中国行政制度史 课件.doc

第一章 行政体制的基本问题讨论：o 试列举有关行政体制的相关问题有哪些？o 说明为什么这些是行政体制的问题？有关行政体制的主题：o 主题1：o 2010年4月18日上午，国务委员、国务院秘书长马凯在中国行政体制改革研究会成立大会上如此指出。o 马凯指出，行政管理体制改革是经济体制改革的一个重要方面，也是政治体制改革的重要内容，是深化改革的重要环节。近年来，按照中央确定的2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的目标，行政管理体制改革取得了明显成效。o “我国行政管理体制，从总体上看基本适应经济社会发展的要求，有力保证了改革开放和社会主义现代化建设的发展，总体上还是适应的。如果把我们现今行政管理体制说得一无是处，肯定是不客观的。”马凯指出。o 马凯同时指出，“深化行政管理体制改革依然任重道远”。与经济社会发展的需求相比，行政管理体制改革还存在一些不适应的问题主题2：o 我国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要中明确提出要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。而此前的国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见中也提到“有条件的地方可加快推进省直管县财政管理体制改革”。虽然这仅仅是对我国省以下财政体制改革的表述和尝试，但“省管县”的话题还是激起了人们对我国行政区划和行政体制改革探讨的强烈兴趣。人大代表、政府官员和学者呼吁尽快实施“省管县”模式以扭转目前“市刮县”、“市压县”的不利局面。事实上，2002年以来浙江、湖北、河南、山东、福建等省份先后根据本省的具体情况，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，并在财政体制上实行“县财省管”。这些“强县扩权”的破蛹之举对我国稳定了多年的地方行政体制形成了强烈的冲击。然而，这种“省管县”的模式真的会成为我国行政体制改革的趋势吗 ？主题3：o 胡锦涛在十七大报告中指出：加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。加快推进事业单位分类改革。第一章 行政体制概要o 第一节 行政体制的一般问题一、行政体制的涵义行政体制亦称行政管理体制，主要是指政府系统内部中行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。从国家的层面看，是指行政机关与立法、司法机关的权力的划分。行政体制是政治体制的重要组成部分，政治体制决定行政体制 。（行政体制与政治体制关系？） 行政体制的核心是各级各类行政机关职权的划分；载体是各级各类行政机构的设置。要从以下几个方面理解行政体制：第一，经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展。第二，政治体制决定行政体制。第三，行政体制的核心问题是行政权力划分和公共组织设置以及政府系统各级各类部门职权的配置。第四，科学技术推动行政体制的变革。第五，文化对行政体制的重要价值作用行政体制的特点：o 鲜明的政治性；o 较强的稳定性；o 严格的系统性；o 相对的滞后性；o 历史的继承性。科学行政体制的构成：o 科学的权责体系o 合理的组织结构体系o 高效的运行机制o 健全的规章制度二、行政体制的类型o 国家性质分：奴隶制、封建制、资本主义、社会主义o 生态学角度：融合型、衍射型、棱柱型o 国家结构角度：单一制、联邦制o 中央和地方关系：中央集权型、地方分权o 领导体制：首长制、委员会制o 内容角度：行政权力体制、政府首脑体制、中央政府体制、行政区划体制三、行政体制的作用o 第一，科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率。o 第二，科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展，提高国家的竞争力。o 第三，科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员。o 第四，科学的行政体制是公共行政民主化的保证。o 第五，科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命财产四、行政体制的功能o 1、积极功能 积极功能的作用体现在两个方面：对政府行政组织的框定、调控和制约作用；对国家政治和社会经济的促进、保证和保护作用。具体而言： （一）促进市场经济的纵深发展 ；（二）回应利益多元化社会建构的需要；（三）服务公共行政的有效开展 （四）推进行政法治的发展 o 2、消极功能 消极功能的作用常在行政体制功能失调的情况下产生。行政体制功能失调的原因极其复杂，主要有：行政体制的惰性；行政体制缺乏合理性、科学性，引起行政管理的混乱和无序第二节 影响行政体制的主要因素o 经济的影响。