国际植物保护公约运作现状及我国履约情况概述

2017年 第7期 CHINA PLANT PROTECTION 2017 Vol 37 No 7 7777 7777 7777 7777 植物 检疫 1881年 法国 德国等5个国家为防止从美国 引进的葡萄枝条所携带的葡萄根瘤蚜再次传入 签 订了 葡萄根瘤蚜公约 1 这是国际上多边协议解 决植物检疫性有害生物问题的初步尝试 随后该公 约几经变化 国际植物保护事业也历经波折 于 1952年 成 立 了 国 际 植 物 保 护 公 约 International Plant Protection Convention IPPC 迄今仍为全球最 广泛的植物保护多边协议组织和协调机制 2 3 1997 年修订 4 5 的IPPC第 条第1款更明确了其宗旨和 责任 为确保采取共同而有效的行动来防止植物及 植物产品有害生物的扩散和传入 并促进采取防治 有害生物的适当措施 各缔约方保证采取本公约及 按第 条签订的补充协定规定的法律 技术和行 政措施 这表明IPPC公约从立意伊始就旨在加强 植物保护领域的国际合作 确保通过采取有效措施 防止植物及植物产品中的有害生物在国际上扩散和 传入 截止2017年5月 IPPC共有183个缔约方 国家和地区 遍布联合国粮食及农业组织 Food and Agriculture Organization FAO 涉及的7个区域 其中欧洲45个 拉丁美洲和加勒比地区33个 非洲 50个 亚洲25个 近东地区15个 西南太平洋地区 13个 北美洲2个 我国于2005年加入IPPC 是第 141个缔约方 6 7 随着全球化的进程加快 IPPC将工作聚焦在 通过有科学依据的方式来保护植物资源免受有害 生物的侵害 在世界范围内获得了广泛的关注 认 可与重视 我国是世界上最大的发展中国家和金 砖国家成员 也是农业大国 植保大国和农产品贸 易大国 随着我国农产品进出口贸易的快速发展 特别是国家 一带一路 和农业 走出去 战略的实 施 我国受IPPC的影响将会越来越大 深度参与 IPPC的愿望和要求也越来越迫切 因此 深入了 解IPPC的运作机制及我国近年来的履约情况十 分必要 国际植物保护公约运作现状 及我国履约情况概述 王晓亮 李潇楠 陈雪 朱莉 冯晓东 全国农业技术推广服务中心 北京100125 摘要 基于我国 农业走出去 的战略需求和提高植物检疫国际事务履约能力的现实需要 简述了国际植物保护公约 IPPC 的职责和管理运作机制发展现状 重点介绍了核心附属机构标准委员会和常务机构IPPC秘书处的构成及运 行现状 以及区域植物保护组织和国家植物保护组织在不同地区的组建 分布 履约现状 从缔约方数量 国际植物 检疫措施标准制定和开展国际植物保护项目等方面 评述了IPPC成立65年来取得的发展与成就 我国在2005年 加入IPPC后 建立起履约部级联络协调小组等管理机制 并通过参加会议 标准制定和区域合作等方式不断提升自 身的履约能力 但也存在着机构分散 支持欠缺和人才匮乏等问题 针对履约能力不足之处 提出了完善国家履约组 织机构 主导标准制修订和培养人才队伍等建议 关键词 国际植物检疫 国际植物保护公约 履约 建议 中图分类号 S411文献标识码 C文章编号 1672 6820 2017 07 0077 06 收稿日期 2017 05 26 作者简介 王晓亮 农艺师 主要从事农业植物检疫工作 E mail wangxiaoliang 通讯作者 冯晓东 高级农艺师 主要从事农业植物检疫工作 E mail fengxdong 77 2017年 第7期 CHINA PLANT PROTECTION 2017 Vol 37 No 7 1IPPC运作机制 1 1管理机构 IPPC管理机构是植物检疫措施委员会 The Commission on Phytosanitary Measures CPM 植 检 委 植检委具有较为成熟的运作机制 最高权力机 关即年度召开的植物检疫措施委员会全体代表大 会 每一缔约方可派出1名代表出席委员会会议 该代表可由一名副代表 