村镇银行发展的九个两难选择.doc

村镇银行发展的九个两难选择 摘要：基于实地调查和全国各地村镇银行发展的实际情况，本文从方向性和本质性问题的角度出发，归纳总结了影响村镇银行健康发展的九个两难选择。文章认为在村镇银行的发展过程中，其制度本身的深层次问题已逐渐显露出来，一些原则、规定和管理办法表面看似乎很有道理，但当具体操作时方知事情不像已有答案那么简单，由此造成村镇银行在发展中的诸多两难选择。 村镇银行是由监管部门自上而下推动发展起来的新型农村金融机构，其设立的政策初衷是为了解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，支持新农村建设。自2007年3月1日，全国第一家村镇银行四川仪陇惠民村镇银行开业到目前已设立了两百多家并经历了三年多的发展时间。作为农村金融改革的新生事物，村镇银行的发展已成为理论与实务界关注的焦点。既有的研究主要集中在两个方面：一是从村镇银行自身生存和发展的角度探讨村镇银行发展中面临的各种问题，如吸引存款困难、存款之外的资金来源受限、对公业务受限以及政策支持不足等问题（徐瑜青等，2009；侯俊华等，2009；国务院发展研究中心课题组，2010；等）；二是从制度设计的角度探究其制度安排中存在的问题以及发展中的偏差等（李莉莉，2007；柳松等，2009；王修华等，2010；等），如服务三农的政策定位与商业可持续的矛盾、发起机构主体过于单一和条件过于苛刻等。综合而言现有研究只关注了问题的某一个方面，缺乏整体观念，尚未见到问题的全部，认识也有待进一步深化。2010年夏，课题组对安徽省已成立且运行时间相对较长的村镇银行（包括长丰科源、凤阳利民等6家村镇银行）进行了一次集中调研。从表面上看，村镇银行的发展遇到了诸如网点少、吸存难、人员素质不高、支付结算渠道不畅、银行卡业务进展缓慢、政策扶持力度不够等问题。笔者以为这些问题会随着时间的推移逐步得到解决，而目前更应关注的是村镇银行发展中的方向性和本质性问题。也就是说，在村镇银行的发展过程中，其制度本身的深层次问题已逐渐显露出来，一些原则、规定和管理办法表面看似乎很有道理，但当具体操作时方知事情不像已有答案那么简单，由此造成村镇银行在发展中的诸多两难选择。两难之一：服务三农还是偏离三农中国银行业监督管理委员将村镇银行定义为：村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。可见，服务“三农”是村镇银行的基本政策定位。但从课题组的实地调研和村镇银行三年多的发展实践看，偏离这一目标已成为比较普遍的现象。具体表现为贷款的脱农化、大额化、短期化（国务院发展研究中心课题组，2010）。如安徽省首家村镇银行安徽长丰科源村镇银行 安徽长丰科源村镇银行，2008年2月2日挂牌开业，主发起人是合肥科技农村商业银行，注册资本1亿元人民币，为当时全国规模最大的村镇银行。2008年报披露的报告期末前十名贷款客户中仅有三户为农字头的公司，这十家公司的年末贷款余额都在500万元以上，占贷款总额的36（具体见表1），另外，投放在农林牧渔行业的贷款余额占贷款总额的比例仅为47.06，不足贷款总额的一半。需要说明的是从该行2009年报看情况有所改进，贷款客户中涉农企业有所增加，农林牧渔行业的贷款投放所占比重也有较大幅度的提高。表1 报告期末前十名贷款客户情况 客户名称年末贷款余额（万元）占贷款总额比例（%）占资本净额比例（%）合肥北城建设投资（集团）有限公司10006.009.70安徽鸿路钢结构（集团）股份有限公司10006.00 9.70安徽长风农牧科技有限公司5003.004.80安徽朝晖农林发展有限公司5003.004.80安徽省绿地现代农业有限公司5003.004.80合肥亚特美服饰有限公司5003.004.80合肥市双凤经济开发有限公司5003.004.80合肥市勤丰置业有限公司5003.004.80合肥三元经济发展有限公司5003.004.80安徽金奥环保科技有限公司5003.004.80合计6000360057.8资料来源：安徽长丰科源村镇银行股份有限公司2008年年度报告，网址：/究其原因，一方面，村镇银行刚刚设立首先考虑的是生存问题，如果完全按照政策要求，把大部分资金投向农户、农业和农村经济，短期内无法实现盈亏平衡，就会面临亏损甚至倒闭的可能，生存已成为问题更谈不上发展了；同时，由于资本的逐利本性，村镇银行大多会把信贷投放重点放在能够获利较多的领域。