行政体制要与社会经济发展相适应，经济的发展和经济体制的变化要求行政体制进行改革，促使行政体制转变管理职能、方式和手段。 政治的影响。行政体制是基本政治制度的组成部分,两者既紧密相关,又相对独立。一方面基本政治制度决定着行政体制的性质和运行的基本方向；另方面行政体制必须与基本政治制度相适应、相协调，并随基本政治制度的发展而相应变革。 文化传统的影响。文化传统对各自国家的行政体制有着潜在和深远的影响。如美国的行政体制就深受崇尚个人主义和自由主义，推崇法治与自治精神等民族文化传统的影响；德国的行政体制受信守国家至上与中央集权，酷爱整齐划一与法律条文完整、统一等民族文化传统的影响.o 讨论：中国传统文化对中国行政体制的形成、发展的影响主要体现在哪里？ 第三节 行政体制的主要内容o 一、行政权力体制 行政权力体制，是指一个国家的行政机关与的其他国家机关、政党组织，群众团体等之间的权力分配关系及其制度的总称。其中心内容是指国家行政机关在该国政治体制中所拥有的职权范围和权力地位，对此通常由宪法和法律作出明确规定一个国家行政权力体制的合理化、科学化程序是衡量该国政治体制、行政体制合理化、科学化程度的主要标志。行政机关在该国权力结构体系中的权力地位，直接影响着行政管理活动的权限、范围和效应。直接关系到事权的多少和职能的大小，因此可以说，它是行政管理体制的重要体现。 行政权力体制的类型 o 1、三权分立制。三权分立制是指资本主义国家的立法、行政司法三种权力分别由议会、内阁（或总统）和法院掌握，各自行使队权又相互制衡的制度。其特点是：将国家权力分为立法、行政、司法，再将这三权分别由三个不同权力机关行使，三者之间具有相互牵制、相互制约的作用，以保持三种国家权力之间的平衡状态，防止某一机关或个人的独断专行。目前，美国、德国、日本是实行这一制度的家，但在各个国家，都有不同的具体形式和运行方式。 2、议行合一制 o 议行合一制是指国家权力机关统一行使立法和行政权力的制度。这种制度起源于1871年的巴黎公社。后来通行于社会主义国家。是社会主义国家民主集中制原则在国家机关权力分配关系及其工作关系上的体现。我国在原则上也实行这种制度。在我国全国人大是国家权力机关，它不仅行使国家立法权，并且产生和监督国家行政机关、司法机关，这些机关都是它的执行机关，对它负责，受它监督。 3、军政合一制 o 军政合一制是指年事权力和行政权力合二为一，并以年事权力作为整个国家权力的核心和后盾。国家立法机关、司法机关等都受年事政府操纵的一种体制。这种体制在拉美、非洲一些实行年人执政的国家比较典型。 4、政教合一制 o 政教合一制是指把政权和教权合而为一的一种政治体制。当今位于意大利罗马城西北的梵莘冈，是一个以教皇为君主的政教合一的国家。在这里，教皇拥有立法、司法和行政全权 5、党政合一制 o 党政合一制是特指亚非拉某些民族家以法律形式规定执政党位于至高无上的地位，党的最高领导人是总统的唯一候选人，党中央有权终止总统职务和解散议会的一种政治体制。在这种体制下，有的将全国成年人都称作党员，将工青妇等群团组织作为党的专门组织，从而形成党政合一、一党专政的局面。 二、政府首脑体制 o 政府首脑体制，是指现代各国最高行政权力的代表者与其实际执行着之间权力关系的制度，国家元首与政府首脑之间的最高行政权力的配置关系。 政府首脑体制类型：o 据世界各国国家之首与政府首脑的职位担任者的关系及人数状况，可以划分为三种类型：1、“一元制”，亦称“单头制” 一元制是指一个国家的国家元首职位与政府首脑职位由一个人兼位的制度。比较典型的是实行总统制的国家。在这些国家元首与政府首脑的职权集中于总统一人。 2、“二元制”。亦称“双头制” o 二元制是指一个国家的国家之首职位与政府首脑职位，分别由不同的两个人来担任的制度。目前采用这种体制的有实行君主宪制的国家，如英国、荷兰、卢森堡、日本等。它们一方面保留世袭的国家元首（如国玉、大公、女皇、天皇等），另外又设置执掌实权的政府首脑（如内阁首相、政府总理等）。 3、“多元制”，亦称“多头制” o 多元制是指一个国家的国家元首职位与政府首脑职位，分别由不同的个人或两个以上的集体担任的制度。例如，欧洲最古老的共和国圣马力诺，目前仍采用“多头制”的政府首脑众所周知，他们每半年由国家最高立法机关（大议会）从议员中选出两个为执政官，二者的权力相等，他们既是国家元首又是政府首脑。又如，瑞士也基本上实行多元的政府首脑。他们是由瑞士联邦议会选出二人为联邦总统、副总统，兼任联邦委员会主席、副主席。但无论总统还是副总统，都与其他委员一样，也只有一票的投票权，都平等地集体行使国家元首职责和最高行政权力 三、中央政府体制 o 中央政府体制是指一个国家代表统治阶级领导和管理全国行政工作的最高行政机关的职权划分，组织形式及管理方式等制度的总称。它是行政管理体制的核心部分，直接影响着行政管理的性质和效率，关系整个国家机器的运转状况 。o 由于各国的政权性质不同以及历史发展条件不同，因而中央政府体制的类型也各不相同。