理解公共政策.doc

理解公共政策浅析公共政策的理论模型及应用 读理解公共政策1有感 公共政策是一个动态的过程。由于政策过程与政治过程具有同构性，所以各国政治体制的差异造成各国的公共政策过程各具特点。另外，各国的特殊经验、历史文化传统、主流意识形态也对其公共政策过程产生深刻的影响。因此，作为公共政策过程在观念形态上的反映，就会形成不同的政策过程分析模型。所谓理论模型或者概念模型，指的是一组概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑结构严整的网络或框架。 关于公共政策学模型必备的条件，德洛尔列举了一下几点： 第一，必须明确把握社会发展方向； 第二，必须与宏观政策密切相关，即具备包容各项微观、具体政策的宏观特性； 第三，必须建立在注重人文特点的行为科学与注重科学程序和方法的管理科学二者相互交融的基础上； 第四，必须对宗教、意识形态等大量非理性因素持客观态度； 第五，必须对时间非常敏感，并且具有历史色彩，即具有历时观察的功能。 理解公共政策（美托马斯戴伊2著）一书，以政治学八种分析模式（制度模式、过程模式、理性模式、渐进模式、团体模式、精英模式、公共选择模式、博弈论模式）为先导，解释了美国国内政策领域中政府的作为与不作为、推行政策的原因及后果。作者在对公共政策相关理论和方法进行必要介绍的基础上，通过对典型公共政策领域的政治学理论模式的应用和对理解公共政策不同领域进行的探讨，是读者对公共政策的制定过程有所了解。本书引用了美国十个关键政策领域（刑事司法、医疗保健与社会福利、教育政策、经济政策、税收政策、国际贸易与移民、环境政策、公民权利、政府分权、国防政策）的材料进行了全面的分析，对于我们揭开政策制定的“黑箱”，了解美国政府政策制定的复杂过程，提供了丰富的素材。表1：公共政策研究的政治视角、公共政策的解释模式及在公共政策领域的应用3公共政策研究的政治视角公共政策的解释模式：如何看待公共政策八个模式在十个公共政策领域的应用制度模式(Institutional model）制度影响：政府制度结构安排对公共政策的影响，取决于社会和经济的力量。9、美国的联邦制政府分权过程模式(Process model)政治过程：政策决策过程由问题确定、议程设置、政策形成、合法化、贯彻和评估构成，政策制定的方式与公共政策的内容相互影响。理性模式(Rational model)理性规划：政府以“社会收益最大化”为目标，进行理性的政策选择，但理性决策面临很多障碍。2、医疗保健与社会福利1、刑事司法渐进模式(Incremental model)渐进主义：将公共政策看作政府过去历史行为的延续，只是一些增量性改动。4、经济政策团体模式(Group model)利益集团：政治是团体之间为了影响公共政策而展开的斗争；因共同利益组成的各种团体间的互动、平衡，是政治的核心内容。3、教育政策5、税收政策精英模式(Elite model)精英偏好：公共政策被看成统治精英的偏好和价值体现，而非源于大众的需求。6、国际贸易与移民8、公民权利公共选择模式(Public choice model)公共选择：对非市场化决策的公共决策运用经济分析方法进行研究，各种政治团体在政治活动中，皆通过集体决策追求个人收益最大化。7、环境政策博弈论模式(Game theory model)博弈过程：在竞争环境中，参与选择的决策者相互依赖，体现为抽象、演绎的对可供选择方案的理性选择过程。10、国防政策 每一个模型都有各自关注的政治生活的焦点，并帮助我们理解公共政策的不同方面。虽然有些政策初看上去好像只能用一种特定的模型来解释，但是大多数政策是理性设计、渐进主义、利益集团行为、精英偏好、博弈斗争、公共选择、整治过程和制度影响等多种因素混合作用的产物。