若干专家和顾问陪同 副 代表 专家和顾问可参加委员会的讨论 但无表决 权 副代表获得正式授权代替代表的情况除外 植 检委主席团由FAO 7个区域分别推选本区域代表 组成 设主席1名 副主席不超过2名 一般1名 主席团每年至少召开2次会议 为IPPC提供战略 合作 财务和管理方面的决策建议 植检委财务委 员会为IPPC提供财务 资源筹措方面的建议 植检 委策略规划组为IPPC提供整体战略和业务规划方 面的建议 植检委还有多个分支附属机构 具体负责国际 植物保护相关事务的协调 1 标准委员会 Standards Committee of CPM 是国际植物检疫措施标准 International Standards for Phytosanitary Measures ISPMs 制定方面最核心 的管理机构 考虑到地区差异和区域平衡等因素 委员由FAO7个区域的25名代表组成 人员构成 为非洲4人 亚洲4人 欧洲4人 拉丁美洲和加 勒比海4人 近东4人 北美2人和西南太平洋3 人 并由委员选举产生主席和副主席各1名 委员 任期3年 可连任1次 即最长任期6年 标准委 员会接受成员国政府 国家植物保护组织 区域植 物保护组织提名 选拔专家工作组 负责撰写标 准 标准委员会还设有病虫害诊断规程组 术语 组 检疫处理组 实蝇组 森林检疫组5个专门的 技术专家组 2 争 端 解 决 附 属 机 构 Subsidiary Body for Dispute Settlement of CPM 由来自FAO7个区域的 7名代表组成 成立目的是通过植检委争端解决系 统来帮助缔约方解决植物检疫纷争 但是自2005 年成立以来 由于IPPC资金和人员不足 同时主权 国家一般会通过世贸组织以及更高效的双边谈判 解决相关问题 该机构并没有处理过检疫争端相关 事务 3 能 力 发 展 委 员 会 Capacity Development Committee of CPM 由来自FAO7个区域的7名代表 至少3名来自发展中国家 组成 成员提名面向所 有缔约方开放 成立目的是实施IPPC国家能力建 设策略并使之可持续发展 帮助缔约方提升实施 IPPC和ISPMs的能力 4 国家报告义务咨询小组 National Reporting Obligations Advisory Group of CPM 由来自FAO7 个区域 IPPC法定区域和IPPC秘书处的11名代 表组成 成立目的是审查和管理IPPC的国家报告 义务计划 为国家报告义务提供意见建议和策略 规划 5 实施与能力委员会 Implementation and Ca pacity Development Committee 2017年4月召开的 植检委第12次会议通过了该机构的组建 于2017 年下半年开始运作 将替代能力发展委员会 由11 名成员组成 区域植物保护组织和标准委员会各另 派1名代表参加 工作重点是实施IPPC特别是 ISPMs和加强缔约方植物检疫能力建设 1 2常务机构 IPPC秘书处作为国际植物保护公约的常务机 构 由FAO管理 主要负责组织开展ISPMs的制定 并推进其实施 强化国家义务报告等多边交流 以及 加强缔约方履约能力建设等 现任秘书长为来自中 国的夏敬源 也是第1任来自发展中国家的秘书长 整个秘书处分3个工作组 标准制定组主要服务于 标准委员会制定ISPMs 是秘书处人员最多 最为核 心的工作组 履约建导组主要服务于能力发展委员 会 通过实施项目提升缔约方的履约能力 综合支持 组主要服务于国家报告义务咨询小组 负责IPPC 门户网站的维护 国家报告义务等相关工作 整个秘 书处的工作与植检委及其分支附属机构对接 提供 最直接的支撑服务 对于IPPC整体工作均有很大 的影响力 1 3其他机构 1 3 1区域植物保护组织 根据IPPC第 条 区域植物保护组织应在所 包括地区发挥协调机构的作用 参加为实现公约的 78 2017年 第7期 CHINA PLANT PROTECTION 2017 Vol 37 No 7 宗旨而开展的各种活动 