安全生产行政监管执法风险防范.ppt

安全生产行政监管执法风险防范 目录 一 安全生产行政监管执法风险日益加大1 国家加快法治政府建设给安全行政监管提出更高要求 2 生产经营单位的法律意识及自我保护意识不断增强 3 安全生产形势依然严峻 时刻不能放松 4 行政执法监督进一步加强5 行政执法责任追究力度加大 国家赔偿制度不断完善 二 以 法治思维 和 法治方式 开展安全生产行政监管执法1 法律至上思维 行政执法原则 公法 法无授权即禁止 2 行政相对人权利本位思维 公民 法人权利 法无禁止则自由 3 执法目正当思维三 安全生产行政监管执法把握好三大核心问题 证据 法律 程序1 证据的收集和运用2 法律的正确理解和适用3 严格遵守法定程序 一 安全生产行政监管执法风险日益加大 1 国家加快法治政府建设给安监执法提出更高要求 十八届三中 四中 五中全会对全面推进依法治国 深入推进依法行政 加快建设法治政府作出重大部署 尤其是十八大四中全会以全会的形式讨论依法治国的问题 历史上也是第一次 中共中央 国务院印发的 法治政府建设实施纲要 2015 2020 确立了法治政府建设的时间表 法治政府建设步伐明显加快 2 生产经营单位的法律意识及自我保护意识不断增强 随着法律的不断完善 也给行政相对人提供更多的救济渠道 更低的救济成本 行政复议 行政诉讼 信访 向监察机关投诉等 行政诉讼免交诉讼费 立案登记制 一 安全生产行政监管执法风险日益加大 3 安全生产形势依然严峻 时刻不能放松 4 行政执法监督进一步加强2015年 全国法院一审行政案件受案数为220398件 同比上升60 左右 被告级别明显上升 2015年国务院部门应诉的案件就达3724件 行政机关败诉率有所上升 2015年 全国一审行政案件全部结案中行政机关败诉率与往年相比有较大幅度上升 以判决方式结案中的行政机关实体败诉率与往年相比有所上升 以北京市第一中级人民法院审理的涉部委912件行政案件为例 中央部委实体败诉率高达33 5 与全国数据基本相同 一 安全生产行政监管执法风险日益加大 5 行政执法责任追究力度加大天津 8 12 特别重大火灾爆炸事故 调查组认定 天津交通 港口 海关 安监 规划和国土 市场和质检 海事 公安以及滨海新区环保 行政审批等部门单位 未认真贯彻落实有关法律法规 未认真履行职责 违法违规进行行政许可和项目审查 日常监管严重缺失 有些负责人和工作人员贪赃枉法 滥用职权 天津市委 市政府和滨海新区区委 区政府未全面贯彻落实有关法律法规 对有关部门 单位违反城市规划行为和在安全生产管理方面存在的问题失察失管 交通运输部作为港口危险货物监管主管部门 未依照法定职责对港口危险货物安全管理督促检查 对天津交通运输系统工作指导不到位 海关总署督促指导天津海关工作不到位 有关中介及技术服务机构弄虚作假 违法违规进行安全审查 评价和验收等 一 安监行政执法风险日益加大 5 行政执法责任追究力度加大公安 检察机关对49名企业人员和行政监察对象依法立案侦查并采取刑事强制措施 其中 公安机关对24名相关企业人员依法立案侦查并采取刑事强制措施 瑞海公司13人 中介和技术服务机构11人 检察机关对25名行政监察对象依法立案侦查并采取刑事强制措施 正厅级2人 副厅级7人 处级16人 其中交通运输部门9人 海关系统5人 天津港 集团 有限公司5人 安全监管部门4人 规划部门2人 根据事故原因调查和事故责任认定结果 调查组另对123名责任人员提出了处理意见 建议对74名责任人员给予党纪政纪处分 其中省部级5人 厅局级22人 县处级22人 科级及以下25人 对其他48名责任人员 建议由天津市纪委及相关部门视情予以诫勉谈话或批评教育 1名责任人员在事故调查处理期间病故 建议不再给予其处分 一 安全生产行政监管执法风险日益加大 6 国家赔偿制度不断完善 深圳市规划国土局与深圳市有色金属财务有限公司行政赔偿纠纷案1995年5月29日 百胜公司以办有 号 房地产证 的上梅林厂房1 2层作贷款抵押物 与财务公司签定了 号 抵押贷款合同 贷款金额为人民币870万元 期限为三个月 月息为9 08 同日 该合同经深圳市罗湖区公证处公证 次日 百胜公司经规划国土局办理了 号抵押登记手续 由于百胜公司逾期不能偿还贷款 财务公司于1996年1月向深圳市中级法院提起民事诉讼 5月3日 百胜公司被深圳市中级法院宣告破产 并成立清算小组进入清算 该民事诉讼程序转入破产程序 在破产程序中 财务公司对上梅林工业厂房1 