换言之，各种模型间并不具竞争性，人们不能判断哪种模型是最好的，只能说某种模型对某项公共政策是否适用。而判断其是否适用，一般具有一下标准：能够对现实简化与排序；能够确认公共政策的重要内容；能够与现实相符合；提供有意义的交流与沟通；指导调查和研究；提供对公共政策的解释。（一）政治模型应用于美国公共政策的举例分析 1、公民权利政策中的精英模型4种族问题长久以来一直是美国国内政治的核心问题。阐述这一问题主要依赖于精英模型，因为对于公民权利，精英与大众的态度有很大的分歧，而公共政策似乎反映了精英的观点而非大众的看法。我们认为，更多的时候是国家的政策塑造了大众的观点，而不是大众的观点影响着国家的政策。在美国，多数白人对黑人的态度是矛盾的。只有少数白人认为社会上确实存在很多歧视，或者说，他们不认为种族主义是教育、就业和其他众多领域的主要问题。白人在美国的人口构成中占绝大多数。如果公共政策反映这一大多数人的观点，那么就不会进行公民权利的立法。公民权利政策并不是政府对大多数白人诉求的回应。相反，大多数白人的观点追随公民权利政策，即公共政策塑造了白人的观点而非白人的观点塑造了公共政策。而这里所指的大众往往是最没有权利、接受教育最少的白人，他们对黑人权利最不支持。相对具有较高社会经济地位、受过良好教育的白人精英，他们更愿意与黑人接触，最支持黑人权利。由此，公民权利的公共政策实为精英的偏好和价值体现，而公共政策影响甚至塑造了大众的观点。 2、教育政策中的利益集团模型5为了解决美国社会所面临的众多问题，被广泛推荐的“解决方案”或许就是提供更多更好的学校教育。因此，美国的教育政策具有多元化的目标，例如，人们寄希望于学校能解决种族冲突并鼓励尊重多样性；引导处于弱势地位的学生培养价值观、志向和身份意识；帮助解决学生的营养不良和饥饿问题；通过教育学生与他人友好和睦相处和适应集体生活的方式，从而减少社会中的冲突，等等。可以说，几乎国家所需要解决的问题都可以反映在对学校教育的需求上。而多种利益团体对这些多种多样的甚至是相互冲突的目标有着不同的选择。（1）公民群体、家长、纳税人和雇主纷纷发起让学校回归基础教育的运动，要求对学生的技能进行经常性测验，而专业教育人员学校管理人员、州政府教育官员和教师联合会，则倾向于抵制以考试为向导的改革，强调对所有儿童的教育。（2）在对公立学校的“专业主义”和“回应性”方面，家长、纳税人和地方选出的学校委员会成员倾向于强调对公民的回应性；学校主管人员和州政府教育部门却倾向于强调对学校进行专业化的管理。（3）专业教育团体和教师联合会长期在华盛顿进行游说，争取联邦增加对教育的财政支持。而公民群体和独立研究委员会更注重教育的改革而不是增加联邦政府在教育上的支出。（4）宗教团体、私立学校的利益集团和公立学校的维护者经常针对教育领域的宗教问题进行斗争。美国最高法院成为集团间教育和宗教斗争的仲裁者。最高法院必须对宪法第一修正案的“禁止确立宗教”条款作出解释，因为它影响到政府对教会学校的资助以及公立学校中的祈祷。 在每一个冲突点上，不同的利益个人或集团因共同利益的驱使，以正式或者非正式的形式联合，向政府提出要求。而所谓的公共政策就是在这既定的时间达成一种均衡的结果，它代表的是一种竞争的派别或集团坚持不懈地努力争取他们的利益而达到的平衡。由此可见，美国所制定的教育政策是不同利益集团之间讨价还价、谈判协商、达成妥协的结果。同时又影响着不同方面的利益，再次刺激各利益集团的活动，从而形成一种动态的平衡。（二）我国征地过程中的博弈论模型 博弈论是研究决策主体的行为在发生直接的相互作用时，人们如何进行决策以及这种决策均衡问题。在博弈论分析中，一定场合中的每一个对弈者在决定采取何种行动时都要考虑到他的决策行为对其他人的可能影响，同时也要考虑其他人的行为对他可能的影响，通过选择最佳行为计划来实现自己的收益或效用的最大化。