并酌情收集和传播信息 应 与秘书处合作以实现公约的宗旨 并在制定标准方 面酌情与秘书处和委员会合作 秘书处将召集区域 植物保护组织代表定期举行技术磋商会 目前 IPPC已经建立了覆盖FAO7个区域的9 个区域植保组织 分别是 亚洲及太平洋区域植物 保护委员会 Asia and Pacific Plant Protection Com mission APPPC 卡塔赫拉协定委员会 Comu nidad Andina CA 南锥体区域植物保护组织 ComitedeSanidadVegetaldelConoSur COSAVE 欧洲和地中海区域植物保护委员会 European and Mediterranean Plant Protection Orga nization EPPO 泛非植物检疫理事会 Inter African Phytosanitary Council IAPSC 近东植物 保护组织 Near East Plant Protection Organization NEPPO 北美植物保护组织 North American Plant Protection Organization NAPPO 国际农牧 保健区域组织 Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria OIRSA 太平洋植物保护 组织 Pacific Plant Protection Organization PPPO 其中 FAO7个区域中的拉丁美洲和加勒比海地区 因为历史沿革 语言文化等原因 存在着CA COSAVE和OIRSA3个区域植保组织 其他基本是 按照FAO区域建立起对应的区域植物保护组织 1 3 2国家植物保护组织 根据IPPC第 条 每一缔约方应尽力成立一 个官方国际植物保护组织 责任包括 颁发植物检 疫证书 监测植物疫情 检查植物及植物产品 检 疫处理植物及植物产品 保护受威胁地区 进行有 害生物风险分析 确保输出货物的检疫安全 培训 人员 虽然IPPC有183个缔约方 但并非每个缔约 方都建立起了国家植物保护组织 即使建立起国家 植物保护组织 部分国家还因发展程度和能力的限 制 不能很好地履行公约义务 从整个公约近年参 与履行情况来看 越是发达国家 如欧洲和北美 越注重建立完备的国家植物保护组织 而欠发达国 家 如非洲的部分国家 几乎没有能力建立基本的 国家植物保护组织开展履约工作 再以亚洲地区为 例 根据国家报告义务咨询小组2014年第1次会 议报告 8 2011 2014 年亚洲地区27个缔约方中 有一国尚未建立官方联络点 国家植保组织的官方 联络机构 另有两国提供的电子邮箱地址错误 故 亚洲地区共有3个国家不能正常接收IPPC的邮 件 也就无法正常开展IPPC相关业务 IPPC与缔 约方官方联络点的联系方式基本均为电子邮件 再从国家报告义务方面看 亚洲地区仅7个缔约方 提交了有害生物报告 12个缔约方提交了检疫处 理要求的报告 11个缔约方提交了植物及植物产 品的禁止进境点 8个缔约方提交了限制性有害生 物名单 所有类别报告的提交方均不足整个亚洲地 区缔约方的半数 2IPPC发展成就 IPPC成立65年来 主要取得了以下几方面的 成就 9 1 参与IPPC的缔约方从1952年的12个增长 到2017年的183个 建立了9个区域植物保护组 织 基本覆盖了全球农业区域 奠定了公约实现的基 础 2 建立起IPPC的管理机构和运行机制 包括 植检委 标准委和秘书处等 理顺了整个IPPC的实 现途径 3 1993 2017年 通过了95项检疫标准 包 括41项国际植物检疫措施标准 22个诊断规程和 32个检疫处理标准 构建了符合世界贸易组织要 求的国际农业植物健康标准体系 打下了通过有 科学依据的ISPMs解决国际植物保护问题的基 础 4 1999 2016年 在114个国家开展了植物 检疫能力评估项目 2003 2016年 共组织来自153 个国家的2 097名专家开展了84个IPPC区域研讨 会 2013 2016年来自119个国家的111个缔约方 