另一方面，理论研究和农村金融的实践都表明，小农的信用需求具有额度小、收益低，周期长、风险大的“原子化”特征，导致一般商业金融如果被迫与面广量大的小农信用需求对接肯定是不经济的。也就是说，农户从事兼业化农业生产的小农经济基础，很难直接对应现代金融机构的信用服务（温铁军，2007）。尽管银监会在村镇银行管理暂行规定中制定了一些限制性条款，但很难进行实际监控。如第三十九条规定：“村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设。村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。”其中“确已满足当地农村资金需求的”就难以界定和把握。可以这样说，支农还是弃农是目前村镇银行运行中普遍面临的最根本问题。支农意味着经济效益低，甚至生存都可能成为问题；弃农显然有悖设立的政策初衷，村镇银行是否还有必要存在都将成为一个问题。两难之二：商业银行还是政策银行这个问题表面上看好像不是一个问题，因为银监会已将村镇银行明确定位为股份制商业银行，但从其所肩负的服务“三农”的使命和社会责任看，在很大程度上又是政策性银行应该发挥的作用，带有明显的政策目的。从本质上讲，村镇银行以股份制的形式从社会上募集资本，进行商业化的运作，与其他商业性银行机构没有任何区别，只是肩负了服务“三农”这一重要使命。扶农是目的，商业化运作是手段，目的与手段之间存在着明显冲突。既然是商业性的金融机构，就应该按商业逻辑行事，必然以追求利润最大化为目标，如果一味要求其履行服务“三农”的社会责任，将本应由政策性银行来承担的业务作为硬性规定强制执行，也不会收到预期的效果。甚至会“逼迫”村镇银行采取一些变通的措施（如统计报表造假等）来应付监管。如据国务院发展研究中心课题组的调查：“一些贷款在统计报表上虽然写的是种植业或者养殖业贷款，实际上却是企业使用的六个月以下的流动资金短期贷款。”此次调研中一位村镇银行行长就明确表示了这种无奈，他说：“村镇银行是商业银行，不是政策银行，但不服务三农银监局要找我麻烦，服务三农股东要找我麻烦。”另外，从世界范围看，只要是小农经济国家，都没有仅仅使用商业金融来为小农提供信用服务的成功先例（姚耀军，2005）。实践已表明，试图在商业性金融业务与支持农户生产性、经营性资金投入之间建立通道基本上是徒劳无功的。两难之三：贫困地区还是富裕地区在机构布局上监管当局的本意是想在经济欠发达地区，特别是金融服务空白的乡镇设立村镇银行，但市场这只“看不见的手”将逐利的资本引向了有利可图的地区，银行业金融机构更愿意在经济发达的东部地区设立,而中西部欠发达地区投资动力不足。为了扭转这一态势,银监会在新型农村金融机构20092011年总体工作安排中不仅强调村镇银行应主要设在农业占比高的县域和中西部等地区,而且实施了“东西挂钩、城乡挂钩”的双挂钩政策, 即主发起人在全国百强县或大中城市市辖区发起设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行1：1挂钩，或与中西部地区实行1：2挂钩，主发起人在这些地区没有分支机构的可以设立分支机构；在东部地区（全国百强县、国定贫困县和大中城市市辖区除外）规划地点发起设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行2：1挂钩，或与中西部地区实行1：1挂钩，主发起人在这些地区没有分支机构的可以设立分支机构。