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新 水土保持法 讲座 李文二 一二年三月 第一节水土保持法概述 一 水土保持法规的产生和发展1957年 政务院发布我国第一部水土保持法规 中华人民共和国水土保持暂行纲要 1982年 国务院发布实施 水土保持工作条例 1988年 经国务院批准 国家计委和水利部联合发布 开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定 1991年6月29日全国七届人大第20次常委会审议通过 并于当天由国家主席杨尚昆以49号令公布实施了 水土保持法 国务院于1993年8月发布 水土保持法实施条例 各省 自治区 直辖市 还颁布了 实施水土保持法办法 国务院水行政主管部门和有关部委制定了 开发建设项目水土保持方案管理办法 开发建设项目水土保持设施验收管理办法 水土保持生态环境监测网络管理办法 等规章 并制定了一系列与法律法规相配套的规范性文件 形成了较为全面 系统的水土保持法律法规体系 2010年12月25日修订出台了 水土保持法 二 水土保持法的概念 水土保持法 是指调整人们在开发利用水土资源 预防和治理水土流失活动中所发生的各种社会关系的法律规范的总称 水土保持法有广义和狭义之分 广义的水土保持法 是指一切法律和行政法规中有关调整水土保持活动各种关系的法律规范的总称 它一方面包括 环境影响评价法 森林法 草原法 土地法 甚至 公路法 等法律中有关水土保持的内容 另一方面又包括国务院及其所属部门 地方人民代表大会及地方人民政府制定的水土保持法规 规章 如 水土保持法实施条例 陕西省实施办法 狭义的水土保持法仅指由全国人民代表大会常务委员会制定的 水土保持法 三 水土保持法的体系 一 我国的法律框架宪法 基本法律 法令 行政法规 地方性法规部门规章 政府规章 一般规范文件 二 我国水土保持法律法规体系第一层次是法律即 中华人民共和国水土保持法 这是由全国人民代表大会常务委员会制定颁布的 它是我国依法防治水土流失 保护和合理利用水土资源的最重要的依据 第二层次是行政法规即 中华人民共和国水土保持法实施例 这是由国务院依据 水土保持法 制定颁布的配套法规 它是对 水土保持法 的进一步具体化 相比而言 条例 更具有操作性 第三层次是地方性法规 在我们陕西 就是 陕西省实施 水土保持法 办法 这是由陕西省人民代表大会常务委员会依据 水土保持法 及其条例并结合陕西的实际特点制定颁布的 只在陕西省范围内有效的地方性法规 第四层次是规章 规章分为部门规章和地方政府规章 部门规章是指作为国务院所属的水利部在自己的权限范围内 为执行 水土保持法 及其条例的需要而制定的 只在本部门范围内有效的规范性文件 如五号令即 开发建设项目水土保持方案审批管理办法 16号令即 开发建设项目水土保持设施验收管理规定 地方政府规章是指由省人民政府根据法律法规的规定制定的 在本辖区内具有法律效力的规范性文件 如 开发建设神府榆地区水土保持规定 第五层次是一般规范性文件 一般规范性文件是指规章以下的具有普遍的约束力的行政决定 命令等 这主要指水利部出台的一些文件 省级主管部门 市县人大政府依据法律 法规 规章制定的具有普遍约束力的文件 如水利部和其它部委联合下发的文件 我省两厅一局69号文件等 这些虽然不是法律法规 也不是规章 但在我们实际工作中也具有很重要的意义 第二节新 水土保持法 主要内容 2010年12月25日 第十一届全国人大常委会会第十八次会议审议通过新 水土保持法 当日胡锦涛主席以第三十九号主席令正式颁布 将从去年3月1日起正式实施 一 水土保持法修订的背景二 水土保持法修订的过程三 新法的主要内容四 新法的九大重要制度五 新水土保持法不足之处 一 修订的背景 随着经济社会的发展 随着我国依法治国方略的进一步实施 随着党和国家对生态环境的更加重视 随着全社会生态环境意识的提高 1991年颁布的 水土保持法 已经不能适新形势 新要求 新任务的需要 存在一些问题 亟待修订 存在问题突出表现在以下五个方面 一是现行法的一些规定已经不适应落实科学发展观 建设生态文明 实践可持续发展治水思路以及社会主义市场经济体制的要求 可持续发展 预防为主 保护优先 人与自然和谐相处 生态修复 生态补偿 包括清洁小流域等等 二是各级地方人民政府的水土保持责任还不够明确 水土保持是一项社会公益事业 综合性强 应当以政府主导为主 社会参与水土流失治理激励机制不健全 一 修订的背景 三是原 水土保持法 规定的水土保持方案适用对象 仅列举了五类业 范围 山区 丘陵区 风沙区 覆盖不全 制度设计存在较大局性 四是原 水土保持法 对水土保持方案审批 水土保持设施验收 资质颁发等行政许可事项规定不够明确 不适应依法行政的要求 五是原 水土保持法 