推进消费者权益保护方式转型的思考.doc

推进消费者权益保护方式转型的思考常征文长期以来，虽然各级消协组织积极会同工商机关加大调查调解工作，分担了工商机关的负担，但是以工商行政管理部门为代表的行政部门申诉处理消费纠纷的途径仍然承担了大量的消费纠纷处理任务，2009年，全国工商系统依托12315网络体系共受理消费者咨询45152万件，申诉7266万件，为消费者挽回经济损失824亿元。而企业和解、消费仲裁与诉讼等其他社会化维权途径却发展得相对缓慢。这种行政调解“一枝独秀”的传统解决模式，在经济社会发展的初期效果还是比较明显的，但是到了经济社会高速发展的今天，消费争议数量增多、处理难度增大，再主要依靠工商部门来处理已经越来越感到力不从心，工商部门在政府职能有限与消费者有事找政府的现实矛盾中越陷越深，基本上是疲于应付。因此，在积极推进政府职能转变，推进和谐社会发展的大背景下，有必要反思当前以行政调解为主的解决消费争议模式的弊端，力促消费维权方式转型，建立起社会化维权格局。一、推进消费维权方式转型的紧迫性随着经济体制改革的不断深入，社会利益分配的多元化和消费领域问题的日益凸现，消费者维权工作面临着许多新情况、新问题。主要表现在：一是工商调解的风险加大。虽然12315行政执法在消保维权上找到了突破口，但其立足的重心仍然是消保执法、市场监督和实施行政处罚。如果工商12315和消费者协会没有注意从宏观法律体系上理清工作机制和定位自身的工作目标和价值，区别行政执法与消协民事调解、社会监督职能在性质上的不同，那么，职能性质区分处理不当，会造成行政执法部门资源（包括目前工商部门配置到消协的人力物力资源）的重复浪费和程序适用上的混乱，还会因为对社会做出自身不能实现的违反职权法定原则，超出职能以外的一些承诺产生负面影响。二是消协的体制影响其社会性的发挥。第一是消协的主体身份出问题。在消法颁布以前，消费者协会组织就归属工商局领导，消协是公益事业，目前却只能用工商行政机关的行政经费来为消费者权益保护这样庞大的社会系统工程买单，并全部投入一方人力和资源。这层畸形关系，恰恰制约了消协发展和限制其他社会力量的投入。第二是消协社会监督和协调的范围被局限在工商局的“行政执法”所能及的范围内，影响其社会性的发挥。消协借助工商行政执法力量工作，在局部范围具有整合力，在宏观和长远发展方面已经暴露出先天的制约。第三是在工作程序上，一些消协组织在它所在的工商局“系统内”，混用了12315行政调解程序；超越消法的授权并违反民事诉讼程序处理案件，使应该要做的横向联合维权等社会监督工作做不了，只好在工商系统内部搞行政资源的重复浪费；由于行政程序缺乏民事权利意思自治的灵活性，消协错误适用就会导致案件调处质量缺乏法律性，程序和机构上缺乏专业性，复杂案件不能及时解决，不堪调查调处消费争议的重任。三是消费维权尚未形成良好氛围。维权工作中的很多问题需要社会多个部门共同解决，仅靠一家振臂高呼，显得势单力薄，因此需要形成大维护的工作格局；四是侵权纠纷难以得到及时处理。由于缺乏必要的机制，使得基层调解组织不能发挥预防和减震作用，上级职能部门还存在推诿和扯皮现象，导致消费者侵权问题投诉无门或久拖不决；五是消费者维权缺乏主动意识。消费者作为弱势群体，很多时候存在隐忍苟安的思想，不能、不会或者不善运用法律手段，通过正当途径维护自身合法权益。这些问题的存在，影响了消费者合法权益的维护和工商、消协职能的发挥，影响了整个社会的和谐。因此，建立消费维权社会化维权格局，就是要广泛调动社会其它部门的积极性，发挥他们的职能作用，变一家呐喊为共同呼吁，变单线维权为社会参与，借势借力把仅靠工商、消协不能解决或解决不好的问题，通过共同努力得到较好解决，努力形成“政府牵头、部门联动、行业自律、社会监督、消费者参与”的社会化维权格局。扎实做好这项工作，能切实提高工商维权工作社会化的能力和水平。（一）能有力地推动工商机关的科学发展，有效理顺政事职能，提高维权效率。在积极推进政府职能转变，推进公民主权社会发展，建设社会主义法治国家的大背景下，积极发挥消协、行业协会等社会团体和组织的润滑功能，能弥补政府管理的不足，也符合管理社会化的发展趋势，更有利于缓和消费争议造成的社会矛盾，推进和谐社会建设。同时，推行消费维权创新转型有利于减轻工商等行政执法部门受、处理消费投诉负担过重的矛盾，促进政府监管部门朝市场监管和行政执法的专业化方向发展，从而更好地维护和谐的市场环境和消费环境。（二）把消费争议的解决引到社会化模式上来，有利于培育消费者依靠法律维护自身合法权益的公民意识，必将越来越凸显消费者自身在消费维权工作充当重要角色的主体作用。