如从纵向行政职权的角度，可以划分为中央集权型、地方分权型、集权与分权结合型；若从横向行政领导职权的角度，又可分为会议制和首长制，或者划分为政府首脑负责制和集体领导负责制。现将目前世界上一些国家实行的中央政府类型列举如下： 1、内阁制 o 内阁制，又称议会制、议会政府制、议会内阁制、责任内阁制等。内阁制起源于18世纪的英国，后来为许多西方国家所采用，逐步地在亚、非、拉国家流行，成为一种颇具影响的政府体制。 o 内阁制的特点有：实行内阁制的国家是以国家议会为国家最高权力机关；内阁首相或总理是国家实际权力中心；内阁是国家的决策中心；政府或内阁不向国家元首负责，但必须向议会负责，接受议员的质询，解释政府的政策和决定。 2、总统制 o 总统制，起源于18世纪末期的美国，是以总统既为国家元首，又为政府首脑的中央政府组织形式。总统制政府实行立法、司法和行政三权分立，与内阁制有很大不同。 o 总统制有如下特点 ：总统由全国选民直接选举产生，不需要议会批准；总统是国家的权力中心和决策中心；总统组织和领导内阁，各部部长是内阁成员；总统没有向议会提出法案的权力，但对议会通过的法案有签署权，并且有否决权。 3、半总统制 o 半总统制是介于总统制和内阁制之间的一种中央政府体制。它兼具总统制和内阁制的特点。半总统制是总统制在法国的变形，是由法国第五共和国宪法所确立的一种体制。 o 半总统制有如下的特点：经全民投票当选的总统是国家元首，但又掌握行政权，总理是名义上的政府首脑。宪法规定行政权属于总统和总理。这样，政府实际上有两行政首长。总理领导政府，对议会负责，而不对总统负责 ；总统是实际的权力中心，他不对任何机关负责，但是他有很多权力 ；议会通过谴责案即对政府不信任投票案或对政府的政策进行否决时，总理必须向总统提出总辞职。 4、委员会制 o 委员会制又称合议制，起源于19世纪中期的瑞士。委员会制是指国家最高行政权不是集中掌握在总统或总理的手中，而是由议会产生的委员会集体行使的政府体制。它兼具总统制和内阁制的特点。 5、部长会议体制 o 部长会议体制是前苏联1946年建立的一种中央政府的组织形式，后来一些社会主义国家和发展中国家也相继采用，是一种有一定影响的中央政府体制。 o 其特点如下：部长会议由国家最高权力机关选举产生，是国家最高权力机关的执行机关。它对国家最高权力机关负责，要服从它的决定，无权与它抗衡，也无权将它解散。6、国务院体制 （具体内容待详讲）o 中国的国务院体制是在总结我党革命根据地政权建设经验的基础之上，借鉴了前苏联的部长会议制，于1954年形成的。国务院由全国人民代表大会决定人选，由总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长组成。1982年起，中国国务院体制又有新的发展，虽然仍采取部长会议制，但也吸取了委员会制一些长处。 o 其特点主要如下：中华人民共和国国务院是中国最高行政机关，由每届全国人民代表大会第一次会议产生，是中国最高权力机关的立法机关的执行机关。国务院对全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作四、行政区划体制o 行政区划体制亦称行政区域划分建制，是指国家为实现有效的行政管理，依据一定的原则，将全国划分为若干层次的区划单位，并建立相应的行政机关的一种制度。 o 若着重从行政区划分的主要要素和特征来划分，我国现行的行政区划体制主要有以下三种： 1、传统型。 o 即侧重于地域这一基本要素，顾及历史传统因素，所设置的行政区域。这是我国，也是世界多数国家普遍采用的行政区划建制。一般来说，在这种建制下，相同层级的行政区划由多大的地域面积及多少行政单位构成，总是基本稳定的。因此，我国各级行政区划的建制多具有长久的历史沿革。 2、发展型。 o 即侧重于一定区域空间人口聚集这一首要因素，顾及区域经济发展，所设置的市政区域。与自给自足，封闭的传统型相对应，这是一种适应社会化、工业化、商品化、现代化生产发展，充分发挥城市中心作用的地方行政区划建制。通常以一定地或空间非农业人口数量、以及地理位置、发展前景作为划分不同层级市政区域的标准。我国当前大致以市区和郊区的非农业人口总数50万以上者为大城市；其中100万以上者为特大城市；20万以上，不足50万者为中等城市；20万以下者为小城市。与此城市人口规模及其他因素相对应，分别设置直辖市行政区域，地级市政区域、县级市行政区域等。 3、特殊型。 o 即侧重于全局性的政治和行政管理上的特殊需要，顾及历史的和现实的复杂因素，所设置的特殊的行政区域。相对于一般的或普通的地方行政区域而言，有民族自治地方的自治区、自治洲、自治县和特殊建制；相对于一般管理而言，需要采取特殊管理政策和方法的一定区域，有工矿区、盐区、特区等等；相对于实行社会主义制度的大陆而言，香港、澳门、台湾回归祖国后，按照“一国两制”的构想，还会产生实行不同社会制度的特殊行政区。 行政区划体制的原则 o 1、政治原则。即有地巩固统治阶级的政权，有利于国家长治久安。 o 2、经济原则。