关于法律责任的规定少 操作性差 不足以有效纠正违法违规行为 给执法工作造成了困难 二 修订过程 一 水利部内部水利部于2002年开始着手 2005年6月28日正式启动了 水土保持法 修订工作 成立了部领导小组和起草小组 组织开展修订起草工作 1 调研 2002年开始着手调研 2 国际水土保持法研究 3 法条起草 起草小组 历史两年多时间 4 背景材料 逐条起草说明 5 科学考察 6 专题调研论证 7 征求意见 国务院各部委 系统内部 各省级人民政府广泛征求两次意见 于2008年4月经水利部部务会审议通过 二 立法程序 1 国务院法制办审查2 国务院常务委员会3 全国人大环资委4 全国人大法律委和法工委5 第十一届全国人大常委会 高票通过 159人 154同意 3票反对 2票弃权 法律半数通过即可 三 新法的主要内容 新 水土保持法 有7章60条 与原 水土保持法 6章42条相比 新 水土保持法 增加了 规划 一章 条文增加了18条 虽然是修订 但可以说 几乎对每一条不同程度都作了修改 第一章 总则总则一章共9条14款 原法11条14款 对立法宗旨 调整对象 基本原则和适用范围等重要内容进行了补充和完善 一是在第一条立法目的中 增加了保障经济社会可持续发展的内容 二是修订了水土保持工作方针 强化了 预防 的地位 有助于实现从事后治理向事前预防的根本性转变 三是要求将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划 并安排专项资金开展水土流失防治 四是在水土流失重点预防区和重点治理区实行地方政府水土保持目标责任制和考核评价制度 五是进一步明确了水行政主管部门及其他相关部门的职责 第二章规划 针对水土保持工作统筹规划薄弱 规划制定执行不足的问题 新法专门增加了 规划 一章 共6条 一是规定了水土流失调查公告制度 二规定了在水土流失调查的基础上划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区 三是对规划的编制主体 批准程序 种类 内容 编制 实施等内容作出了具体规定 明确规定 规划一经批准 应当严格执行 四是规定基础设施建设 矿产资源开发等行业规划中要有水土保持预防和治理的内容 并且这些规划在审批前须向水行政主管部门征询意见 第三章预防保护 作为对人与自然和谐思想的贯彻落实 新法预防一章进一步强化了预防为主 保护优先方针 新法共14条 比原法增加5条 一是规定政府要加强对取土 挖沙 采石等活动的管理 要划定崩塌 滑坡危险区和泥石流易发区 二是对一些容易造成水土流失的行为 增加了相关禁止或者限制的规定 三是增加了水土流失严重 生态脆弱区和敏感区保护的规定 18条规定在水土流失严重 生态脆弱区的地区 应当限制或禁止可能造成水土流失的活动 四是完善了水土保持方案制度 合理扩大了方案编报的范围和对象 强化了预防性措施 第二十六条规定 未编制水土保持方案或者未经水行政主管部门批准的生产建设项目 不得开工建设 五是规定了水土保持三同时制度六是完善了水土保持设施验收制度 七是明确规定了水土保持方案跟踪检查制度 第四章治理 新法治理一章共10条 比原法增加2条一是对水土流失重点治理区提出要加强国家水土保持重点工程建设和加大生态修复力度的要求 二是完善了水土保持投入保障机制 第三十一条规定 多渠道筹集资金 将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度 第三十二条规定 建立水土保持补偿费制度 并明确补偿费专项用于水土流失预防和治理 三是对不同水土流失类型区 提出完整的技术路线 细化了水力和风力侵蚀地区水土流失防治的技术路线 总结了近年来实践中的成功经验 增加了防治重力侵蚀和生产建设项目水土流失 以及控制面源污染的具体规定 四是引导和鼓励国内外单位和个人投资 捐资或者以其他方式参与水土流失治理 五是鼓励和支持保护性耕作 能源替代 封禁保护以及生态移民等有利于水土保持的行为 第五章监测和监督 新法监测和监督一章共7条 比原法增加4条 一是明确了水土保持监测的法律地位和经费运行保障 二是明确了大中型生产建设项目开展水土保持监测制度 三是提出了水土保持监测资质 四是强化了各级水行政主管部门的监督检查职责 进一步强化了流域机构在监督检查的职能 五规定了水土保持强制措施 六是规定了水土流失纠纷解决的协调机制 第六章法律责任 1991年的 水土保持法 归纳起来 水土保持法律责任主要存在以下四个方面的问题 一是法律责任设定不全面 部分违法行为无法追究法律责任 二是处罚种类设置较为单一 处罚力度偏弱 难以发挥法律应有的威慑作用 三是部分法律责任条款操作性差 四是对行政干预及行政不作为等违法行为 缺乏追究有关人员法律责任的规定 新 水土保持法 通过完善法律责任种类 丰富处罚手段 提高处罚力度 