同时，多途径解决消费纠纷，也有效缓解了侵权问题投诉无门或久拖不决等“维权难”问题，更为全面地保护了消费者的合法权益；（三）推行消费维权创新转型有利于促进企业诚信经营，提高自行处理消费争议能力，维护企业品牌，推进行业自律，有利益市场良性竞争。在消费调解中，发挥企业和解的作用，可以及时有效地研究、协调解决消费维权工作中的突出问题，严厉打击违法经营行为，切实保护消费者的合法权益，共建和维护良好的市场秩序。紧密和各大行业组织合作，以联动的形式将目前存在的各类投诉难点、热点，比较难以调处的行业，通过其主管行业的支持，进行有针对性的调处、披露及施压，可以增加维权手段，加快调处进程。二、推进消费维权方式转型的实践近几年来，我国各级工商部门从建立消费热点监督、消费投诉调解、消费维权预警、维权资源联动、维权组织共建五种机制入手，提高消费者权益保护工作的掌控、救助、应变、攻坚、保障水平，不断完善消费咨询和教育服务、社会监督、维权救助体系，全面增强社会化消费维权能力，目前社会化消费维权方式创新工作已初步显现成效。一是企业和解有新的发展。在企业中开展自行处理消费争议试点工作，将一般投诉直接转办企业自行和解处理，既提高了企业自律意识，维护了企业形象和品牌，也大大减轻了基层工商部门和消费者组织处理投诉的工作量。深圳市于2008年11月成立了由深圳市消委会、工商局牵头，16家政府职能部门和13家行业协会组成的消费纠纷合作解决新机制消费者权益服务站。这些权益服务站建立后，在工商部门、消委会的监督指导下自觉履行社会责任，通过“和解”方式方便、快捷地将消费争议解决在萌芽状态，解决成功率达到80.5%。在实际运作中，这些企业高度重视对消费者权益的保护工作，能够针对消费者争议的和解问题制定专门的管理制度和办法，给消费争议调解员合理的处理权限和工作指导，不但提升了消费争议调解员的素质，也很好地发挥了消费者权益服务站的功能，赢得了消费者的良好评价，打造了企业与消费者的良性互动平台，创建出一种长效的消费争议和解机制；二是人民调解消费纠纷得到发挥。近些年来，各地工商部门非常高度重视调解工作，积极改变人民调解方式，建立推行简洁化、程序化、格式化、规范化、司法化的消费纠纷人民调解机制，设立并规范化建设了消费纠纷人民调解委员会和基层调解庭，配备了法律水平高、业务能力强的调解员和人民调解员，人民调解消费纠纷由试点转入到了推广实施阶段，消费维权服务效能切实提高。如四川省通江县工商局，截至目前，共建立乡镇级消费维权投诉站49个、村级消费维权投诉点726个，通过人民调解方式调处的消费纠纷已达396件，案值131.87万元，调解履约率达100%，为消费者挽回经济损失达87.43万元；三是行业协会协调作用得到发挥。各地工商部门在实践中，充分发挥行业协会的专家和技术人员对商品和服务责任的鉴定能力,配合工商部门处理好疑难消费纠纷。组织协会专家和相关人员到企业座谈, 推动行业协会建立消费维权机构和制定相应行业规范标准, 变企业被动投诉为主动处理,在企业内部化解消费纠纷,使投诉不出企业、不出商场就能得到妥善解决。如河南省新乡市工商局建立了消费纠纷联合解决机制，各职能部门和设立“绿色通道”的行业协会、企业，都建立完善了相关规章制度，由1名主管领导和1至2名专、兼职工作人员负责与12315沟通、互换信息，接收、处理、并按照合作议定的时间期限反馈12315转办的消费者投诉，保证消费投诉得到圆满解决；四是挖掘社会资源工作有了新突破。随着消费结构的不断变化和消费者权益保护工作的不断深入，单靠工商部门自身的力量去开展消费者权益保护工作，处理各种复杂的消费纠纷难度越来越大，成效也越来越小。为此，需要深入挖掘社会资源，把更多的专家、学者都组织到消费者权益保护工作的网络中来。2008年，深圳市消委会成功地进行了第二届律师志愿团的换届工作，律师志愿团由第一届的15人发展为27人。现在，律师志愿团已成为消委会的重要“智库”，解决各种复杂的消费纠纷得到他们的鼎力支持。义务监督员队伍和消费者志愿者组织建设，更是许多工商部门的工作重点。他们把义务监督员和消费者志愿者作为消委会重要的有生力量来抓，通过广泛招聘，组建了一支义务监督员队伍和志愿者队伍，并对这两支队伍进行了专门的培训工作，使之维权水平更高，战斗力更强。实践证明，推行消费维权方式转型必要而且可行，事实上全国各地的工商部门、消协组织的消费维权体系也正在进行悄然变革。