所以说博弈论所关心的是当人们知道其行动相互影响而且每个人都考虑这种影响时，理性的个体如何进行决策的问题。土地征用是指国家为了公共目的或公共利益需要，依照法定程序，强制性地取得原土地权利人的土地并给予补偿的过程。土地征用涉及到利益的再分配，其实质是利益相关主体的博弈过程。征地过程中的利益相关主体主要包括中央政府、地方政府、村集体组织、用地单位和被征地农民。利益行动相关主体利用当前土地征用制度的缺陷，争相竞逐土地高额利润，从而导致土地流转过程中多方参与主体反复博弈的局面，结果是村集体组织、用地单位、地方政府容易形成一个共同利益集团，在博弈过程中利用信息不对称的优势，征占大量农用地获取利益，使得中央政府调控失灵，而被征地农民只能被动接受集体土地被征占的失地补偿。地方政府和被征地农民是博弈过程中最为重要的一对谈判博弈主体，地方政府和用地单位是博弈过程中最为重要的一对共谋博弈主体，而中央政府和地方政府之间是最为重要的一对矛盾博弈主体。其中，用地单位扮演着谋利者角色，中央政府扮演着仲裁者角色，地方政府和村集体组织扮演着代理者和谋利者双重角色，被征地农民扮演着诉求者角色。这五个主体的地位是不平等的，在征地过程中有关征地用途、补偿物、补偿分成等方面的信息也是不对称的，由此形成了一条复杂的博弈链。 用地单位作为相对独立的经济实体，以自身收益最大化为目标，因此在力所能及的范围内寻找最佳获利机会。在土地实征用过程中，用地单位往往通过市场利益诱导机制，虚化和村集体组织的关系，利用地方政府直接获取土地。而地方政府往往为了自身的利益考虑，忽略中央政府的土地调控方案，从而实现所谓的“双赢”。从地方政府和村集体组织的关系来看，村集体组织的领导是由村民直接选举的，村集体组织的领导代理了被征地农民与地方政府进行谈判，理论上在这个过程中村领导应该完全代表村集体的利益。但是从实际上来说，村领导在自己的任期内有比较大的自主权利，同时村领导跟乡镇、县等组织之间存在某种行政联系，并且由于被征地农民处在征地信息最弱的底端，被征地农民就无法真正监督代理人，呈现出结构性弱势的困境，而地方政府成了谋利者，中央政府也并未发挥好自己的角色，使得出现了较大的利益冲突。 另外，政府组织利益主体之间也存在博弈。土地征用是一种政府行为，在这一行为中，政府是行动的主体，而土地所有者和使用者是客体，地方政府在土地征用过程中扮演了重要的角色。地方政府代表国家垄断土地资源，而土地征用这种以法律形式固定下来的政策成为国家以强制性力量占有和取得农村资源的重要手段。这样，不利于我们追求和谐社会，会影响社会稳定，影响经济发展，影响全体人民的利益。 第三种关系就是地方政府与中央政府的利益博弈。中央政府作为国家的代表将权力机构延伸到乡镇一级，其意图是为了扩张国家的控制权，但是当中央赋予地方政府独立的利益时，国家利益与各级地方政府的利益之间则产生了不可忽视的差异甚至程度不同的对立，地方政府要保护自己的利益，就必然会想办法来抗衡中央政府的权力贯彻，其后果就是中央与地方关系复杂化，与计划经济时期相比，中央对地方的控制减弱了，中央与地方之间形成利益博弈的格局。因此，我国需要进一步改革和完善征地制度的具体法律，及时出台征地补偿分配条例，建立有效的监督制度以规范土地收益主体的分配行为，确保增加的补偿费能发放到被征地农民的手中，从根本上确保农民失去土地后仍有再就业和参与社会保障的机会。在征地中，应当承认被征地农民的土地处置权，给予他们充分的知情权、参与权、决策权和公平补偿权，以增加征地过程的透明度、公正性和公平性。结 语 理论模型是思考公共政策的工具，在政治学著作中都能找到。但是没有哪一种模型是专为专门研究公共政策而形成的，然而每个模型又都提供了各自不同的思考公共政策的方式，甚至还解释了公共政策的一些原因和结果，指导我们更好地理解公共政策并预测其结果。1 理解公共政策（第11版）/美托马斯