增强可操作性 应该说在一定程度上解决了守法成本高 违法成本低的问题 法律责任 从完善法律责任种类来讲 本法从行政 刑事 民事三方面对多种违法行为设置了法律责任 从丰富法律责任手段来讲 本法一是增加了滞纳金制度 五十八条 二是规定了行政代履行制度 五十七条 三是强化了对单位 法人 直接负责的主管人员和其他直接责任人员的违法责任追究制度 五十三条 四是对行政干预及行政不作为等违法行给予行政处分 从提高处罚力度来讲 提高了罚款的标准 加重了违法成本 新法加大了对各种违法行为的处罚力度 对水土保持设施未经验收或者验收不合格将生产建设项目投产使用的 最高可处五十万元的罚款 对在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂 石 土 矸石 尾矿 废渣等的 按照倾倒数量处每立方米十元以上二十元以下的罚款 对逾期不缴纳水土保持补偿费的 自滞纳之日起按日加收滞纳部分万分之五的滞纳金 可以处应缴水土保持补偿费三倍以下的罚款 从增强可操作性来讲 原 水土保持法 规定责令停业治理和罚款由县级水行政主管部门报请县级人民政府决定 而新法的罚款可由水行政主管部门直接进行处罚 当然 由于处罚的幅度较大 这也涉及到一个自由裁量权的问题 我们考虑 可由实施办法等配套法规进一步细化解决 地方政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度水土保持规划制度预防保护制度水土保持方案制度水土保持设施验收制度水土保持 三同时 制度水土保持补偿费制度水土保持监测公告制度水土保持监督检查制度 四 新法九大重要制度 一 地方政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度 新 水土保持法 第四条第二款明确规定 国家在水土流失重点预防区和重点治理区 实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度 从法律上把水土保持工作列为政府的重要职责 将水土保持工作完成情况列入政府工作目标并与政府工作考核和评价直接挂钩 对强化政府领导 防治水土流失 提高治理成效必将发挥积极作用 二 水土保持规划制度在原法的基础上 完善水土保持规划制度 强化水土保持规划的法律地位 对规划的编制主体 批准程序 种类 内容 编制 实施等作出了具体规定 一是明确了将水土流失调查结果和水土流失重点防治区划分成果作为规划编制的基础 二是明确编制水土保持规划应当征求专家和公众意见 三是对基础设施建设 矿产资源开发 城镇建设等相关规划提出了水土保持要求 四是要求将水土保持规划作为水土流失预防和治理 水土保持方案编制 水土保持补偿费征收的依据 三 预防保护制度一是对容易造成人为水土流失的取土 挖砂 采石等活动 要求强化管理 二是对水土流失严重 生态脆弱的地区 严格保护植物 沙壳 结皮 地衣等 限制一切可能造成水土流失的生产建设活动 三是禁止毁林毁草 包括铲草皮 挖树兜 采集发菜或者滥挖虫草 甘草 麻黄等活动 四是对开办可能造成水土流失的生产建设项目 要求选址 选线避让水土流失重点预防区和重点治理区 无法避让的 应当提高防治标准 优化施工工艺 减少地表扰动和植被损坏范围 五是对生产建设活动中排弃的砂 石 土以及矸石 尾矿 废渣等 要求首先要尽可能综合利用 确实不能综合利用需要废弃的 应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地 并采取措施 保证不产生新的危害 四 水土保持方案制度一是在山区 丘陵区 风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目 生产建设单位应当编制水土保持方案 报县级以上人民政府水行政主管部门审批 并按照经批准的水土保持方案 采取水土流失预防和治理措施 二是水土保持方案经批准后 生产建设项目的地点 规模发生重大变化的 应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准 三是水土保持方案实施过程中 水土保持措施需要做出重大变更的 也应当经原审批机关批准 四是确立了不编报水土保持方案的生产建设项目不得开工建设的制约机制 五是严格了不编报水土保持方案及变更没有重新报批的法律责任 五 水土保持设施验收制度第二十七条规定 依法应当编制水土保持方案的生产建设项目竣工验收要验收水土保持设施 未经验收和验收不合格的生产建设项目不得投产使用 同时 对违法本规定的 县级水行政主管部门将责令停止生产或者使用 直至验收合格 并处5 50万元的罚款 以确保生产建设人为水土流失防治责任的落实 六 水土保持 三同时 制度 依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施 