋拆迁补偿过程中，除了补偿被拆迁人的房屋本身的价值外，尚需支付的补偿范围包括附属物补偿费用、搬迁补助费、临时安置补助费、停业停产补助费用，这些相对全面的规定了补偿的范围，但是在某些地方和个案中却仍欠完善，比如涉及到被拆迁人赖以被拆迁房屋作为生产工具时，造成被拆迁人失业是否应当补偿；被拆迁房屋处于一个成熟市场或地段而作为被拆迁人长期宣传下的无形资产，此时被拆迁是否应对其无形资产进行补偿的问题等等，也是应当考虑的。而在农村集体土地上的房屋拆迁，由于当前全国没有统一的补偿标准，导致各地补偿的范围不一致，当前只有部分地区对需要补偿的范围作了规定，但是却极为原则，不具有可操作性。同时由于农村集体土地也有所处地段的区别，比如在纯粹农村地方和城市郊区，其房屋的价值和用途可能完全不同，却采用统一的补偿范围，显然是不恰当的。（2）补偿方式的缺陷在城市房屋拆迁中，对房屋拆迁补偿方式有两种，即货币安置和房屋产权调换，但是在实践中，究竟如何选择，该谁来做出选择，可否实行两种方式相结合的方式却没有具体的规定，是否可由被拆迁人自行选择产权调换和货币安置方式呢？所调换的房屋是否可在原来的地位呢？这是在开发商利用主城旧城改造开发新项目中非常突出的问题，是满足开发商赚钱的需求还是满足被拆迁人回迁的要求呢，同时即使是回迁，是满足被拆迁人自由选择安置房的楼层、朝向、户型还是被动接受开放商的安排呢?这些都是由于法律规定缺陷导致实践中难以处理的问题，导致实践中发生很多纠纷。而在农村房屋拆迁补偿中，补偿方式更是不明确，实践中各地也是各有规定。由于各地情况不一，补偿方式差别极大，因此实践中更加导致在执行中的混乱，也造成农民利益得不到基本的保障。（3）补偿标准的缺陷在城市房屋拆迁过程中，对于被拆迁房屋的补偿标准，在1991年的条例中是不明确的，一律规定按照房屋的重值价格确定被拆迁房屋价格，导致拆迁纠纷不断。在2001年的条例中予以了规范，规定对货币补偿和房屋产权调换的房屋都应该根据被拆迁房屋所处区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。同时建设部颁布了房地产估价规范、城市房屋拆迁估价指导意见等规范房地产评估价格的部门规章，对如何估价予以规范，应当说对房屋价值的评估已经较为规范。但是，即便如此，在对房屋的补偿标准的计算也是有缺陷的，主要是现行规定对评估机构和评估结果，缺乏控制。因为拆迁评估是否公正合理关系到被拆迁人的根本利益，而现行法律对拆迁机构的评估又缺乏监督力度，因此造成在现实中一些评估机构忠实于委托人，按照委托人的意思出具评估报告，其评估结论背离市场价格，损害被拆迁人的利益。同时当被拆迁人对评估结论有争议时如何解决也没有明确具体的规定，使异议难以得到合理解决。（四）当前房屋拆迁补偿问题产生的原因1、公共利益与个人利益难以区分在城市房屋拆迁中，政府总是以出于公共利益的考虑为旗帜参与到拆迁活动中的，那么，什么是公共利益呢？所谓公共利益，它的概念十分宏观，涵盖面十分广泛，抽象言之就是公共之利益。在我国2001年实施的城市房屋拆迁管理条例第一条中规定：为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例。这就给了政府以公共利益为目的参与拆迁的机会。而然，这一条例并没有明确的界定公共利益的范围，使得许多拆迁项目既有公共利益为名，又有个人利益之实，如建造大型商场等，可是类似于建造大型商城的行为，从实际角度出发来看又是一个商业利益与公共利益的集合体，作为商业利益的目的，大型商场是为其拥有者创造盈利，出于公共利益的目的，大型商场又为周边居民适当解决了就业，刺激了消费和经济增长。因而，以被拆迁户的角度来看，他们会认为这是出于个人利益，但是从政府来看，这又是宏观的一种公共利益。正是这两种利益的不平衡和冲突，从而出现了拆迁活动中人民群众与政府的摩擦。2、拆迁赔偿与被拆房屋市价不对等 在许多拆迁冲突中，不是因为人民群众不愿支持政府工作，而是因为政府支付补偿与房屋市值严重不对等问题一方面出在立法上，城市房屋拆迁管理条例第二十四条规定：货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。此法条就给了地方政府相当大的自由裁量权，而当地的评估机构多受制于政府，不能做出公正合理的评估，这就使得被拆迁户得不到与市价相当的补偿，另一方面问题在于赔偿渠道不畅，对于赔偿金的划拨，一般都是层层划拨，赔偿金运作十分不透明，使得赔偿金在划拨中流失。同时，当拆迁户提起行政诉讼时，人民法院也只对具体行政行为的合法性进行审查，并不审查合理性，令人民群众利益难以维护。这一问题在国有土地上房屋征收与补偿条例中得到缓解，其第十九条规定对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房