2层房产的优先受偿权未得到确认 后又因百胜公司的破产财产不足以清偿破产费用 深圳市中级法院裁定终结百胜公司的破产程序 使财务公司的该项民事权益完全不能实现 财务公司遂于1998年6月提起行政诉讼及行政赔偿诉讼 二 以 法治思维 和 法治方式 开展安全生产行政监管 党的十八大报告提出 要 提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革 推动发展 化解矛盾 维护稳定能力 这是历次党代会报告中首次要求干部要用 法治思维 和 法治方式 来执政 党的十八届四中全会决议又对这些思想进行了系统化的阐释 这是我国依法治国方略理念的具体体现 这就要求广大党员干部要善于运用法治思维和法治方式推动改革发展 破解社会管理难题 提高社会管理创新水平 行政管理和执法人员是贯彻依法治国 依法行政战略的主力军 更应该 法治思维 和 法治方式 来处理问题 二 以 法治思维 和 法治方式 开展安全生产行政监管 1 法律至上思维 行政执法原则 公法 法无授权即禁止 刑法就是典型的公法 法无明文不为罪 疑罪从无 禁止类推 其实就是指一切被定为犯罪的行为必须是刑法明文规定的 法律上无明文规定的行为不得类推为犯罪 行政管理和行政执法也是公权力的行使 必须具有明确的法律依据和法律授权 必须遵守 法无授权即禁止 的基本原则 二 以 法治思维 和 法治方式 开展安全生产行政监管 案例 江苏省南京市发展和改革委员会于2010年7月对10家企业作出废弃食用油脂定点回收加工单位备案 其中包括南京发尔士化工厂和南京立升废油脂回收处理中心 2012年11月 南京市江宁区人民政府 以下简称江宁区政府 作出江宁政发 2012 396号 关于印发江宁区餐厨废弃物管理工作方案的通知 以下简称396号文 明确 目前指定南京立升再生资源开发有限公司 以下简称立升公司 实施全区餐厨废弃物收运处理 该区城市管理局和区商务局于2014年3月发出公函 要求落实396号文的规定 各生猪屠宰场点必须和立升公司签订清运协议 否则将进行行政处罚 南京发尔士新能源有限公司 以下简称发尔士公司 对396号文不服 诉至法院 请求撤销该文对立升公司的指定 并赔偿损失 二 以 法治思维 和 法治方式 开展安全生产行政监管 案例2 某派出所接到电话举报 称其辖区内一居民正在家里播放黄色录像 遂派4名民警未带任何文书在该居民房屋外通过门窗向内窥视 之后又强行进入居民家中搜查 此时 一个有法治思维的民警就应该考虑 我已经具备为此事出警的法律依据了吗 事实上 与此事有关的法律规定简单而又明晰 相关法律只规定不得 组织播放淫秽音像 而没有规定不得在家里播放淫秽音像 因此 民警不能以此为由搜查该公民住宅 更不能因此惩罚观看淫秽音像的公民 二 以 法治思维 和 法治方式 开展安全生产行政监管 2 行政相对人权利本位思维 公民 法人权利 私权利 法无禁止则自由 比如 前述派出所民警查处黄色录像 窥视和强行搜查民宅 面对类似事件 从法治思维的要求来讲 执法者应当多考虑一个问题 公民有没有在家做某事的权利或自由 或者至少要考虑 民警强行进入公民家中搜查某物品 是否会牵涉或影响到公民的某种权利 如果有法治思维 就会比较谨慎地处置类似的事件 也就会用法治方式来管理社会 若是法律上没有规定的利益 是否要尊重和保护 1998年5月 四川省阆中市水观镇个体经营户李茂润受到一精神病患者的严重威胁时 多次向水观派出所求助 但派出所未予理睬 某日 李茂润为了求生 被迫从二楼跳下致重伤 遂起诉派出所 这是否叫 行政不作为 这种行为是否应该承担赔偿责任 法律上没有规定 这属于法律漏洞 法院如何判决呢 二 以 法治思维 和 法治方式 开展安全生产行政监管 3 执法目的正当性公权力的行使必须有合法的来源 法定的行使和程序 正当的目的 自由裁量权 行政处罚的目的不正当 不一视同仁 标准不统一 不遵守 过当其罚 的原则等等 滥用职权 行政诉讼法第70条规定 行政行为明显不当的 人民法院判决撤销或者部分撤销 并可以判决被告重新作出行政行为 第77条规定 行政处罚明显不当 人民法院可以判决变更 二 以 法治思维 和 法治方式 开展安全生产行政监管 案例 2006年4月6日原告祁东县新兴花炮厂取得了湖南省安全生产监督管理局颁发的 安全生产许可证 有效期至2009年4月6日 原告于2009年1月5日 向被告祁东县安全生产监督管理局申报办理延期行政许可 但被告没有根据湖南省安监局文件的要求 