应当与主体工程同时设计 同时施工 同时投产使用 同时设计 是指生产建设项目水土保持设施的设计要与项目主体工程设计同时进行 以保证其现实性 可操作性 同时施工 是指水土保持措施不能滞后于主体工程 应当与主体工程建设基本同步 以达到防治水土流失的效果 同时投入使用 是指完成的水土保持措施与主体工程同时投入使用 以确保生产建设项目水土流失防治责任的全面落实 七 水土保持补偿费制度 第三十二条第二款规定在山区 丘陵区 风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动损坏水土保持设施 地貌植被 不能恢复原有水土保持功能的 应当缴纳水土保持补偿费 专项用于水土流失预防和治理 八 水土保持监测制度 一是要求国务院水行政主管部门完善国家水土保持监测网络 对全国水土流失进行动态监测 二是各级政府应当加强水土保持工作 保障水土保持监测工作经费 发挥水土保持监测工作在政府决策 经济社会发展和社会公众服务中的基础支撑作用 大大提高了监测的法律地位 三是省级以上人民政府水行政主管部门应当根据水土保持监测情况 定期公告水土流失状况 变化趋势及其造成的危害 水土流失预防治理等情况 四是对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目 生产建设单位应当自行或者委托具备水土保持监测资质的机构 对生产建设活动造成的水土流失进行监测 并将监测情况定期上报当地水行政主管部门 九 水土保持监督检查制度 方案跟踪制度 第二十九条县级以上人民政府水行政主管部门 流域管理机构 应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查 发现问题及时处理 水土保持情况监督检查 第四十三条县级以上人民政府水行政主管部门负责对水土保持情况进行监督检查 流域管理机构在其管辖范围内可以行使国务院水行政主管部门的监督检查职权 行政强制措施 被检查单位或者个人拒不停止违法行为 造成严重水土流失的 报经水行政主管部门批准 可以查封 扣押实施违法行为的工具及施工机械 设备等 程序规定 水政监督检查人员依法履行监督检查职责时 应当出示执法证件 被检查单位或者个人应当提供必要的工作条件如实报告情况 提供有关文件 证照 资料需要特别说明的是 新法第四十四条 四十五条中的水政监督检查人员是水行政监督检查人员的简称 在全国人大常委会审议期间 法律委 法工委为规范用词起见 将新法中水行政简称水政 与我们水利部门中已有的 水政 水政监察 不是同一概念 五 新法的不足之处 文字表述上 第三十一条关于生态效益补偿表达不准确 第四十四 十五条关于被检查的建设单位或个人配合检查规定前后重复 实质内容上方面 1 流域机构职责5 29 432 规划征求意见153 方案编制范围254 方案资格证书和监测资格证书25 415 弃土渣场位置确定286 补偿费征收标准确定327 不治理的法律处罚措施568 大中型生产项目不开展监测的处罚措施 第三节生产建设项目水土保持法律义务1 选址选线有新要求第二十四条生产建设项目选址 选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区 无法避让的 应当提高防治标准 优化施工工艺 减少地表扰动和植被损坏范围 2 编制水土保持方案第二十五条在山区 丘陵区 风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目 生产建设单位应当编制水土保持方案 报县级以上人民政府水行政主管部门审批 并按照经批准的水土保持方案 采取水土流失预防和治理措施 没有能力编制水土保持方案的 应当委托具备相应技术条件的机构编制 3 初步设计第二十七条依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施 应当与主体工程同时设计 同时施工 同时投产使用 生产建设项目水土保持法律义务 4 变更批复第二十五条第三款水土保持方案经批准后 生产建设项目的地点 规模发生重大变化的 应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准 水土保持方案实施过程中 水土保持措施需要作出重大变更的 应当经原审批机关批准 5 防治水土流失有新理念第三十八条对生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离 保存和利用 做到土石方挖填平衡 减少地表扰动范围 对废弃的砂 石 土 矸石 尾矿 废渣等存放地应当采取拦挡 坡面防护 防洪排导等措施 恢复植被 对闭库的尾矿库进行复垦 在干旱缺水地区从事生产建设活动 应当采取防止风力侵蚀措施 设置降水蓄渗设施 充分利用降水