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加强渔港管理的探讨2010-3-18 9:33:34来源：舟山渔业2009年第6期作者：课题组 渔港建设是一个系统工程，它不仅包含码头、护岸、防波堤等硬件设施建设，还涵盖了渔港安全、导航、环保、通讯、治安、签证、维护、指挥等一系列软件动态管理建设。是一项功在当代、利在千秋的百年大计，是海洋渔业特别是海洋捕捞生产必不可少的基础设施建设，也是打造一流的现代化渔业基地的重要组成部分。 建国60年来的投入建设，舟山市业已形成了初步的渔港体系，为发展渔业经济，确保渔民、渔船安全，保障渔民安居乐业发挥了重要的作用。但在渔港管理和运行方面，也逐渐暴露出许多新的问题和矛盾，存在无港章、无人员、无经费等现象，渔港所有权、使用权（经营权）和管理权不明确，只建不管，只用不养的矛盾尤为突出，渔港“三权”问题的复杂性，给渔港的建设、维修、改造、监督和管理造成了不少困难，这与现代化渔港管理模式极不相称，严重影响了渔港的有效管理和功能的充分发挥。因此，必须把加强渔港管理提到重要的议事日程上来，更好地发挥渔港功能，保护渔港设施，维护渔港秩序，确保渔业安全生产，从而促进渔业经济快速可持续发展。 一、渔港管理现状 （一）渔港资源 2006年底全市拥有渔港59座，占全省渔港的53.63，有效避风港池面积512万平方米，可停泊渔船3860艘。在59座渔港中属综合功能的渔港10座，避风为主渔港4座，以服务为主渔港45座。 根据浙江省沿海标准渔港布局与建设规划（2007-2020年），在近期（2007-2012年），全市将基本完成20座标准渔港的建设，其中国家级中心渔港4座，一级渔港6座，二级渔港4座，三级渔港3座，等级以下渔港3座，总计划投资12亿多元，新建防波堤8775米，码头76个泊位，护岸10090米，港池疏浚63万立方米，补网场11.1万平方米，管理用房1.0322万平方米，港区道路1.33万米。新增12级台风时港池内波高小于1米的有效避风面积684万平方米，可停泊渔船数增加到8952艘，达到全市98.3捕捞渔船能够就近安全避风。基本建成一批大中小配置合理、布局科学、产权清晰、主体明确、配套完善、功能齐全的新型渔港，形成以国家中心渔港为龙头，一、二级渔港为骨干，三级渔港为基础，天然避风岙口为补充的标准渔港体系。 （二）目前渔港管理模式 “十五”以前，我市建成的较大型渔港有8座，经过多年的探索和实践，逐步形成了几种管理模式：一是由政府行政主管部门抽调人员组建渔港综合管理办公室，负责渔港的运行管理工作；二是在政府行政主管部门中内设处室，担负渔港建设管理和前期工作；三是渔港建成后，有关设施采取承包出租的办法，收取一定的费用用于一些维修；四是乡镇、村等组织机构对辖区内的群众性小型渔港进行管理，主要处理一些日常的安全和纠纷问题等。以上这些管理模式，在渔港的工程项目建设中起到了一定的作用，但从总的运行状况看，效果不是很理想，普遍存在管理主体混乱，职责不明确，管理不到位的现象，规范性和可操作性不强。 二、渔港管理存在的主要问题 （一）渔港管理不到位，功能逐步弱化 由于受地理环境、海况的影响和年久失修，导致一些渔港使用状况越来越差，渔港普遍设备简陋，面貌陈旧，港池淤积，航道阻塞，码头设施残缺，港池面积变小甚至荒废，航标设施失修损坏，防风抗浪能力下降，不能适应现代化渔业发展的要求。每年因台风的影响，码头倒塌和渔船沉没时有发生，如2005遭受了台风“麦莎”的袭击，经济损失较大，这充分说明了目前很多渔港和避风锚地防台抗风能力较差，渔船航行、停泊安全缺乏有力保障。 （二）建设标准低，设施陈旧落后，建设维护资金短缺 “十五”以前我市的渔港，特别是一些中小型渔港，建设标准低（为二十五年一遇），功能单一，仅解决渔船的临时停泊和补给，设施陈旧落后，安全隐患多，已无法满足渔业生产发展的需要。过去渔港建设维护资金采取民办公助形式，主要是由企业和集体出资为主（而韩国、日本等发达国家是以国家拨款为主），有关部门适当补助，虽然近几年来国家对这项工作非常重视，每年都划拨一定资金建设渔港和维护渔用航标等设施，但补助资金十分有限，缺口仍然十分巨大。一个渔港，特别是中心渔港、一级渔港，建设资金少则数千万，高则上亿元，地方财政、企业和集体投资压力大，且投资积极性不高。有些迫切需要的渔港由于建设资金的短缺而不能如期建成使用；有的渔港因建设资金的短缺导致避风抗台能力差，消防、环保等保障设施缺失或不配套；渔港的维修与养护费用，特别是港池清淤费用高，企业和集体根本无法解决，经费短缺导致保养乏力，从而使渔港使用状况越来越差。这些都大大影响了渔港功能的发挥，并严重危及渔民的生命财产安全。 （三）管理多头，责权利不清，渔港管理体系滞后 建国以来，特别是改革开放以来，渔港监督机构不断完善，队伍不断扩大，职责更加明确，法律法规不断健全。2002年9月3日浙江省九届人大常委会第三十六次会议通过颁布了浙江省渔港渔业船舶管理条例，对我省的渔港管理目的、管理对象和管理任务作了比较明确的规定。但随着渔港建设的不断推进，渔港的标准化和现代化程度的不断提高，目前的渔港管理体系已逐渐不能满足“渔港经济”发展的需要，在具体操作和运行上存在比较大的局限性。因渔港在经营上具有开放的一面，管理上又具有封闭的一面，给各部门对渔港的管理带来许多不便，存在多头管理，责、权、利不清的现象。行政主管部门对其经营活动的管理不到位，安全管理部门对其安全生产监督力度不够，消防部门也只能管理岸边消防，公安部门也只能负责处理一些纠纷等治安方面的事件。形成了谁都管，谁都管不到位的局面，而产权拥有者和经营者对港池内发生的安全事故负有责任不明确，致使渔船的安全没有保障。特别是随着渔港经济区的建设与发展，这些问题和矛盾将会更加明显地凸现出来。 三、渔港管理的内容 渔港管理，即对渔港的主体和客体的管理工作，是各级渔港管理部门，以渔业法、海上交通安全法、海洋环境保护法、浙江省渔港渔业船舶管理条例等法律条例为依据，对渔港、渔船和渔民进行监督和管理。 （一）渔港管理的目的 维护渔港正常秩序，充分发挥渔港功能，运行良好；保障渔港设施、船舶及渔民生命财产的安全；非涉渔船只得以安全管理；防止污染渔港水域环境等。 （二）渔港管理的范围 由各级政府投入建成的大、中、小型各类渔港或由政府投入59以上的各类渔港及其基础设施；企业和集体投入为主的各类渔港及其基础设施；群众民间投入建成的渔港及其基础设施；渔业港区和渔港经济区的渔业安全管理等。 （三）渔港管理的任务 渔港管理的任务主要包括：渔港建设的规划、渔港建设的规范及标准、渔港安全设备的配置及环境保护；渔船、渔民的安全管理，渔船避风的基础设施管理，及其监控、通讯、气象有关的仪器设备管理，渔港的防波堤、护岸、码头和为渔民服务的管理用房、渔民培训中心、修补渔网场地等公用基础设施的管理；渔船的登记；船员的管理；渔港维修资金的筹集；海损事故的处理；船东互保工作的开展以及渔港内休闲渔业的规范管理等。 四、渔港管理措施与建议 （一）制定渔港港章及管理细则 在市场经济条件下，要把不同所有制形式的渔港规范在政府部门或组建的法人机构的管理之下，必须统一制定颁发管理章程。一是加强对现有法律法规的修改完善。随着公共财力投入的加大，建成的渔港增多，渔港功能的完善，渔港使用频率愈来愈高的现状，很有必要对现有渔港管理法规进行补充和完善。