即既要从各地区的具体情况出发，有利于地区经济的发展，又要从整个国家的全局出发，有利于整个国民经济的发展。 o 3、民族平等原则。在不违背整个国家根本利益的前提下，充分考虑各民族的风俗习惯和其他特点，有利于民族团结和共同繁荣。 o 4、精减、统一、效能的原则。即以有利于进行有效的行政管理为原则，尽量精简机构，减少层次，政令统一，以达到提高行政管理效率的目的 我国行政区划分情况 o 中华人民共和国宪法规定，中国行政区划分为： （一）全国分为省、自治区、直辖市。 （二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市。 （三）县、自治县、市分为乡、民族乡、镇。 o 自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。 o 国家必要时设立特别行政区。 o 目前，中国共有34个省级行政单位，包括4个直辖市，23个省，5个自治区，2个特别行政区。 讨论：典型国家行政体制的传统特点？第二章 中国政治行政体制 变化发展之王权和皇权制度（上）第一节 王权制度的形成 从夏代创建王权制度到秦统一中国建立皇帝制度，王一直是最高统治者的专称。 王权制度在我国实行了1800多年，体现着中国古代以王权为中心的政治制度体系长期延续的特点。 了解王权制度对于理解古代政治制度的发展有着直接的帮助。一、王权制度的形成过程 在“五帝”之后的夏、商、周“三代”是王权形成发展的主要阶段。 1、夏代（约公元前21世纪16世纪）王的更替：（禹）启太康仲康相少康帝杼(zhu)帝槐帝芒帝泄帝不降帝扃（jiong)帝廑(jin)帝孔甲帝皋帝发帝履癸（桀）共计13代16王。其间由于争斗，王权并不是从启就已建立，而是不断发展的过程。 2、“王”的名号:夏初最高统治者称为“后”，“后”当初意思是生育、祖先，这反映了当时努力国家刚从氏族社会组织中脱胎出来。也有“毓”（即后）之说。 3、从“王”字形成看，三横代表天、地、人，一竖是指一个贯通于天地人之间的人，即最高主宰着。 4、另外，古代君主称为“君”，从字形上看，“君”字从“尹”从“口”，表示他是诸尹中最尊贵者，可以用口来指挥。王也称“天子”，是上帝的元子。 5、王权制度起源于父权社会，进入奴隶制国家的重要政治活动是祭祀，祭祀宗庙社稷也反映了王的权威性。（注：社稷就是土地神和谷神）二、王权的体现形式 1、王通过各种形式，以上天和祖宗代表自居进行统治（君权神授；祭祀；天子；天命） 2、王以宗族长和国家元首身份进行统治，强化宗法制 3、王具体通过誓、诰、命、令等文书和口谕行使王权 (注:誓,主要用于军事活动中对将士激励动员和告诫的言辞; 诰,主要用于申明意图,贯彻政策,并对所属进行训诫; 命,主要用于”册命”,即授予诸侯、卿大夫、士等一定职衔的文书； 令，就是王采取命令的方式，用以处理国政；） 4、在中央和地方关系上，王通过“会盟”、“巡狩”、“朝聘”等方式控制各诸侯国三、对王权的制约 王权逐渐扩大，但与此同时也受到来自各方面的制约： 1、王权受到原有和相继发展起来的地方时了制约，导致“王”“侯”之争； 2、王权受到贵族元老的制约，为“王”“贵”之争； 3、王权受到天地、鬼神、祖先等宗教信仰限制，为“王”“神”之争。第二节 霸主和集权制度 “春秋战国乱悠悠，霸主集权相继现”是这一时期的主要政治状况； 春秋战国时期王室衰微，“天子”徒有虚名，在“尊王攘夷”的旗帜下，各地方势力借机改革图强，称霸一方； 齐国桓公任用管仲，外强兵，内肃政，首成霸业，之后晋文公、秦穆公、楚庄王、晋悼公、吴王阖闾、越王勾践等相继称霸； 春秋战国的长期内讧和篡权预示着权力必然走向集中，政治局面必然走向统一，而此种必然就是中央集权制度的形成和君权的发展。中央集权1、战国时期，在经历了争霸兼并、以强凌弱、弱肉强食之后，社会变革急剧进行，经济发展是变革的动因，而战争则是变革动力；2、变法图强是各国共同的特点，魏国首先变法，而后楚国、秦国等相继进行，变法的基本要求就是建立中央集权制度；3、中央集权构成的三个主要条件：君主独揽大权，君权至高无上（君主制度）；中央政权能有效管辖地方（地方行政制度)；君权强力统帅的(官僚制度).君主权力 官僚制度和地方行政制度是维系君主专制和中央集权的两大支柱，与此相应，君权体现形式也发生变化： 1、君主设官分职以控制官僚机构，实行“官分文武，王之二术”； 2、制定符节玺印制度，以便控制军队和官僚； 3、完善考核赏罚制度以约束和控制官僚与军队。 为适应君权集中，在理论上形成了一套较为完整的“君临之术”，(主要以法家思想为代表)包括“四位”、“七术”、“六微”等之说。（对照马基雅维利君主论学习。） “君临之术”有其形成的历史原因。“君临之术”理论的形成和发展 1、形成原因：列国纷争，社会局势动乱，人们希望一个统一局面，希望有“圣人”的出现牢固掌握集权于一身的统治权。“使天下两天子，天下不可理也”，“多贤不可以多君，无贤不可以无君”，“天无二日，民无二主”。这些理论为秦的集权统一扫平了思想上的障碍 2、主要内容：以权势法术为中心内容，基本以法家思想为主体。