为原告办理安全生产许可证履行签署意见呈报上级行政主管部门的义务 2009年6月28日 被告发现原告未停产 当即向原告下达了停产强制措施 并销毁了其部分药饼 2009年8月12日 被告又以祁东县安全生产监督管理局001号扣押物品清单 扣押原告部分鞭炮 2009年8月12日 被告向原告送达了有关 行政处罚告知书 行政处罚听证告知书 并在2009年8月12日 2009年8月18日两次集体讨论 决定对原告作出 1 责令停止生产 2 没收违法所得 3 罚款人民币伍万元的行政处罚 二 以 法治思维 和 法治方式 开展安全生产行政监管 日常工作相关的问题 1 能否以安委会名义安全检查 行政处罚 2 省市县联合执法谁承担责任 3 安全专家在检查记录上签字是否具有法律效力 4 安全事故中安监局有义务参与民事赔偿吗 5 事故调查的主体是谁 6 对领导批示怎么处理 7 行政许可的依据是什么 有哪些法定的程序和时间要求 8 哪些信息应该公开 哪些不能公开 三 安全生产行政监管执法把握好三大核心问题 一 证据的收集和运用所有的行政执法和行政管理 行政复议 行政诉讼都是围绕证据展开的 刑事案件一样 赵作海案 聂树斌案 钱仁风案 冤案纷纷浮出水面 造成冤案的原因就是对证据的认识有偏差 或者不重视证据 轻信口供 刑讯逼供 但是 这里要区别 法律事实和客观事实 刑事辩护人与被告人的对话 1 证据的形式 行诉法第33条规定 证据包括 一 书证 二 物证 三 视听资料 四 电子数据 五 证人证言 六 当事人的陈述 七 鉴定意见 八 勘验笔录 现场笔录 以上证据经法庭审查属实 才能作为认定案件事实的根据 2 举证责任 34条规定 被告对作出的行政行为负有举证责任 应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据 视为没有相应证据 三 安全生产行政监管执法把握好三大核心问题 一 证据的收集和运用3 诉讼中证据的提交时间第六十七条规定 人民法院应当在立案之日起五日内 将起诉状副本发送被告 被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件 并提出答辩状 第35条 在诉讼过程中 被告及其诉讼代理人不得自行向原告 第三人和证人收集证据 第36条 被告在作出行政行为时已经收集了证据 但因不可抗力等正当事由不能提供的 经人民法院准许 可以延期提供 4 证据的运用 一是符合法定的证据形式 二是证据获取要符合法定的程序 三是审查判断单个证据的真实性 合法性和关联性 四是审查判断涉案证据能否形成一个完整的证据链条证明待证事实 证据是否确凿 充分 三 安全生产行政监管执法把握好三大核心问题 案例 2014年7月28日 邢某驾驶锦州同安运输公司所有的车辆 在锦州经开区汽车维护厂内维修车辆 在移动车辆时将丛某碾轧 经抢救无效死亡 事故发生后 经交通警察大队出警后认为不属于公安机关管辖 将案件移送开发区安全生产监督管理局处理 开发区安监局于14年8月20日作出 事故的处理意见 意见认定 该事故为一般生产安全责任事故 邢某安全意识不强 驾驶车辆不当 致一人死亡 对事故发生负有直接责任 锦州同安运输公司贯彻国家安全生产法律法规和落实企业主体责任不到位 对工作人员疏于监管 造成严重后果 对事故发生负有主要责任 锦州锦州经开区汽车维护厂贯彻国家安全生产法律法规和落实企业主体责任不到位 现场安全监管不到位 对事故发生负有次要责任 该意见送达后 驾驶锦州同安运输公司不服 向法院提起行政诉讼 三 安全生产行政监管执法把握好三大核心问题 二 法律的正确理解和适用1 法律的范围行政诉讼法第63条规定 人民法院审理行政案件 以法律和行政法规 地方性法规为依据 地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件 人民法院审理民族自治地方的行政案件 并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据 人民法院审理行政案件 参照规章 司法实践中 参考合法有效的规范性文件 诉讼法第64条 人民法院在审理行政案件中 经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的 不作为认定行政行为合法的依据 并向制定机关提出处理建议 第53条 公民 法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法 