二是建成的渔港应按照有关法律法规，根据实际情况，制定各自的渔港章程，由县级以上地方政府批准后颁布实施。三是渔港根据政府颁发的港章，研订具体的相关管理细则或规定，并清晰渔港产权，明确渔港主体。 （二）加强以渔港监督机构为主线的渔港安全管理机构 进一步加强以渔港监督机构为主线的渔港管理机构，形成一套更加严密的由上至下的渔港安全管理体系，负责渔港安全管理工作，增加编制，赋予职权。主要职能：一是负责渔业、渔船有关法律、法规的宣传教育工作，监督其实施；二是调解处理渔事、渔船纠纷，进行安全管理；三是为渔船签证；四是在职权范围内，按法定程序，对违规渔船实施处罚。在中心渔港、一级渔港等重要渔港，渔港监督应设立现场派出管理机构，其他渔港应指派专人负责安全管理。 （三）按渔港的类型和投资主体建立渔港管理维护组织 中心渔港、一级渔港及综合性大中型渔港，其投资主体为国家和各级政府，所有权归属国有。建议设立专门管理机构和属地管理二种形式，对投资规模大，牵涉面广，管理内容多，应组建成立渔港管理维护事业单位或法人，人员可由内部调剂和向社会招聘相结合。现有的县级渔港建设管理公司，要明确职责，延伸管理范围，从建设型管理转型到综合管理服务型。在乡镇的中小型渔港，由乡镇政府指定或委派专人管理。渔港管理维护组织或人员的主要工作内容是：渔港的规划和建设，渔港管理细则的制定和实施，建设维修资金的筹集和使用，渔港及设施的使用维护和保养，环境保护，“文明渔港”、“平安渔港”的创建及渔港的日常整体管理等。 （四）切实把渔港维修资金列入政府财政预算 渔港是公益性基础设施，到渔港避风，销售鱼货，进行生产、生活补给的渔船来自全国各地。因此，要一个渔港自行解决渔港维修、清淤和养护资金是十分困难的。只能以政府投入为主，当地适当筹集的资金运作机制。才能使渔港持续、良好地发挥作用。 （五）切实把渔港经济区管理列入经济开发区管理范畴 渔港经济区是按照现代渔业经济发展的要求，以区域中心渔港为依托，高标准、高起点、科学合理选划渔港临近区域，形成以渔业经济为主体，海上运输、渔船修造、特色餐饮、商贸物流等产业聚集、优势互补的特色经济区。是渔区人流、物流、资金流、信息流的重要集散地，具有集商贸、工业、交通、通讯、服务等为一体的综合性经济区域，管理内容更加复杂，牵涉面更加广，单靠渔港管理部门管理很不现实，应列入经济开发区管理范畴，享受经济开发区政策。广西沿海渔港建设管理的现状与对策( 2009 - 9 - 28 )广西沿海渔港建设管理的现状与对策 广西水产畜牧兽医局 陈锡诗 一、广西渔港建设管理的基本情况 广西沿海现有渔港（包括港湾）28个，分布在北海市、合浦县、钦州市和防城港市。其中：中心渔港5个、一级渔港5个、二级渔港2个、三级渔港5个（见附表）。北海市渔港主要有北海港渔业港区（包括地角港池）、电建、咸田、高德、涠洲、营盘、石头埠、沙田、大风江和南澫等10个。其中南澫渔港为自治区直辖，沙田渔港、大风江渔港为合浦县管理。钦州市渔港有龙门渔港和犀牛脚渔港。防城港市渔港有企沙渔港、渔澫渔港、双墩渔港。（一）主要渔港情况1、北海南澫中心渔港：全国十大渔港之一。1978年由国家计委批准建设。至2000年，建成防波堤1960米，渔用码头377米，直立护岸423米。2、北海内港渔业港区：国家一级群众渔港。目前正申报为中心渔港，该港是一个渔、军、商合用的综合性港口。北海内港地理位置和避风条件优越，渔业补给设施较完善，历来是广西、广东、海南等省及港澳渔船的集散地。3、电建渔港：位于北海市侨港镇，是一级群众渔港。