2010年5月银监会在关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知中，又放宽了东西部挂钩政策中西部地区和贫困县的范围，对政策做出了微调。这样捆绑式的强制措施虽然可以促使经济欠发达地区和发达地区的村镇银行按比例对等发展，但这一 “准入挂钩”政策只考虑了数量上的平衡问题，而没有规模上的限制。这样主发起人就可以在中西部地区组建一个资金规模相对较小的村镇银行，而在东部发达地区组建一个资金规模相对较大的村镇银行，其工作重心和关注重点仍然是发达地区，只不过是绕了一个弯。如马鞍山农村商业银行作为主发起人先在安徽省当涂县设立了安徽当涂新华村镇银行 安徽当涂新华村镇银行，2009年12月31日正式挂牌成立，主发起人为马鞍山市农村商业银行，注册资本1亿元人民币。该行在广州番禺和安徽郎溪设立的另外两家村镇银行已于2010年10月开业，目前该行正在筹建第四家村镇银行（安徽和县新华村镇银行），预计年内开业。，注册资本金1亿元人民币；后在广州市番禺区设立了广州番禺新华村镇银行，注册资本金2.56亿元人民币；此后该行又在安徽省郎溪县设立了安徽郎溪新华村镇银行，注册资本金仅为0.5亿元人民币。可以看出该行作为主发起人在其已设立的三家村镇银行中，在安徽设立两家的注册资本合计还不到在广州设立一家的60。两难之四：银行发起还是民资发起村镇银行管理暂行规定第二十五条明确规定：“村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构。”通俗地讲就是只有银行才有资格作为主发起人成立村镇银行。其设计初衷一方面是借助主发起银行的资源确保村镇银行尽快设立并顺利运行；另一方面是让主发起银行承担村镇银行可能爆发的支付危机带来的风险，为村镇银行设置一道防火墙。关于主办行制度目前有“取消”和“坚持”两类相反的观点，即有取消派和坚持派之分。取消派的理由：一是这样的制度安排有使村镇银行变相成为主发起银行分支机构的可能，难以发挥其鲶鱼效应，从而背离设立村镇银行的初衷。二是限制了民间资本的参与程度，难以吸引更多的社会资本进入农村。三是“一股独大”不利于形成合理的法人治理结构，影响村镇银行的健康发展等等。坚持派的理由：一是主办银行不仅可以给村镇银行带来人、财、制度、经验等一系列的村镇银行的金融基础，使村镇银行很快上路。更重要的，它是村镇银行的防火墙。二是民间资本在自我规范、人才管理等方面存在很多问题。民间资本要成为发起人还存在诸多风险，比如道德风险、违法投机、监管风险等等。而从政策层面看有逐步放宽主发起人资格限制的趋势。银监会2010年5月初发布的关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知适当放宽了主发起人的资格限制“允许资产管理公司发起设立村镇银行”。 另外，在国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见（国发201013号）第十八条中也明确提出“鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行”。但国务院的意见是原则性的，民间资本虽然可以成为发起人但是不是可以作为主发起人，相关方案仍在落实和讨论之中，尚未明确。笔者以为，不论是银行发起还是民资发起，问题的关键在于：一方面要看对解决农村地区金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题是否有效；另一方面是放开后监管当局是否有能力防范由此而引起的一系列风险，应该汲取过去盲目发展农村合作基金会和城市信用社的教训，因为金融业是风险高度集中的行业。两难之五：打破垄断还是异地扩张关于设立村镇银行银监会有一个“汤水效应”的说法，即激活农村金融市场，迫使居于垄断地位的农村信用社增强风险意识、忧患意识和竞争意识，“就好比一桶开水，加些盐，加些油，再加些青菜和海米，就成了美味的鲜汤。”