在ISPM15 国际贸易中木质包装材料的管理 中进 行了注册登记 借助植物检疫评估系统 PCE 以及 实施 审查和支持系统 IRSS 提升了缔约方的履约 能力 有效地宣传 贯彻和促进了IPPC和ISPMs的 实施 5 国家报告义务由2005年的140份增长到 2016年的244份 保障了缔约方之间有效的官方植 79 2017年 第7期 CHINA PLANT PROTECTION 2017 Vol 37 No 7 物保护交流和信息互通共享 6 与38个国际或区域组织建立伙伴关系 包 括16个技术组织 14个贸易组织 5个环境组织和 3个其他组织 切实提升了IPPC在国际事务中的参 与度和影响力 3我国履约情况 3 1组织管理 2005年我国加入IPPC 2006年农业部种植业 管理司设立IPPC履约办公室 并指定其为IPPC在 我国的官方联络点 国家质量监督检验检疫总局和 国家林业局分别负责相关工作 全国农业技术推广 服务中心植物检疫处提供技术支持 为进一步加强 国际植保公约履约工作 2011年8月农业部办公厅 发文成立IPPC履约部际联络协调小组和专家委员 会 农办农 2011 75号 部际联络协调小组主要职责包括 协调农业 外 交 质检 林业等部门间履约事宜 组团参加国际植 物保护公约有关国际活动 拟定有关履约政策口径 国家意见 履行 国际植物保护公约 规定的有害生 物报告等义务 组织参与制定和执行国际植物检疫 措施标准 以及其他履约工作 该小组由农业 外交 质检 林业等部门相关业务司局主管负责同志组成 组长根据需要召集小组成员开会 通报履约事宜 提 出需要协调沟通的任务 小组成员负责所在部门的 沟通协调和意见反馈 根据小组的任务安排 可在其 所在单位或系统组织开展相关工作 汇总提出本系 统的意见 小组成员包括农业部种植业管理司 国家 质检总局动植物检疫监管司 国家林业局造林绿化 管理司 全国农业技术推广服务中心 农业部国际合 作司 外交部条法司等部门的12名专家领导和2名 联络员 国际植物保护公约专家委员会 中文语言审 核小组 职责包括 研究提出国家履约对策 研究 和参与国际植物检疫措施标准 组织研究植物检 疫相关技术措施 审核植物检疫措施标准及相关 文件中文本 专家委员会 中文语言审核小组 在 部际联络协调小组指导下开展工作 下设出入境 检疫专家组 林业检疫专家组 农业检疫专家组等 工作小组 日常工作主要通过信函的形式进行 必 要时组长召开委员会会议进行研究 专家委员会 成员包括全国农业技术推广服务中心 中国检验 检疫科学研究院 中国林业科学研究院等技术单 位的22名专家和3名联络员 联络员单位为全国 农业技术推广服务中心 3 2履约概况 我国连续多年参加IPPC相关会议 积极 高效 地参与标准制定过程 并注重开展相关的国际合作 1 参会履约 自1998年起 我国就参与植检 委临时委员会会议 近年已形成惯例 由农业部 国家质检总局 国家林业局专家领导和香港澳门 特别行政区植检部门负责人组成履约团队 代表 国家行使表决权 维护我国利益 比如在2012年 的植检委第7届会议上对3项实蝇低温处理标 准 在2014年植检委第9届会议上对7项实蝇低 温处理标准以及在2017年植检委第12届会议上 针对1项介电加热处理标准提出正式反对意见 针对现有ISPMs的投票表决程序 在2014年植检 委第9届会议上和2015年植检委第10届会议 上 提出反对意见 强调ISPMs应以科学依据为基 础 以在国际范围内得到普遍实施为目标 通过投 票表决而非协商一致的方式通过ISPMs 会伤害标 准的科学基础 也会影响一些缔约方对国际植检 措施标准的遵循 要求为启动投票表决程序设定 严格的前提条件 2 标准制定 我国多名专业履约人才在标准制 定过程中发挥了作用 全国农业技术推广服务中心 王福祥和吴立峰先后18年担任标准委员会委员 王 福祥 王跃进 印丽萍和宁红还分别担任林业检疫技 术小组 植物检疫处理技术小组 有害生物诊断小组 和术语小组成员 在不同类别的标准制定过程中 常 有我国专家的参与 