“权者，君之所独制也”，“权出一者强，权出二者弱”等。 3、“明王了所操者六：生之、杀之、富之、穷之、贵之、贱之，此六柄者主所操也。主之所处者四：一曰文、二曰武、三曰威、四曰德”；“七术”：众端参观，必罚明威，信赏尽能，一听责下，疑诏诡使，挟知而问，倒言反事。第三节 皇帝制度l 从政治学意义上而言，皇帝是整个中国古代政治主体的最重要最核心的一部分。围绕着皇帝建立的一系列制度构成了整个古代专制主义中央集权制度，这套制度融合天地神祇，集中突出个人的权威地位，保证皇帝高居于国家机器之上，拥有至高无上的权力，并使之神化和物化。l 在中国历史上，从秦始皇建皇立制起，到末代皇帝溥仪，总计存续过280多位皇帝，皇帝制度延续了两千多年。诸多皇帝中有的在位60余年，有的1年不到，其中不乏一些英明具有良好的文治武功之主，也不乏一些昏聩无能之辈。l 可以说，中国古代政治制度史就是一部皇帝制度史。一、皇帝的名位制度l 名，即名号、名义；位，即地位、位置。名位制度就是关于皇帝的名号即将皇帝的地位加以神化的各种物化表现形式。l 1、皇帝的名号：l 起源：秦王赢政统一六国之后，为彰其功显其位，采纳臣下“天皇、地皇、泰皇”之义，“去泰，著皇，采上古帝位号，号曰皇帝”。至此，后来最高统治者都称皇帝。l 尊号（徽号）是在唐高宗时期出现的，是群臣遵奉的。l 尊号反映了群臣对皇帝的吹捧，说明了皇权的至高，为皇帝一己之欢而极力尊上加尊，荣上加荣，尊号有的累加至十字。上尊号制度盛行于唐、五代、宋、元，朱元璋废除l 2、皇帝的名位：l 秦始皇时就有“命为制，令为诏，天子自称朕”等具体内容；l 名位制度在汉代得以确立和充实，当时规定：“汉天子正号曰皇帝，自称曰朕。臣民称之曰陛下。其言曰制诏。史官记事曰上。车马衣服器械百物曰乘舆。所在曰行在所。所居曰禁中，后曰省中。印曰玺。所至曰幸。所进曰御。其命令一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒书”。名位制度主要内容:l 1、称谓方面的专用词语；l 2、衣食住行方面的专用名称和格式；l 3、政令运作上的专用凭据（续）名位制度的扩大和发展l （1）与皇帝有血缘和婚姻关系的人都有了专用称呼。太上皇、皇太后、太皇太后、皇后、妃嫔、贵人、皇太子等l （2）年号的出现和更改。汉武帝创始年号，有的是一帝一号，有的一帝会更改年号。l （3）庙号、谥号、陵寝号制度的出现。l 庙号是皇帝死后受到后世祭祀、在太庙中位置的称号。l 庙号的发展：庙号一般按嫡传世系编排的，按照“祖有功宗有德”标准进入帝统系列的，并非每位皇帝都能建宗立庙的庙号制度；隋唐后所有皇帝都能取得庙号，开国着或有重大贡献者称“祖”，其余皆称“宗”，不再按世系和政绩排位。l 谥号的发展和变味：l 谥号是人死后按其生平事迹进行评价褒贬给予的称号。“谥者，行之迹也；号者，功之表也”。l 谥号在西周已经盛行，秦始皇废谥号制，西汉恢复，唐以后谥号成为邀宠皇帝的一种形式。l 陵寝号：l 陵寝号是加给安葬皇帝陵墓的称号，一般根据皇帝生前功过和世系加以命名。凸现皇帝的名位。l 三类：开国皇帝一般称长陵；其他皇帝参照生前事迹和世系来称；还有以所处之地命名3、皇帝名位制度特点l （1）皇帝名位制度集中反映了皇权专制的本质；l （2）名位制度渗透了天命观念，以天人合一来论证皇帝是惟一至尊，有意使皇权专制神秘化；l （3）名位制度全面贯注了以君臣父子、等级上下为中心的立法思想，以三纲五常等伦理学说作为重点内容。二、皇帝的权限和行使方式l 皇帝权限可以说是“天下之事无大小皆决于上”，包括行政、军事、立法、司法、文教，任免等 ，但是为了更好地行使其权力还要有人和机构：l 1、皇权的行使方式。批答奏章、审议复核；诏、令、谕、旨等；监督、检查等l 2、组织机构。包括顾问、辅政、机要和秘书机构，日常行政事务机构，监察机构等。各种机构下又有不同的部门和职能。君临之术在皇权专制中的作用l “君临之术”简言之，就是运用权力的方法和手段，其作用有：l （1）及时了解和掌握政治全局，调整管制；l （2）实现君主对全体臣民的全面监控；l （3）使用严刑峻法，强迫各系统各部门绝对按照皇帝的意志和指令办事，倡导纲常伦理，以维护政治统治秩序。l 在皇权的运用中，历史上存在过滥用、误用等现象，造成过朝代更替和社会动乱。三、皇帝制度的特点l 1、神权被皇权进一步利用，借神的威灵，突出皇帝至高无上的至尊地位；（表现在神学理论上、各种建筑上、思想控制上等）l 2、在全国范围内拥有“至高无上”的权威和“绝对”权力；l 3、官僚都是皇帝的臣仆，官僚机构是执行皇帝意旨的机构第四节 王位、皇位继承制度和宗室制度一、王位继承制度的演变l 夏代：13代16王，以传子为主的继承制度，其间也有传弟的；l 商代：17代31王，商汤制定了兄终弟及再传兄子制度（“兄终弟及”）帝庚丁后传子制度嫡子继承制度 l 周代：文王时确立了嫡长子继承制度周公时期嫡长子继承和预立册立太子制度。l （择立太子标准：“立嫡以长不以贤，立子以贵不以长”）二、皇位继承制度l “奉宗庙之重，终无穷之祚”；“太子，天下之本，本一摇，天下振动”，可见皇位的有序稳定继承乃是各朝各代重大问题。