由此可以看出设立村镇银行的政策意图非常明显，即在稳步推进体制内存量改革的同时，加快促进体制外增量改革，以增量改革倒逼存量改革，并通过二者之间的竞争相互促进，以提高农村金融服务的质量和水平。但良好的愿望并等于实际的效果。首先，从股份制商业银行的发展模式看。中国的商业银行，特别是股份制商业银行，多年来一直具有很强的规模扩张冲动。这主要是因为他们的盈利主要来源于存贷利差，并过度依赖于贷款的增长。要实现收入总量的增长，就得靠扩大资产规模。同时，同质化的金融服务使得同业竞争异常激烈。要在这样的环境下生存和发展追求规模扩张似乎成了必然的选择。另外，银行业的两个基本特性决定了单个银行往往以市场份额扩张为首要目标，一是信贷交易的跨时性，即当期信贷质量须在整个偿还期内才能得到最终检验；二是流动性，即只要存在负债（存款）扩张以保证备付金充足，则对存款人的支付就可以保证。其次，从主发起人（或称主发起银行）的动机看。总体而言，城市商业银行、农村商业银行和农村合作银行等地方性中小银行是设立村镇银行的主力军。据相关信息披露截至2010年6月底，全国已设立村镇银行214家，村镇银行主要由城市商业银行（含城市信用社）和农村商业银行（含农村合作银行和农村信用社）发起设立，其中城市商业银行发起设立的村镇银行占全部已开业银行将近一半，农业商业银行发起设立的村镇银行占比近三分之一，两者合计占已开业村镇银行的80%以上。那么他们大规模设立村镇银行的根本原因是为了响应国家政策号召服务“三农”还是异地扩张？有学者（赵冬青、王树贤，2010）采用实证研究的方法证明发起人有很大一部分是出于要实现“跨区经营、占据市场、享受政策优惠、提高自身社会形象、获得更多当地信息以及化解竞争”等多重目的。另外，从这些银行近年来的发展轨迹也可以看出一些端倪。如城市商业银行组建之初，出于防范风险的考虑，仅允许其在所在市（区）城区范围内设立分支行，不允许跨区域经营。虽然，近年来政策有所松动，但银监会对此要求仍较为严格，实现起来具有较大的难度，如今“天赐良机” 有了一个既能响应号召获得一些“政策筹码”，又可以实现跨区域经营，这样一举两得的机会自然动力十足。再次，从实际效果看。尽管表面上看村镇银行的加入有利于竞争态势的形成，但是，是否能形成一锅汤还有待实践的检验。这是因为，一是在已设立的村镇银行中大约有三分之一左右是农村商业银行、农村合作银行和农村信用社作为主发起人发起设立的，这些地方的村镇银行一般在业务经营上不会和主发起银行开展竞争，而是主动避开。如课题组在安徽当涂新华村镇银行调研时，该行的领导就明确表示，他们在贷款品种设计时把如何避免与主发起银行发生冲突作为一个重要因素加以考虑。应该说他们之间是合作大于竞争。二是与农村信用社比，目前的村镇银行一般都身处县城，在乡镇没有网点，不论是吸收存款还是发放贷款在乡镇范围内都不具有优势，短期内难以形成实质性的竞争。三是农村信用社的商业化改革取向已越来越明显，基本上是按照：“农村信用社农村合作银行农村商业银行”的模式在走。资料显示，截至2010年6月末，全国已组建农村合作银行205家，农村商业银行55家。从发展趋势看，会有越来越多的农村信用社改制为农村商业银行。这样，当初以打破农村信用社在农村地区垄断地位的设想有可能因农村信用社逐步减少而失去意义。两难之六：股权分散还是一股独大村镇银行管理暂行规定对产权结构的安排是，村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，且持股不低于20，除银行业金融机构（不仅包括主发起银行，也包括参股银行）之外的单一股东（包括非银行金融机构、非金融机构企业法人、自然人）及其关联方持股不得超过10。这一规定，意在确保发起银行的控制权的同时，尽量分散股权，以实现有效的公司治理。理论上，发起行持股20即可实现相对控股，但一些村镇银行的行长认为必须坚持绝对控股才能保证控制权。