论行政公开原则.doc

论 行 政 公 开 原 则一、当今世界各国的行政法没有把行政法基本原则以法律条文集中加以规定的，而是靠学者们从行政法律规范、行政法治的实践中概括总结出来的。由于人们的认识不一致，各国形成了对于行政法基本原则的不同的看法。由于历史的原因，两大法系对于行政法基本原则呈现出其历史发展的区别，同时在现代行政法治的发展过程又呈现出互相借鉴的新趋势。在法国，伴随着法国资产阶级革命出现的法治国思想和独立行政法院的发展，逐步产生和形成了行政法治原则和均衡原则，被当作法国行政法基本原则；在德国，随着法治国思想的发轫及其从形式意义的法治国思想向现代实质意义的法治国思想的演进，形成了依法行政原则、比例原则和信赖保护原则。两国的行政法基本原则代表了大陆法系的行政法基本原则。在英国，基于普通法传统中的法治原理和“自然正义原则”，发展出行政法上的越权无效原则、合理性原则和自然公正原则三项行政法基本原则；在美国，基于美国宪法的“正当程序”规定，直接形成了行政法上的正当程序原则，并在此基础之上发展出行政公开原则与前述原则一起作为美国行政法的基本原则。1(p48-50)美国1966年修改联邦行政程序法中关于政府文件公开的决定，制定了情报自由法，1976年制定阳光下的政府法，1974年制定隐私权法，从而确定了行政公开原则行政法基本原则的地位。二、WTO协定在一定程度上也是两大法系在法律理念上相互靠近的国际表现。而执行其相关规定的主要任务从法律的角度来看，主要是各国的国内行政法，从而对国内行政法提出了新的要求。WTO协议将加快协调各国行政法理念的变革，形成一套适应全球化条件下的开放型政府的行为规则。其中，一个重要方面就是强化行政公开的理念，要求政府行为公开化、透明化，以便公众监督，以消除腐败。行政公开成为政府的基本要求。行政公开原则成为行政法基本原则是当今各国行政法发展的又一重要方向。正如边沁所说“没有公开性，其他一切都无能为力，与公开性相比，其他都是小巫见大巫”。行政公开原则获得了更为普遍的法律意义。行政公开原则被确立为行政法基本原则就是应了这一变化趋势，是现代行政法原则谱系发生的重要变动。然而，我国行政法的基本原则无论在学理还是在立法上都未能形成共识。行政公开原则在行政法上的基本原则的地位未能得到确立即是其中重要的一个方面。我国学者对于行政法基本原则问题的研究在行政公开原则问题上形成了两类观点：形式化的行政公开观念；实质的行政公开观念。前者认为行政公开原则只是行政程序法的基本原则，不能成为行政法的基本原则。并提出了反对行政公开原则成为行政法基本原则的主要理由有两个：一是法治行政原则作为行政法的基本原则在理念层面和制度层面包含了合法性原则、合理性原则、民主与效率原则、行政公正原则、行政制约原则、行政责任原则，为了防止行政法基本原则过多、分散，不宜把行政公开原则视为行政法基本原则。二是行政公开的本质是通过一种公开的程序实施对行政权的制约，具有程序法的意义，行政公开原则是行政程序法的核心，与行政法基本原则是上下位阶的关系。3对此笔者不能苟同。首先，从行政法原则谱系和结构看，行政法基本原则具有稳定性、规范性、强制性、包容性。基本原则的相对稳定，并非不发生变动，基本原则的包容性允许基本原则发生一定的演变。尽管这种变化基于法律弹性的需要，但主要是植根于社会经济政治生活环境的变化。任何法律应“为社会生活之常，固不可轻言改变，苟社会生活情况有变，亦不能期其不变。”4行政法原则谱系及其结构也会发生变化。那么，第一个理由中的包含关系或者叫结构就不会永不变易，以此论断行政公开原则不能成为行政法基本原则最多也只是静态的语义学结论，不能最终说明行政公开原则的地位。第二个理由说行政公开原则似乎仅仅具备程序法律意义，但好像与行政公开产生的历史不相符合。行政公开是与公众信息权一起产生的，而且在行政公开的发展过程中，尤其在全球化时代（世界贸易组织时代）行政公开不仅成为行政程序法的原则，更是行政实体法的原则，从而涵盖整个行政法的立法与实践的全过程。行政公开在20世纪60-70年代起成为美国行政法发展的一个重要的趋势，行政公开原则在美国得以逐步确立为独立的行政法基本原则。在特别强调正当程序的美国，正是由于正当程序观念向行政法领域的渗透，行政公开原则才得以演变为行政法基本原则。