在对行政行为提起诉讼时 可以一并请求对该规范性文件进行审查 三 安全生产行政监管执法把握好三大核心问题 二 法律的正确理解和适用2 法律条文的正确理解 安全生产法 第93条规定 生产经营单位的安全生产管理人员未履行本法规定的安全生产管理职责的 责令限期改正 导致发生生产安全事故的 暂停或者撤销其与安全生产有关的资格 构成犯罪的 依照刑法有关规定追究刑事责任 第94条 生产经营单位有下列行为之一的 责令限期改正 可以处五万元以下的罚款 逾期未改正的 责令停产停业整顿 并处五万元以上十万元以下的罚款 对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款 一 未按照规定设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员的 三 安全生产行政监管执法把握好三大核心问题 二 法律的正确理解和适用2 法律条文的正确理解 安全生产法 第100条规定 生产经营单位将生产经营项目 场所 设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的 责令限期改正 没收违法所得 违法所得十万元以上的 并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款 没有违法所得或者违法所得不足十万元的 单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款 对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款 导致发生生产安全事故给他人造成损害的 与承包方 承租方承担连带赔偿责任 三 安全生产行政监管执法把握好三大核心问题 案例 2012年5月29日 奚明强向中华人民共和国公安部 以下简称公安部 申请公开 关于实行 破案追逃 新机制的通知 公通字 1999 91号 关于完善 破案追逃 新机制有关工作的通知 公刑 2002 351号 日常 网上追逃 工作考核评比办法 修订 公刑 2005 403号 等三个文件中关于网上追逃措施适用条件的政府信息 2012年6月25日 公安部作出 政府信息公开答复书 告知其申请获取的政府信息属于法律 法规 规章规定不予公开的其他情形 根据 政府信息公开条例 第十四条第四款的规定 不予公开 奚明强不服 在行政复议决定维持该答复书后 提起行政诉讼 三 安全生产行政监管执法把握好三大核心问题 案例 本案的焦点集中在追查刑事犯罪中形成的秘密事项的公开问题 根据 政府信息公开条例 第十四条的规定 行政机关不得公开涉及国家秘密的政府信息 保守国家秘密法 第九条规定 维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项 应当确定为国家秘密 本案中 一审法院认定原告申请公开的文件信息属于秘密事项 应当不予公开 符合前述法律规定 同时 公安机关具有行政机关和刑事司法机关的双重职能 其在履行刑事司法职能时制作的信息不属于 政府信息公开条例 第二条所规定的政府信息 三 安全生产行政监管执法把握好三大核心问题 三 严格遵守法定的程序和步骤行政许可 信息公开 行政复议 行政诉讼等行政行为都规定了具体程序以行政处罚为例 2015年4月2日国家安全监管总局令第77号修正的 安全生产违法行为行政处罚办法 对行政处罚的程序进行了详细的规定 对管辖 出示有效执法证件 检查时发现事故隐患时现场处理措施 查封 扣押强制措施 通知有关单位停止供电 停止供应民用爆炸物品等措施 行政处罚告知书 听取当事人的陈述和申辩 制作行政执法文书 简易程序 一般程序 听证程序 三 安全生产行政监管执法把握好三大核心问题 三 严格遵守法定的程序和步骤 管辖 地域管辖 级别管辖 主管 安全生产违法行为行政处罚办法 第6条 县级以上安全监管监察部门应当按照本章的规定 在各自的职责范围内对安全生产违法行为行政处罚行使管辖权 安全生产违法行为的行政处罚 由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖 中央企业及其所属企业 有关人员的安全生产违法行为的行政处罚 由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖 暂扣 吊销有关许可证和暂停 撤销有关执业资格 岗位证书的行政处罚 