如课题组在安徽凤阳利民村镇银行 安徽凤阳利民村镇银行，2008年4月28日开业，注册资本：4100万元人民币，主发起人为安徽天长市农村信用合作联社（2008年10月已改制为安徽天长农村合作银行），持股比例为29.78%。座谈时该行行长诉说了他们行由于主发起银行持股比例不足30（29.78%）给经营管理所带来难题：一是由于股权分散，意见经常难以统一，甚至董事会开会时都要邀请凤阳县的领导参加并帮助协调，就是这样往往是一夜到亮仍无结果，因为只要其余股东联合起来就可以否决任何提议；二是由于许多股东不懂银行业务，特别是自然人股东（主要是当地民营企业家），隔三岔五来找管理层，认为常规的贷款业务盈利太慢，希望将资金交给他们拿出去放贷，可以赚大钱，甚至提出给自己的亲戚朋友或生意伙伴贷款，如果诉求达不到满足就会鼓动其余股东联合起来与第一大股东博弈，导致管理层协调难度极大，风险也难以控制。如果主发起银行绝对控股，尽管有利于降低交易成本，保证村镇银行的正常运行，但同样也会衍生一系列问题：一是由于其他投资主体话语权太小，就会担心大股东滥用权利和自己的利益被大股东侵占等，从而影响民营资本入股村镇银行的积极性，不利于民间资金的正规化发展。此次调研中已发现一些民营资本在短暂的热情之后，对村镇银行渐渐采取观望的态度甚至退股的现象。二是绝对控股就意味着要多出资，村镇银行注册资本金越大，需要投入的资金就越多，主发起银行本身的净资产就会减少，其资产质量和相关银行指数就会发生改变，资本金充足率也会下降。特别是如果一家主发起银行要发起成立多家村镇银行的话，对其的影响就会更大。三是有可能使得村镇银行沦为主发起银行的分支机构而丧失独立性。两难之七：独立机构还是分支机构这个问题其实是上一个问题的延续。村镇银行管理暂行规定总则第三条规定：村镇银行是独立的企业法人，享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，并以全部法人财产独立承担民事责任。也就是说从名义讲村镇银行是独立法人，但据课题组的调查和了解实际上许多村镇银行类似于主发起银行的一个支行。首先，从股权结构看。按规定主发起银行的持股不低于20，其余股东最高股份不超过10%。这样的硬性规定必然导致村镇银行的法人治理模式天然地成为维护银行业金融机构利益的制度安排，完全有可能使得村镇银行直接成为主发起银行的一个分支机构。如此次调查的安徽繁昌建信村镇银行 安徽繁昌建信村镇银行，2010年7月2日开业，由中国建设银行作为主发起人和控股股东，注册资金1亿元人民币。是建设银行在安徽设立的首家村镇银行。主发起人中国建设银行持股比例为51，处于绝对控股的地位。其次，从人员配备看。据调查村镇银行的董事长、监事长基本上都是由主发起银行的高层兼任或选派。经营管理层的高管人员的来源基本上可以分为两种情况：一是由主发起银行选派；二是向社会招聘。在课题组调研的六家村镇银行中，主要负责人有四家是主发起银行选派的，有两家是招聘的。如安徽繁昌建信村镇银行正副三位行长分别由省、市、县三级建设银行各选派一名高管来担任；而当涂新华村镇银行虽然正副行长都是招聘的，但中层关键部门的负责人仍由主发起行选派。第三，从对主发起银行的依赖程度看。不论是人、财、物，还是品牌、管理和技术，村镇银行在很大程度上都要依靠主发起银行。这样做虽然可以利用主发起银行的有效资源，相对节约积累和探索成本，很快就可以按照商业银行模式经营所有业务，但模仿和复制主发起银行的制度和经验也有可能使得村镇银行缺乏自主性，变相成为主发起行的分支机构，从而使设立村镇银行的政策初衷落空。两难之八：安分守小还是求大求全从村镇银行一系列管理规定看，制度设计者是希望村镇银行成为安分守小、扎根农村的小型商业银行。但从实际发展看有求大求全的趋势：一是注册资本不断增加。村镇银行的市场准入门槛比较低，在县(市)设立的村镇银行,其注册资本不得低于300万元人民币；在乡(镇)设立的村镇银行,其注册资本不得低于100万元人民币。