在种子国际运输 2009 003 和 木材国际运输 2006 029 两个ISPMs中 赵文霞作 为东道国代表 王跃进作为组织方代表参与 王跃进 作为柠檬地中海实蝇冷处理 2007 206A 的处理方 法负责人 余道坚作为脐橙地中海实蝇冷处理 2007 206A 的处理方法负责人参与 在水稻干尖线 虫 菊花叶芽线虫以及草莓芽线虫 2006 025 诊断 规程中 谢辉作为合著者参与 在石茅 2006 027 诊 断规程中 强盛作为第一作者 印丽萍作为学科负责 80 2017年 第7期 CHINA PLANT PROTECTION 2017 Vol 37 No 7 人参与 周永红等6名我国专家也参与其中 3 国际合作 我国不仅注重加强自身履约能 力 更注重加强区域间合作 提高在FAO范围内的 国际影响力 农业部国际植保公约履约办公室按要 求报告我国植物保护相关信息 积极完成国家报告 义务 农业部等单位承办IPPC有关研讨会近10 次 2016年成功承办植检委主席团和财务委员会 会议 这也是主席团和财务委员会成立以来首次在 罗马FAO总部以外的地方举办会议 10 2017年2 月设立了中国 FAO南南合作国际植物保护公约 区域项目 11 旨在提高发展中国家实施IPPC及其 标准的能力 预计将提高来自超过100个国家的 230名发展中国家代表对IPPC的理解力 促进40 个发展中国家围绕我国 一带一路 战略开展区域 间合作 3 3履约问题 我国的履约工作虽然取得了不少成绩 也存在 着一定的问题 1 机构分散 全国植物保护工作分为国内植物 保护 检疫 和对外植物检疫 国内植物保护 检疫 又分别由国家农业部和林业局负责国内农业植物检 疫和林业植物检疫 对外植物检疫由国家质量监督 检验检疫总局下的出入境检验检疫局负责 职能分 工造成了内外检多头分家 力量 技术 人员分散 内 外检之间交流协调还不够充分 信息不畅通 同一事 件对外有两种甚至多种声音并存 影响国家的植物 检疫安全 削弱了国际影响力和制衡力 2 支持欠缺 根据IPPC秘书处2016年财务报 告 12 发达国家通过信托资金支持IPPC秘书处 如 由澳大利亚 加拿大 爱尔兰 法国 日本 荷兰 新西 兰 韩国 南非 瑞典 瑞士和美国等国设立了 2004 2017年总预算金额为457 8万美元的IPPC 特别信托基金 更为重要的是派遣本国的专业人员 深度参与IPPC秘书处的各项工作 如2016年法 国 加拿大 新西兰和美国职工人员工作时间折算捐 助额为31万美元 占到2016年IPPC实物捐助总 额的43 这些都深刻影响着IPPC秘书处 从而影 响到IPPC政策的制定和实施 对于IPPC秘书处 2016年之前我国无论在资金上还是在人力资源上 几乎均未提供支持 无法深入到IPPC核心工作中 另一方面 国内受出国指标所限 很多国际植物保护 植物检疫的相关会议研讨不能派出专业人员参与 如吴立峰曾因出国指标问题 不能出任标准委核心 7人组的委员 未能进一步深入到有关标准制定更 核心的决策工作中去 3 人才匮乏 IPPC履约工作对专业技术背景 要求高 对于相关的IPPC议题需要连续多年的关 注跟踪才能把握其脉络方向 同时对语言能力 政策 解读和外交礼仪等方面均有较高的要求 而国内缺 少复合型履约人才 一直以来 由于机制体制 经费 导向和科研评价等原因 高校及科研院所专家往往 只专注自己从事研究的传统植保领域 如国内发生 的病虫害监测和防治等 缺少对国际植物检疫的关 注 4加强我国履约能力的建议 根据商务部统计数据 13 2004年全国进出口总 值为11 547 4亿美元 2016年为36 849 3亿美元 12年间增长219 随着贸易量的增长 有害生物入 侵 特别是检疫性有害生物的问题凸显 根据国家 质量监督检验检疫总局动植物检疫监管司统计数 据 14 2016 年 全 国 口 岸 部 门 截 获 外 来 有 害 生 物 6 305种 122万次 其中检疫性有害生物360种 11 8 万次 相比于2004年的2 538种 88 594次 15 分别 增长1 