美国行政法认为“行政公开是指个人或团体有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息而言，通常称这种权利为了解权”。5从各国行政法基本原则的理论与实践来看，行政法基本原则既是对行政法的要求，也是对行政行为的要求。与其说我国行政法基本原则概括总结的缺陷，不如说其视角或者方法的缺陷。从行政法基本原则的历史发展来看，东西方在方法上的一个可供借鉴的共同点，那就是从生动的行政法治实践中去加以归纳和总结。行政公开是现代行政法治发展的一个新的趋势。前述我国学者对于行政法基本原则的论述对于行政公开未能予以充分重视，导致对行政公开原则在行政法基本原则的问题上未能正确地认识其地位。即有关我国行政法基本原则问题的看法未能充分体现时代精神。三、法律原则植根于社会生活中，只能被发现，而不能被创造。我们在说明行政公开原则是行政法基本原则之前，我们应当从现代行政法治发展的生动实践中去寻找答案。行政公开反映出现代民主政治的普遍的基本诉求。行政公开体现着现代行政发展过程中的对政府的基本要求，全球化时代的行政法治更是加剧行政公开的发展。开放型的政府必然把行政公开当作对自己的一个重要的基本要求。如日本政府把“建立对国民开放的和值得信赖的行政”作为自己的目标。行政公开是现代行政法治的一个带根本性“权威出发点”。所以“，当代各国行政法几乎都强调行政公开”（应松年语）。世界各国行政法治的发展表明，行政公开原则已经或正在成为行政法的基本原则之一。鉴于行政公开原则的重要性和行政公开的现代行政法治的潮流，我国也有不少学者把行政公开原则总结为现代行政法的基本原则之一。但也有学者明确反对行政公开原则成为行政法基本原则，并认为行政公开原则“更适宜于出现在行政程序法这一层面”，不宜作为行政法基本原则。我们认为行政公开原则应当成为行政法的基本原则，而不仅仅是行政程序法的基本原则。四、关于行政公开原则的概念我国学术界主要有下列看法：行政公开原则是指行政主体在做出行政行为时，应当通过一定的制度让有利害关系的相对人了解有关情况的制度。公开原则是行政公开在行政程序中的体现，是公民参政议政权的表现和延伸。行政公开是指将行政权力运行的依据、过程和结果向相对人和公众公开，使相对人和公众知悉。行政公开是指行政主体在行使职权时，除涉及到国家机密、个人隐私和商业秘密外，必须向相对人和社会公开与行政职权有关的事项。行政公开是指国家行政机关及其工作人员在行政活动中，除依法保密的事项外，应将行政事务通过一定形式向社会公布，或者向利害关系人公开说明背景、条件、原因和理由，听取其意见并予以答复。这些观点尽管有的出现在行政程序法原则的论述中，但都没有否认行政公开原则还具有实体法原则的意蕴。它们共同的不足是忽视了行政法律关系中重要的相对人主体地位，没有反映我国现代行政法治发展中出现的行政法权利（力）结构趋向平衡的发展趋势（罗豪才）。行政公开作为行政现象最早是从政府情报公开发端。具体始于瑞典1776年制定出版自由法规定的关于官方文件的公开性。后来世界各国法治发展的实践使得公开的内容突破了新闻报道的范围，发展为行政领域带普遍性的行政行为的公开。由于经济全球化、法律全球化等国际化趋势，行政公开发展为对于政府的普遍性要求，并进而成为一项重要的法律原则。行政公开原则的内容：从各国有关部门行政公开原则的法律规定来看，大致包括如下内容：第一，公开原则意味着行政机关拥有的某些公民的个人资料，都应该无条件地向本人公开，除非法律有特别规定。第二，公民有权要求政府提供政治、经济、社会生活各个方面的信息，回答有关咨询，以便于公民参加经济和社会活动，为此，政府必须创造各种条件。第三，凡是政府颁布的一切涉及公民权利义务的规范性文件，必须正式公布，未经公布的文件无效。第四，凡是要求公民承担的义务，包括公民在提出各种申请时应具备的条件、名次都必须全部具体列举公布、通知。第五，凡是涉及公民基本权利义务的行政决定，必须公布或通知；涉及个人隐私的，应事先告知本人，等等。这些权威性论述，告诉我们行政公开原则在逐步走向实质法治的现代社会里已经不仅仅体现在行政程序法里面，更应成为对行政实体法的基本要求。行政公开最初是适应满足公民的知情权要求的，而知情权却是包含着丰富的实体性要求的。如果行政公开原