该港是为安置1978年被越南当局驱赶回国的华侨难民由国家和联合国难民署拨款建设的，于1979年动工，1984年完工。该港避风条件好，对船舶的合理容量为600艘左右，但最多时港内停船达2000艘以上，超过合理容纳量3倍多。4、涠洲渔港：位于涠洲岛南面，是一个天然港湾。该港适宜渔船停泊及冬季避风，不适合避热带风暴和台风。5、营盘渔港：位于市铁山港区南面营盘镇，是中心渔港。该港原为天然港湾，港水浅，海水低潮时，港内渔船一般搁浅，渔船也不能自由进出，并且为敞口港，不能避风，平时只有100艘左右本港籍渔船停泊。6、沙田渔港：位于合浦县沙田镇南端，东邻广东省。该港是国家首批公布的渔港之一，原是天然港湾。沙田渔港后勤补给设施一般，避风条件较差。平时停泊沙田渔港的渔船一般为本港籍小型渔业船舶，数量为100艘左右。7、龙门渔港：龙门渔港位于钦州湾内，是国家一级渔港，始建于二十世纪六十年代，可停泊大小渔船1200多艘。8、犀牛脚渔港：犀牛脚渔港位于钦州市钦南区犀牛脚镇，始建于1974年，原为国家一级渔港， 2004年5月，农业部同意将犀牛脚渔港扩建为中心渔港，建成后可停泊渔船1500多艘。9、企沙渔港：企沙渔港始建于1956年，该港避风条件良好,可供500吨级以下渔船停泊避风。广西沿海渔港一览表序号渔港名称渔港所在地渔港等级渔港水域面积()渔船容纳量(艘)1南万渔港北海市中心40000010002北海港渔业港区北海市地角镇中心60000020003电建渔港北海市侨港镇一级4400006004咸田渔港北海市咸田乡1000005高德渔港北海市高德镇1700006涠洲渔港北海市涠洲镇 三级2600007营盘渔港北海市营盘镇中心120000020008石头埠渔港北海市石头埠镇5000008009沙田渔港合浦县沙田镇一级800000100010大风江渔港合浦县三级30000050011水儿渔港合浦县61500012小苏江渔港合浦县30000013金滩渔港合浦县66600014犀牛脚渔港钦州市中心60000015龙门渔港钦州市一级22000016钦州港渔业基地钦州市一级17企沙渔港防城港市企沙镇中心226000018渔万渔港防城港市二级120000019渔洲渔港防城港市一级20双墩渔港防城港市三级162000021万欧渔港防城港市64000022红沙渔港防城港市23红星渔港防城港市24茅岭渔港防城港市64000025潭吉渔港防城港市60000026京岛渔港防城港市94000027玉石滩渔港防城港市（二）渔港规划建设情况2003年开始，农业部对全国渔港进行了重新规划，并对列入规划的沿海中心渔港、一级渔港和内陆重点渔港分别进行投资建设。广西结合编制沿海经济区发展规划，专门成立了渔港规划专家论证小组，负责全区渔港规划编制论证工作。在专家组及自治区有关部门的努力和农业部的大力支持下，广西获国家规划投资建设的沿海渔港有10个，其中：中心渔港5个（北海南澫中心渔港、北海内港中心渔港、北海营盘中心渔港、钦州犀牛脚中心渔港、防城港企沙中心渔港）；一级渔港5个（北海电建一级渔港、合浦县沙田一级渔港、钦州港渔业基地一级渔港、钦州龙门一级渔港、防城港渔洲一级渔港）。近年来农业部已安排投入建设的渔港共有5个：1、北海南澫中心渔港： 2002年列入投资计划，总投资3300.98万元，基中央国债资金2100万元，地方配套资金1200.98万元。2005年3月开工建设，已完成码头、护岸及部份港池疏浚等建设项目，由于地方配套资金一直未能落实，目前工程将近停工。2、沙田渔港一级渔港：2004年列入投资计划，总投资为3293万元，其中中央国债资金1200万元，地方自筹2093万元。