5倍和12 8倍 红火蚁 黄瓜绿斑驳花叶病毒 等农业植物检疫性有害生物也是在近十余年间由贸 易途径传入我国 并造成严重危害 放眼未来 随着 国家 一带一路 战略的实施 在 21世纪海上丝绸 之路 上 检疫性有害生物通过海运集装箱传入我国 的风险陡增 丝绸之路经济带 上更是需要防范哈 萨克斯坦等国的马铃薯甲虫 意大利等国的小麦腥 黑穗病等检疫性有害生物 为切实加强履约能力 笔 者建议加快开展以下几方面工作 4 1完善国家履约组织机构 1 完善机制 建议整合内外检及农林检疫 还 可参考很多国家实行的食品安全 动植物检疫统一 管理的体制机制 同时 建立更灵活的履约机制 及 时充实履约协调小组和专家委员会人员 建立信息 定期交流 重大事宜会商确定的机制 2 制定规划 由农业部牵头 组织国家质检总 81 2017年 第7期 CHINA PLANT PROTECTION 2017 Vol 37 No 7 局 商务部 外交部 国家林业局等有关部门共同研 究 结合FAO及IPPC的策略规划目标 以我国现今 政策方向 贸易状况和植保需求为基础 提出年度规 划和远期目标 制定整体履约战略 稳步推进履约各 项工作 4 2主导标准制修订 IPPC相关标准的制修订是现阶段IPPC的核心 工作 我国需继续加强在标准制定方面的力度 1 加大履约支持 通过设立履约信托基金的直 接资金资助和派遣履约专业人员的人力资源支持 直接深入到IPPC秘书处 支持IPPC开展与我国利 益攸关的的ISPMs的制定 2 建立定期会商机制 把握ISPMs制定过程 适期组织有关会议 明确国内利益需求 研判标准制 定方向 加大研究我国利益相关的标准主题 对标准 草案提出意见 3 利用好双多边标准制修订机制 与利益诉求 一致的国家共同推进ISPMs的制修订 提升我国在 亚洲及太平洋区域植物保护委员会中的参与度和话 语权 以科学性的意见建议为基础 通过国家植保组 织官方联络点和区域植保组织等多种渠道发声 主 导标准制修订 4 3培养人才队伍 1 稳定履约骨干团队 固定一批掌握专业技 术 熟悉国际规则和英语水平高的人才参加履约活 动 针对不同的履约主题 固定人员 提升保障力度 保证工作的连续性 2 积极推荐我国专家直接参与到植检委主席 团 标准委员会 实施监督委 秘书处 技术工作组以 及专家组的一线工作中 深度参与IPPC工作 3 设立履约专项 加大基础研究资金投入 保 障专家就我国关注的ISPMs相关议题开展针对性 系统性研究 切实增强我国国际检疫措施标准制定 话语权 参考文献 1 魏启文 杨明升 奚朝鸾 等 国际植物保护公约的由来 及发展 J 农业质量标准 2003 3 44 47 2 Schrader G Unger J G Plant quarantine as a measure a gainst invasive alien species the framework of the Inter national Plant Protection Convention and the plant health regulations in the European Union J Biological Inva sions 2003 5 357 364 3 王福祥 吴立峰 加入国际植物保护公约组织有利于增 进国际合作 J 植物检疫 2004 18 3 170 172 4 刘松林 从国际植物保护公约的修订看植保工作面临 的挑战 J 世界农业 2000 5 31 33 5 王宗伟 张小军 FAO修改国际植物保护公约 J 中 国进出境动植检 1998 2 40 41 6 吴立峰 王福祥 我国植物保护的新起点 J 中国植保 导刊 2006 26 5 49 50 7 宁启文 我国加入国际植物保护公约 J 农药市场信 息 2005 22 2 8 8 FAO IPPC Report of the First Meeting of NROAG EB OL https www ippc int en core activities information excha