l 1、皇位继承制度的发展：l 包含着几个矛盾：一是嫡庶之争；二是长幼之争；内外之争。l 嫡长继承制与实践继承的差距；嫡长继承制度的缺陷； l 围绕皇位继承产生的各种政治变故与传统伦理道德对立2、建立皇位继承人的标准和条件l （1）按照“立嫡以长不以幼，立子以贵不以长”的传统原则和本民族的风俗来择立继承人；l （2）根据本王朝政治需要，从王朝本身的存在和发展考虑，择立堪任政事和胜任统治的继承人；l （3）迫于形势，不得不以所谓“有功于社稷”，已经拥有重大军政实力的皇子为继承人；l （4）“内援外助”是保证皇位继承的重要条件，也是择立继承人的主要标准。3、维护皇位继承的保护和防范措施l （1）重视对太子的教育和培养，为太子选定师、傅，设立东宫官属，并给予一定从政机会；l （2）托孤、建藩，以期匡正和藩卫新主；l （3）消除妨碍皇位继承的政治势力，以期继承者能在安定的环境下实行统治；三、宗室分封制度-皇权专制的痼疾l 宗法制度与古代政治，特别是与继承制度、君主专制联系密切。这种由血缘关系发展的政治关系，是以宗法为基础的宗室分封制度的具体体现。l 西周灭商，推行分封制（“封建”制）；秦灭六国，取消分封制，实行郡县制，之后的朝代，或分封或分封与郡县并用，实现管理。l 宗室制度与皇权专制是矛盾统一体，如何解决这一问题也是历代统治者关心的问题例1：唐朝宗室分封（九等五世制）唐代分封l “皇兄弟、皇子，皆为亲王；皇太子子，为郡王；亲王之子，承嫡者为嗣王，诸子为郡公，以恩进者风郡王；袭郡王、嗣王者，为国公。”例2：明朝的嫡长世袭制宗室制度与皇权专制的矛盾l 关于如何解决宗室制度与皇权争斗的矛盾,有不同的观点:l 1、主张封国建藩有利于国；l 2、主张封国建藩不利于国；l 3、认为宗室不可能不分封，关键在于如何管理第五节 皇权的变态形式-外戚和宦官擅权一、后宫制度与外戚政治l 早期的婚姻目的是经济、政治为主，其次是生殖，最后是恋爱，只有在社会高度发展情况下，才将恋爱放在首位，其次才是生殖、经济、政治l 中国古代宗法社会婚姻主要目的是广延血统，繁衍子孙，在宗法血缘关系基础上，将女性与嫡庶地位其别开来，则是婚姻与政治、经济、生殖融合在一起的具体安排。为此，围绕着政权延续的继承制度同时，等级分明、身份有别的后宫嫡庶制度也随之而来。续l 周代开始制定六宫，形成三夫人、九嫔、二十七世妇、八十一御妻，加上正后，共计121名的后宫制度，嫡庶制度也十分严格。l 区分众后妃的尊卑贵贱登记，被认为是“正嫡庶，广继嗣，息妒忌，防淫匿，塞祸乱”的必要措施（一）后妃制度l 宫内后妃的等级区别是朝廷君臣的等级区别的折射,都是以君主为核心，以君权为依托,以政治身份地位为只要标志来排列的.l 不同等级的妃嫔享有不同的政治待遇l 历代的妃嫔名号前后出现过千余种。（二）女官制度l 为使皇后能够母仪天下，把后宫之内的妃嫔和宫女们组织起来，设置了一定的女官机构进行管理，以保证内治的稳定，是历代的共同点。l 夫人一级的是佐助皇后，位如外朝的三公；妃嫔一级的，分管诸事，位如九卿；婕妤、美人、才人等 世妇 一级 , 则分管 赞导后之礼仪 , 掌率女官修祭祀宾客之事 , 掌序宴寝 等事 , 其位置则如外朝的大夫 ; 七子、八子、女御等 御 妻 一级 , 则分管各种具体的操作事务 , 其位置则如外朝的元士。这种设计和分工 , 一如外朝的百宫设置 , 地位也是类比 , 还不能算是明确的女官 。续l 秦汉时期 , 后宫中的女官名目只有女御长、宫长、中宫学事史、女史等为数不多的官职 , 具体分工和职掌也未有明确的记载。魏晋以后 ,对女官的设置有了明确的记载和规定 , 女官制度渐趋完备 。l 隋唐时期 , 模仿朝廷六部二十四司 , 在后宫中设置尚宫、尚仪、尚服、尚食、尚寝、尚功 6 局 , 各辖 4 司 , 分工主管宫中的宫女以办理宫中的 各种事务。l 这种 6 局 24 司外加宫正司的女宫制度 , 曾经长期因循 , 只是各朝代在人用编制上各有增减。明代永乐以后 , 重用宦官 , 把许多女宫之职并人宦宫街署 , 仅存尚服一局及所统辖的司宝、司衣、司饰、司仗 4 司。清代取消女宫之职 , 宫中事务由内务府管辖 , 女官事务也由宦宫接替。（三）后妃专权与外戚政治l 后妃参政或专权的可能情况：一是“狐媚偏能惑主”；二是太后“欲久国政，贪立幼年”；三是具有强盛家族的支持。l 后妃专政或专权，往往与外戚政治联系在一起，在共同利益驱使下，互相勾结。后妃专权和外戚干政特点：l 1、宫闱争宠献媚不但助长统治者的生活腐化，而且家具政治上的腐败，同时还极大程度扭曲人的本性；l 2、太后临朝称制，有时是由于越位揽权，有时是为了维护君主专制政体的需要；l 3、以血缘和裙带关系构成的后妃和外戚集团 , 具有很大的狭隘性和排他 性 , 他们把持政权 , 不惜造成 名贤戮辱、便孽党进 的政治局面 , 加速了专制 王朝腐朽的进程。二、宫省制度与宦宫政治 （一 ）宫省制度l 宫省是宫城的建筑 , 这种建筑的特殊格局在于突出君主至高无上的地位。