由于业主对渔港管理权问题及自筹资金等问题未能落实，目前项目工程尚未正式动工。3、北海营盘中心渔港：2006年6月21日，农业部下发了关于广西北海市营盘中心渔港工程建设项目可行性研究报告的批复（农计函200649号）。项目总投资5633万元，其中中央国债资金2500万元，地方配套1250万元，建设单位自筹1883万元。目前已完成了可行性研究报告的编写，项目工程正在筹建中。4、钦州犀牛脚中心渔港：2003年列入国家中心渔港建设投资计划，总投资4946.69万元，资金来源为中央预算内专项资金2600万元，地方配套和自筹资金2346.69万元。2004年10月开工建设，地方配套和自筹资金已落实2000万元，完成拦沙堤、拦沙丁坝、港内护岸、停泊岸线的建设和疏浚港池90万立方米。目前正在继续抓紧疏浚港池和航道疏浚的施工。5、防城港企沙中心渔港：2005年列入国家中心渔港建设投资计划，总投资为4482万元，其中中央国债资金2500万元，地方自筹1982万元。2007年2月经接标、开标、评标、定标、招标结果公示等法定程序，确定中标单位，完成了第一期工程招标工作，目前，正在办理有关开工手续。在渔港建设过程中，广西认真执行审批程序，在工程投入、招投标、认定公布、基础设施配套等方面进行严格监督、严格施工验收，特别是在渔港的基础设施配套上，对尚未开工建设的渔港，采取先期投入改善基础设施的办法，效果较为明显。针对广西老渔港回淤现象严重，港窄船多，部分渔港港池在海水低潮时干出，渔船容易搁浅，无法停泊，存在较大的火灾隐患，特别是北海内港、电建渔港、企沙渔港等港口，被自治区列为重大火灾隐患之一。为预防火灾，目前北海港渔业港区（包括地角港池）、电建、龙门、犀牛脚、企沙等主要渔港都安装了消防栓，其他渔港也配置了应急消防泵。（三）渔港经营管理制度情况目前，广西渔港所有权均属各级渔业主管部门，管理权属渔港监督部门。但由于渔港属公益管理事业，同时投资主体是国家和各级人民政府，因此，经营权都没有具体认定，特别是近年来取消港口设施维护费收费后，渔业行政主管部门对渔港实际只行使管理权。渔港经营内容、经营者权益保护、职责义务等基本上都是依据政府或自行制定的港章来规范。（四）渔港监督管理制度情况广西对渔港的监督管理体制，主要由广西渔港监督局及其下属和分支机构组成。分别是：广西渔港监督局，直属机构有南澫渔港监督站；北海市渔政渔港监督支队，下辖电建大队、涠州大队、地角大队、外沙大队、海上稽查大队；合浦渔港监督站，下辖沙田、党江渔港监督分站；铁山港渔港监督站；钦州渔港监督处，下辖龙门、犀牛脚渔港监督分站；防城港渔港监督处，下辖企沙、白龙、竹山渔港监督站。广西渔港监督管理机构重点加强了渔港安全的监督管理：一是渔港监督人员坚持每天对管辖的渔港、渔船进行安全检查，重点检查渔船各类安全设备的配置，包括消防、救生和号灯号型的配置以及船员持证上岗等情况。二是严格执行中华人民共和国船舶进出渔港签证办法的规定，严禁不符合安全条件的渔船签证出海生产。对长期不办理进出港签证的渔船进行严肃处理。严格把好渔港进出港签证关。三是各地渔港监督部门针对当地渔业安全生产实际，不定期的组织各渔业公司、渔管会领导召开渔业安全产生工作会议和渔民代表座谈会，研究落实各项安全管理措施，明确各渔业单位及渔业行政执法部门的责任，做到管理到位、安全措施落实、责任明确。二、广西渔港法制建设存在的主要问题（一）渔港建设资金紧缺。由于项目地方自筹资金数额较大，地方财政困难，地方配套资金很难落实到位，另外，由于建材和柴油价格涨幅较大，建设成本不断增加，渔港建设资金缺口成为突出问题，导致多个项目停工或无法开工。（二）缺乏渔港维护资金。