但现实的情况是已设立的村镇银行都要高于制度规定的最低标准，而且有逐步增加的趋势。据有关资料显示，截至2010年4月底注册资本在3000万元以上的占已设立总数的65（王修华等，2010），并且注册资本越来越多。如全国首家村镇银行四川仪陇惠民村镇银行2007年3月成立时的注册资本仅为200万元；安徽长丰科源村镇银行2008年2月开业时注册资本1亿元，为当时全国规模最大的村镇银行。此后这一记录不断被刷新，2010年11月成立的惠州仲恺东盈村镇银行注册资本已达3亿元。二是贷款集中度有所提高。按最初的规定，村镇银行发放贷款应坚持小额、分散的原则，提高贷款覆盖面，防止贷款过度集中。村镇银行对同一借款人的贷款余额不得超过资本净额的5%；对单一集团企业客户的授信余额不得超过资本净额的10%。2010年5月银监会调整了相关政策，将比例分别提高到10%和15%。三是规模化管理模式。中国银监会关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知中，对新型农村金融机构管理模式作出了新的规定：首先，设立10家（含10家）以上新型农村金融机构的主发起人，允许其设立新型农村金融机构管理总部；其次，设立30家（含30家）以上新型农村金融机构的主发起人，允许其探索组建新型农村金融机构控股公司；其三，允许西部除省会城市以外的其他地区和中部老、少、边、穷等经济欠发达地区以地（市）为单位组建总分行制的村镇银行。可以看出，一方面由于资本趋利性和规模经济等内在规律的作用以及我国股份制商业银行过度依赖贷款增长和存贷利差的发展和盈利模式，使得村镇银行在其发展过程中求大求全的意愿愈来愈强烈，已经走上了扩张之路；另一方面监管当局为了确保三年（2009年2011年）规划的完成，通过不断调整政策以满足商业银行经济利益方面的诉求来调动他们的积极性以实现既定的机构数量。安分守小、扎根农村的良好愿望已有落空的危险。两难之九：村镇银行还是县域银行目前村镇银行遭到社会各界诟病较多就是村镇银行不“村镇”的问题。意思是说，已经开业的村镇银行在经营中表现出的脱农厌农倾向严重，使得其服务“三农”的作用没有得到充分的体现，并且绝大部分都设立在县城。课题组此次调查的6家村镇银行基本上都将目标客户定位于县域内的企业，其中有5家总部设在县城，只有安徽长丰科源村镇银行1家总部设在长丰县双墩镇，而且现已在县城设立了支行。需要说明的是双墩镇具有一定的特殊性，一是该镇紧邻合肥市（走快速通道到合肥市主城区只有10分钟的车程）和双凤经济开发区（省级经济开发区，工业总产值已突破100亿元）；二是该镇为市级“十强乡镇”，企业众多，已形成新型建材、食品加工和机电制造三大支柱产业，具有较强经济实力。从名称上讲，村镇银行应当设立在村镇一级，设在村镇一级也更加靠近农民、农业和农村，在提供金融服务时才具有地缘上的优势。另外，村镇与县城相比，金融机构网点覆盖率低、金融供给不足和竞争不充分等方面的问题更加突出，是最需要“补血”的地方。但客观地说，如果村镇银行设在村镇难以实现商业可持续。因为一般而言村镇的经济规模还比较小，辐射范围也有限，村镇银行难以生存。另外，目前村镇银行设立不久，首先要解决的是生存问题，立足县城也是客观需要和理性选择。即使将来逐步在村镇设立分支机构，但县城的优质客户资源特别是对公存款的吸引力也会使得村镇银行牢牢地扎根于此。名不正则言不顺。村镇银行“冠名村镇，立足县城”的格局造成了名不副实的尴尬局面。要解决这个问题就必须对村镇银行进行重新定位。事实上我国的村镇银行类似于国外的社区银行社区银行是指资产规模较小、主要为经营区域内中小企业和居民家庭服务的地方性小型商业银行。，一方面它是以中小企业、社区居民和农户为主要客户的；另一方面村镇银行管理暂行规定第五条规定“村镇银行不得发放异地贷款” ，而且此条规定易于监控，从实地调研看各地也执行的较好。也就是说将村镇银行定位于“服务县域经济”可