三、推进消费维权方式转型的途径推进消费争议从以工商调解为主的行政解决模式转向以消协调解为主、其他途径为辅的“一主多元”的社会化解决模式，是我们向社会化消费维权方式转型的目的。而要实现这个目标，必须进一步做好以下几个方面的工作：一、创新主体机制。虽然行政保护是履行保护消费者权益的一项重要法律制度，现行消法体现行政保护制度的主要有第28条、第34条和第50条，但是，这些条款在实际操作中难度很大。这些条款可能造成的后果，一是一个部门如果制定保护消费者权益的规章，有可能因涉及其他部门的权限而裹足不前；二是由于各部门分工不明确，可能造成互相推诿。消法作为社会立法的法律适用责任长此以往得不到具体落实，这类似于一个执法的大锅饭，人人皆管，人人能管、人人管不到实处。在建设社会主义法治国的进程中，法律的权利和义务是不应当停留在观念意义和形式上一般性的提倡与宣传的，哪怕是全社会都宣传消法，全社会都施行法律，这只是法制的一般观念要求，却根本不是一个法治的程序设计，更不构成部门法形成和调整社会关系的具体规范内容。建议消法修改时，对消协的性质，职能、经费来源，从组织法和程序法角度全面做出明确规定，突出以消协职能为主的消法适用主体。同时，在建设消费者协会法律制度时要防止两个偏面极端：一是不要搞成工商行政职能的重复和行政执法机关的附庸，二是不要将消协列入司法系统的位序或试图重复法院职能。消协要成为社会立法体系中非常切合实际的法律适用主体，其存在的必要性就是其独特性，也就是其居于行政执法和司法审判之间的专门的民事调解的特性。在弥补行政程序和司法程序二者之间的遗漏与缺陷方面，消费者协会非常适合中国国情并与国际惯例接轨，消协在其“自体性、社会性和专门性”三性到位后，必将为构筑和谐、善良、民主的社会发挥实效。二是创新管理机制。加强消费者权益的行政保护已成为当今国际消费者权益保护的发展趋势。美国、日本等国消费者权益保护的经验表明，除了建立一套完善的消费者权益保护法律体系外，组织机构的健全也至关重要。因此，面对我国目前条块分割的工商、卫生、质量和技术监督、商检等权限重叠的行政管理部门，我国有必要借鉴美国、日本的组织机构设立模式，对上述这些部门进行整合，设立一个专门的消费者权益保护的政府职能机构，以统一规划、协调、处理牵涉面极广的消费者权益保护事宜，从而为受害消费者提供法律咨询和帮助、对损害消费者权益的行为进行惩处等工作。具体构想就是在我国各地设立消费纠纷仲裁办事机构，消费纠纷办事机构的仲裁人员可以由工商行政管理、消费者协会、技术监督、物价、卫生、商检、商业、供销、城建、旅游等有关部门组织法律、经贸、技术质量专家和有实际工作经验的人、律师以及仲裁委员会派设的专业仲裁员组成。同时在消费者协会内部设立仲裁委员会的分支机构。三、创新工作方法。一是充分利用12315行政执法体系“四个平台”作用，通过构筑消委主体网、企业互动网、行业助动网、部门互动网、舆论监督网“五网”，改变目前单一由工商维权为主的格局。同时，健全网上和解平台，变被动维权为主动维权，支持和督促有条件的经营者在12315设立和解点，安排专人受理和处理消费者投诉，引导经营者建立消费纠纷和解制度、消费侵权责任制度、消费维权承诺制度，把消费纠纷尽可能及时解决在企业。四、创新维权方式。一是要“五法并举”破难题。要通过创新维权方式的创新，逐步运用“依法调解法”、“整体联动法”、“携手合作法”、“媒体介入法”、“法律援助法”进行维权。通过“五法并举”，使消费者权益受到侵害维权难的难题得以破解；二是加大消费仲裁创新。工商部门要积极协调，促使各级消委会成立消费仲裁办事机构、消费争议仲裁志愿团，以权威专业、高效便捷的服务，为消费者和企业服务；三是要积极协调地方法院建立消费法庭和“消费纠纷小额法庭”，为解决消费诉讼提供专业快捷的司法审判服务；四是完善现行消费纠纷的诉讼程序，建立适合于解决群体消费纠纷的诉讼程序，同时，应通过立法赋予消委会代表消费者提起诉讼的职权；五是建立消费者权益救济支持金制度。一些低收入水平的消费者，较高的维权成本往往使他们被迫放弃维权，为了切实保障这部分消费者的合法权益，消协要尽快考虑设立消费者权益救济支持基金制度，为经济困难的消费者先行垫付消费争议所必需的鉴定费、检验费、律师代理费和诉讼费等费用，为消费者维权提供经济救济支持。五是创新宣传机制。一是加强部门协作宣传。积极向地方党委、人大、政府领导汇报，争取领导的重视、支持，以邀请人大代表、政协委员督查等形式，大力宣传社会化维权方式的目的、意义，促使有关各部门树立“群众利益无小事”意识，从而充分认识到这项工作的重要性、长期性、艰巨性