广西渔港大部分建设单位是当地渔业主管局下属的财政全额拨款事业单位或非营利性的自收自支事业单位，经济来源少。前些年，渔港及其设施的维修及养护经费源自渔监部门征收的渔港维修养护费和渔港费，但近年来，随着国家减轻农民负担政策的出台，以上二项费用均已取消，渔港及其设施的维修及养护经费断了来源，渔港维护难以正常进行，致使广西渔港建设、渔业航标、台风信号架（台）及其安全辅助设施的维修保养等经费无法得到保障，渔业行政执法工作难以正常开展。港池淤积严重，渔船进出港时经常发生搁浅事故，造成群众经济财产的损失，渔民反映强烈，要求上级有关部门解决疏浚资金。（三）渔港功能不完善。渔港避风功能虽有一定改善，部分渔港防护堤标准过低，避风功能还是较差，强风大浪来袭，无法满足渔船进港避风。如1996年第9号台风，使沙田一级渔港渔民遭受前所未有的沉重打击，部分渔船被击打上岸，很多被击沉、击碎，造成43人死亡，直接经济损失2700多万元。（四）渔港权益被侵犯的情况时有发生。由于渔港配套法规不完善，维权依据不充分，渔港权益难以维护，渔港的性质、功能易被政府改变。由于渔港具有公益服务性质，效益不易体现（不如商业较突显），地方政府为推动经济发展，往往以改变渔港性质、功能为代价，把渔港改为商业用港或为整合资源的形式来改变渔港性质和使用功能。如犀牛脚渔港于2004年就被某公司侵占了约2000平方米土地。三、加快广西渔港建设的对策（一）增加中央投资比例。广西经济落后,财政困难,建议农业部调整自筹比例,增加中央财政预算内资金，降低地方配套资金比例，以落实渔港建设和维修经费，切实加强渔港日常维修维护，确保渔港功能正常运转，为渔业经济的持续又好又快发展打下坚实基础。（二）加大地方各级政府的投资力度。渔港建设是一项基础性、公益性工程，是造福渔区的“生命线”工程，又因为是水下工程，具有投入大、技术复杂、风险高的特点，在资金筹措方面，由于是基础设施建设，项目本身直接经济效益不明显，资金投入大，自筹能力有限，因此，必须加大各级政府的投入力度，才能确保渔港按时、按质、按量顺利完成建设任务。同时，为了维护渔港功能的正常发挥和延长渔港的使用年限，建议国家尽快出台渔港管理的法律规章，明确渔港的法律地位，将渔港及其设施的维修及养护经费纳入地方财政预算，加大地方公共财政对渔港建设的投入，从根本上解决渔港及其设施的维修及养护经费问题。（三）坚持政府主导，社会参与,切实转变渔港投资理念，采取投资主体多元化，逐步使渔港建设资金单一由政府投入转变为不同所有制的多元投入。仅仅依靠国家投资改造建设渔港远远满足不了海洋渔业对渔港的需求。因此，渔港改造建设还要坚持多种渠道筹集资金的办法，改造建设与开发并举，保障渔港建设的资金来源。在渔港建设上，要保证渔港建设的各类费用取之于渔，用之于渔，国家对于渔港的建设投资要统一管理、合理利用。充分调动各方面的渔港建设积极性，实行吸引外资、企业投资、民间集资的多种渠道，解决渔港改造建设资金问题。国家有资金投入的渔港中，实行投资回收方式，建立渔港维护基金，基金的主要用途是加强改造建设港口的正常维护、运营管理、监督等支出，保证渔港运营期间的监督管理和日常维护。国家投资可在渔港达产后，从港口营运利润中按比例逐年回收，回收比例及年限应根据渔港的具体情况，在渔港改造建设的规划、设计中确定，此项资金采取分级管理，并保证专款专用。建设标准渔港需要巨额的投资，用市场经济观念审视渔港建设规划，运用规划推动各项目的市场化开发，使规划更能推动渔港产业的协调发展，达到吸纳资本和优化配置渔港、临港土地资源的目的。有条件的渔港尽可能按渔港经济区思路进行规划，重点渔港建设规划要充分体现渔货装卸与贸易、物资补给、精深加工、渔船修造