崇宫室以威四海 , 是统治者建筑宫省的本义 , 以宫省为核心而建立起来的制度 , 则 又是炫耀权力的象征。l 宫省 , 按照现在一般解释是 : 设于皇宫内的官署或宫中禁卫。这种解释过于笼统 , 而且忽略了它的重要内涵 , 那就是宫是皇宫的前部 , 省是皇宫的后部 , 而前后部的明显界限的出现与君主专制的发展有密切的关系。l 在商代中期 , 王宫已经分成前后两个部 分 , 在前面部分设有殿堂和庭院 , 称之为前庭 , 是商王召集会议、举行祭祀和给 理政务的地方。后面部分有宫室和廊, 是王与后妃居住的地方 , 为他们服务的 亲信随从也居住在内。这些亲信随从因为经常在王和后妃的左右 , 容易取得信 任 , 已经出现以内廷人员身份介入政治的现象。 宫省制度l 秦始皇兴建朝宫时( 前殿为阿房宫 ), 政务区和生活区虽然还结合在一起 , 但宫和禁的区别则已经显现出来了 , 故史有秦二世用赵高之计 , 乃不坐朝廷见大臣 , 居禁中 。l 西汉长安未央宫是大朝所在地 , 前殿是该宫的主建筑 , 百官在这里朝见君主。东汉建都洛阳 , 建有南、北二宫 ,除阁道相属之外 , 布局也与西汉基本相同。 l 曹魏皇宫为三个层次和东西两组主要建筑，坐北朝南。l 隋唐皇宫都按照一个中轴和左右对称的格局，以皇城、宫城、禁省逐次进深方法建筑。l 明清的皇城四向开门。南为大明门 ( 清改为大清门, 即今前门,门内有一座重门 , 称承天门 ( 清改为天安门 , 北为地安门 , 西为西安门 , 东为东安门。 皇城内建有宫城、宫苑 ( 中南海、北海、景山等 ) 、太庙( 今劳动人民文化宫 )、社稷（今中山公园）、寺观、官署衙门、仓库等（二）宦官组织的形成发展l 最初的宦者不完全是经过阉割的男人 , 一些未成年的男 子和有族姓的士入内侍也称宦者。郑玄在注周礼时 , 将宦者和阉、竖分别解释 , 指出宦者、阉、竖是三种人l 秦汉时期 , 宦官组织隶属于少府、大长秋等卿 , 其中少府属下的宦者、黄门、钩盾、永巷 ( 掖庭 ) 、御府、内者等令、塞所管辖的官署 , 统领诸宦者管理 宫中各种生活事务。这些部门的长官虽然还没有明确规定必须由阉人担任 , 但已经有一部分阉人充当其中职务 , 正处在逐步过渡的过程中。l 东汉的宦官全部由阉人担任 , 促使宦官组织成为专门的独立部门。在隶属关 系上 , 宦宫组织虽然还是归少府统辖 , 但已经加上 文属 的字样 , 表示宦官组 织相对独立。 续l 唐设内侍省，省署设在皇城北侧，紧靠宫城；l 宋代有入内内侍省和内侍省，号称“前后省”；l 明代的宦官组织直接归皇帝统辖 , 机构极为庞大。计有十二监、四司、八 局 , 统称二十四衙门 ；l 清朝初年 , 宦官归内务府管辖 。( 三宦官专权的政治局面l 中国历史上宦官为祸最烈的是东汉、唐、明三个王朝 , 这三个王朝是宦官政治势力发展的高峰 , 也是其必归于衰落的结局。这三起三落的发展过程 , 不但有 其起因 , 而且各有其特点。l 第一次起落：一些宦宫由阿谀谄媚而受信任，因趋炎附势而插手政事 , 逐渐成为掌握部分实权、甚至军国大权的人物。l 第二次起落：在君主与官僚集团的矛盾斗争中 , 宦官往往由君主宠信得以掌握军政大权 , 又演变成为予夺任情, 有时甚至能够凌驾于皇权之上 , 废立由己的专权者。l 第三次起落 , 在本阶段 , 一方面 , 宦官多被君主重用 , 公然侵夺国家正规行政系统的权力 , 促使群臣屏息 , 朝野怨磋 , 屡次炮制出骇人听闻的重大动乱 ; 但另一句 方面 , 由于宦宫恶迹昭彰 , 史鉴不远 , 有识见的统治者对宦官的防范和制约亦有可加强。 第三章 中枢辅政制度及运行机制辅政制度的演变轨迹：贵族辅政制贵族辅政与官僚辅政交替或共同辅政制官僚辅政制在专制中央集权制下，皇权必须有一套“列百官之长”的“相”职辅政制度宰相制度。宰相辅政有两种：宰相开府辅政制、宰相参议辅政制。官僚辅政制中始终存在皇权与相权的冲突；第一节 贵族辅政制一、夏商周三代的贵族辅政制v 夏代的辅政人员有六卿三正四辅臣三老五更等 ；v 商代后期出现三公制 ,当时以西伯姬昌、九侯、鄂侯为三公 , 没有讲他 们的具体官称 , 西周则继承这种制度。对于三公的具体名称 , 向来是各家解说不一,比较普遍的说法是太师、太傅、太保。还有尹相、太师、少师等。v 西周以宗法制为核心。二、秦汉以后早期国家的贵族辅政制v 秦以后,北方的一些少数民族在进入国家发展阶段时,都曾出现类似三代的贵族辅政制：v 南北朝时期拓跋氏问鼎中原时，开始官分南北两部，置两部大人统领；道武帝时又设置八部大人、散骑常侍、待诏等官v 辽王朝曾先后实行夷离堇（首领之意）制、八部制、南北两面官制度；v 金朝实行过勃极烈（治理众人之意）制；v 西夏实行国相制（仿唐宋制度）v 元朝实行“怯薛”（宿卫）制、“札鲁忽赤”（断事官）制；v 清朝前期实行过八旗制、“八和硕贝勒共治国政”制、“议政王大臣制度”第二节 宰相开府辅政制v 宰相开府辅政制,是指作为百官之长的宰相可以设置自己的衙署,可以自己辟僚属,依照皇帝的意图，独立行使权力。v 其主要出现在隋代以前，名称有不同，如西汉的丞相、御史大夫，东汉的太尉、司徒、司空，魏晋南北朝的二相、八公等。