由发证机关决定 其中 暂扣有关许可证和暂停有关执业资格 岗位证书的期限一般不得超过6个月 法律 行政法规另有规定的 依照其规定 给予关闭的行政处罚 由县级以上安全监管监察部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定 给予拘留的行政处罚 由县级以上安全监管监察部门建议公安机关依照治安管理处罚法的规定决定 三 安全生产行政监管执法把握好三大核心问题 三 严格遵守法定的程序和步骤 查封 扣押第十五条对有根据认为不符合安全生产的国家标准或者行业标准的在用设施 设备 器材 违法生产 储存 使用 经营 运输的危险物品 以及违法生产 储存 使用 经营危险物品的作业场所 安全监管监察部门应当依照 行政强制法 的规定予以查封或者扣押 查封或者扣押的期限不得超过30日 情况复杂的 经安全监管监察部门负责人批准 最多可以延长30日 并在查封或者扣押期限内作出处理决定 一 对违法事实清楚 依法应当没收的非法财物予以没收 二 法律 行政法规规定应当销毁的 依法销毁 三 法律 行政法规规定应当解除查封 扣押的 作出解除查封 扣押的决定 实施查封 扣押 应当制作并当场交付查封 扣押决定书和清单 三 安全生产行政监管执法把握好三大核心问题 三 严格遵守法定的程序和步骤 案例 2001年7月 刘云务通过分期付款的方式在山西省威廉汽车租赁有限公司购买了一辆东风EQ1208G1型运输汽车 发动机号码133040 车架号码110 xxxx2219 合格证号0140721 最终上户车牌为晋Axxx号 刘云务付清车款后 车辆仍登记挂靠在该公司名下 2006年12月12日 刘云务雇佣的司机任治荣驾驶该车辆时 被晋源交警一大队的执勤民警以该车未经年审为由 将该车扣留并于当日存人存车场 2006年12月14日 刘云务携带该车审验日期为2006年12月13日的行驶证去处理该起违法行为 晋源交警发现该车的发动机号码和车架号码看不到 遂以该车涉嫌套牌及发动机号码和车架号码无法查对为由对该车继续扣留 并口头告知刘云务提供其他合法有效手续 刘云务虽多次托人交涉并提供相关材料 但晋源交警一直以其不能提供车辆合法来历证明为由扣留该车 刘云务不服 提起行政诉讼 请求法院撤销晋源交警一大队的扣留行为并返还该车 在法院审理期间 双方当事人在法院组织下对该车车架号码的焊接处进行了切割查验 切割后显示的该车车架号码为GAGJBDK0110 xxxx2219 与刘云务提供的该车行驶证载明的相符合 三 安全生产行政监管执法把握好三大核心问题 三 严格遵守法定的程序和步骤 山西省太原市中级人民法院于2010年7月2日作出 2010 并行初字第3号行政判决 驳回刘云务的诉讼请求 一审宣判后 刘云务向山西省高级人民法院提起上诉 山西省高级人民法院于2010年11月10日作出 2010 晋行终字第75号行政判决 撤销山西省太原市中级人民法院 2010 并行初字第3号行政判决 晋源交警一大队在判决生效后30日内对扣留涉案车辆依法作出处理并答复刘云务 驳回刘云务的其他诉讼请求 其后 刘云务向最高人民法院申请再审 最高人民法院于2016年4月29日作出 2016 最高法行再5号行政判决 撤销山西省高级人民法院 2010 晋行终字第75号行政判决和山西省太原市中级人民法院 2010 并行初字第3号行政判决 确认晋源交警一大队扣留晋Axxxxx号车辆的行为违法 晋源交警一大队在判决生效后30日内将晋Axxxxx号车辆返还刘云务 长期扣留 无故不予处理 构成滥用职权 三 安全生产行政监管执法把握好三大核心问题 三 严格遵守法定的程序和步骤 告知 第18条 安全监管监察部门在作出行政处罚决定前 应当填写行政处罚告知书 告知当事人作出行政处罚决定的事实 理由 依据 以及当事人依法享有的权利 并送达当事人 当事人应当在收到行政处罚告知书之日起3日内进行陈述 申辩 或者依法提出听证要求 逾期视为放弃上述权利 19条 安全监管监察部门应当充分听取当事人的陈述和申辩 对当事人提出的事实 理由和证据 应当进行复核 当事人提出的事实 理由和证据成立的 安全监管监察部门应当采纳 安全监管监察部门不得因当事人陈述或者申辩而加重处罚 三 安全生产行政监管执法把握好三大核心问题 三 严格遵守法定的程序和步骤 案例 2014年5月29日 张某带两名农民工在给原告杨某开办的企业作业过程中 张某被工具砸到头部死亡 事后 绥中县政府成立事故调查组调查 于同年7月8日作出事故