一、宰相开府辅政制的形成 和发展v 春秋战国时期以相和将为文武职官之首，此时因君主对相和将的用人权不直接干预，宰相开府辅政制初步形成；v 秦及西汉的管制规定丞相、太尉、御史大夫为宰相职，实际上承担宰相之职的是丞相、御史大夫“二府“，汉武帝设置大司马（原太尉）、大司徒（原丞相、大司空（原御大夫）为三公，但只有虚名；v 东汉，以太尉、司徒、司空为三公，分别开府，设有诸曹、黄阁，以及数目大致相同的掾属和御属。三公“权”远不及前v 魏晋南北朝相国、丞相为二相，太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军为八公，可以开府辅政，但权力的大小取决于个人的政治军事势力。二、宰相开府辅政制运作方式v 宰相权力虽很大，但职位仅是最高行政官，不能世袭，对宰相的任免权完全掌握在君主手中，而宰相的职位是按照分权制约的原则设置的。其权力受到很大的制衡。v 由于历史上君权和相权没有明晰的划分界限，相权和君权的冲突不可避免。第三节 宰相参议辅政制 一、帝宫层次与中外朝官v 从西周政务处置规模不同的大朝、外朝、内朝来看 , 与宫城建筑的层次有一定的关系。内朝又分为君主与群臣治事的 治朝 和君主平时治事的 燕朝 ；v 秦汉时的大夫、博士、议郎、谒者等 , 是奉常和光禄勋的属宫 , 在宫中只是 负责侍从、宿卫、赞导礼仪等工作 ；v 中朝宫的首领是大司马 , 最初任大司马的是卫青、霍去病 , 他们都是北击匈奴的将帅 , 属于朝官之列。汉初的朝宫本元中外之分 , 均为百官之列。汉武帝是起开始有了中外朝官之分；v 东汉虽然没有中外朝官的划分 , 但在政务运行机制上还是有内外的区别 中国古代官制总体划分三类：v 第一类是在禁省中工作 , 经常居住或出人禁省 , 以及与禁省有密切关系的官吏，可以称为 禁省官 。因这些官在深宫禁内办事 , 还可以称为内庭官 或内廷宫 v 第二类是在宫中工作 , 经常居住或出人宫中 , 以及与宫中有密切关系的官吏 , 但不能未经允许出人禁省 , 可以称宫中官。因为他们在宫中办事 ，可以称为 宫廷官 v 第三类是在宫外办事的官吏 , 其主要长官定期朝见君主 , 故称朝廷官。因为他们在宫外 , 非经特许是不能进入宫中 , 故可以称为 外廷官。 二、宰相参议辅政制的沿革v 宰相参议辅政制的形式,从汉武帝时才开始出现 ,- 直到明初仍采用这种辅政制度。v 汉武帝刘彻为强化皇帝个人的权力 , 压抑以丞相为首的公卿大臣们的权力 ,有意重用侍中、大夫等文武待臣 ,擢升原在宫中主管收发文书的尚书掌管机要。后来权力转移中书；v 东汉, 有以侍中、黄门侍郎为首的侍中寺，以中常侍、小黄门为首的东寺,以中黄门冗从仆射率领部分宦者武装的西寺, 称为禁中三寺；v 从曹魏开始，相继出现尚书、中书、门下三省 , 此后长期存在。虽然在魏晋南北朝时期的三省分工还缺乏明确的规定,但毕竟在制度上确立了宰相参议辅政制度,而且渐渐成为辅政制度的主体 ； v 三省的根源都来自汉代 , 在不断发展变化过程中 , 出现了三省交互辅政； v 隋代正式确立了尚书、门下、内史三省的正副长官均为宰相的三省制度 , 但 三省的具体分工和运行机制还不明确；v 唐代的中书出令、门下封驳、尚书执行的三省制度是人们公认比较健全辅政体制 , 典章制度和所有的官制史 , 无不以此制为唐代的规范；皇帝为了防止臣下擅权 , 摆脱臣下的掣肘 ,便将拟订诏敕的责任交给自己信任而且亲近的人。因此 ,在中书门下制确立之后 ,很快就出现北门学士。翰林学士院源于 北门学士 v 唐代自中书门下制确立以后,相继出现翰林学士承旨、枢密使等，他们都承担有辅政职责 , 并且构成一种内中外三层次的辅政体制。中唐以后出现多轨辅政；v 经过五代的分裂,北宋趋于统一,君主专制制度得到加强,辅政机构也围绕着皇权的提高,进行较大的调整。以中书门下政事堂为宰相府,掌管行政事务;以枢密院为枢府,掌管军国机务;以三司为计省 , 掌管财政 ; 进而构成 二府三 司 的辅政体制；v 元代实行中书一省制 ，以中书省为政治之本 ,以枢密院为军政之纲 ,设立御史台以监察军政系统 , 构成行政、军政、监察等三个互不统属 , 但较为协调的系统 ；v 明太祖朱元璋建国初期 , 沿袭元代制度 , 建立中书省 , 设置左右丞相 。洪武十三年,朱元璋诛杀胡惟庸，宣布永远撤销中书省和废除丞相制度 , 宰相参议辅政制也就寿终正寝 。第四节 宰相奉命拟旨辅政制v 在朱元璋宣布永远废除丞相制度半年以后 ,一度设置过所谓 四辅官，以四季为名 , 选一些耆儒之臣 , 分季协助皇帝复核人事、司法及文书等事务，试图建立新的辅政制度。两年后，废除 四辅宫 制 ；v 明太宗朱棣靖难成功后 , 任命黄淮、解绪、胡广、杨荣等七人为大学士 , 每天都到宫内协助皇帝办理机务，为入阁，并逐渐唯一重任，实际承担部分辅政责任；之后，经朱高炽、朱瞻基等，内阁权日重内阁制度在此时则趋于定型，内阁制度确立之后 , 内阁大学士便奉命处理诸如征调或减免赋税 , 参加审判刑狱以及处理有关人事、军政等重要政务