我国耕地资源安全保障主体的行为倾向与博弈关系.doc

我国耕地资源安全保障主体的行为倾向与博弈关系朱红波基金项目：四川大学2007年度青年基金项目：中国耕地资源安全保障政策运行绩效研究作者简介：朱红波（1978），男，博士，讲师，研究方向为土地利用规划、土地资源管理（四川大学公共管理学院，成都 610064）摘要与告白 耕地资源安全是耕地保护的上升形式，从耕地资源安全的高度探讨其保障主体行为对于找出当前耕地保护政策失效原因具有重要的意义。文章从耕地资源安全的概念和保障主体分类入手，分析了各保障主体的行为倾向和博弈关系。研究结果表明，我国耕地资源安全保障主体主要包括中央政府、地方政府和农民，保障主体的行为倾向和博弈关系在一定程度上偏离了耕地资源安全保障政策的总体目标，而从法律上明确保障主体的权利、义务及其行为约束制度有助于规范我国耕地资源安全保障主体的行为。The Behavior Tendency and Game RelationAbout Protectors of Cultivated Land Resource Security in ChinaZhu Hong-bo(School of Public Administration,Sichuan University,Chengdu 610064,China)Abstract: Cultivated land resource security is the farther form of cultivated land protection.So it is very important significance for seeking the reason of current cultivated land protective policy inefficient that discussing the behavior of protectors based on cultivated land resource security.The paper discusses the concept of cultivated land resource security and classify of protectors firstly,then analyses protectors behavior tendency and their game relation.The results indicates that the protectors includes central government,local government and farmer, the behavior tendency and game relation of protectors departure the total target of cultivated land resource security in a certain extent.It helps to rectify the behavior of protectors through constituting right, obligation and administrant system of protectors based on law.一、引言人多地少，人均耕地不足的基本国情决定了耕地资源保护始终是我国政府密切关注的问题，近年来国务院多次声明要严守18亿亩耕地红线不放松，表明了其在耕地保护问题上的严正态度和坚定决心。尽管政府已采取了世界上最严厉的耕地保护政策，但耕地资源数量不断减少、质量和生态环境持续恶化是不争的事实，现行耕地保护政策并没有发挥出其应有的效果。对于政策失效的原因，部分学者认为是政策本身缺乏科学性，因为在城镇化快速发展阶段，根本难以实现耕地总量动态平衡，当前的耕地保护目标定得过高；还有一部分学者认为耕地保护政策难以有效运行的原因是政策实施的保障措施不够完善。这些学者的观点从某一侧面诠释了耕地保护政策运行失效的原因，但笔者认为一项政策运行的效果与政策执行主体的行为倾向以及主体间的博弈行为有着直接的关系，而国内关于耕地保护政策保护主体行为倾向的研究并不深入；另一方面，耕地保护的内涵也在逐渐发生变化，从过去单一的数量保护模式，开始注重对耕地质量、生态以及人文环境的保护，在这些观念改变的基础上，近年理论界提出了耕地资源安全的概念。鉴于此，本文首先将耕地保护的概念升华为耕地资源安全，然后从耕地资源安全的高度探讨其保障主体的行为倾向与博弈关系，在此基础上探求耕地资源安全保障政策失效的深层次原因。2 耕地资源安全及其保障主体耕地资源安全可以说是一个新名词，但并不是一个全新概念，它只是对耕地保护概念的延伸与扩展，是耕地保护概念的上升形式，其实质是对耕地资源进行更为全面的保护。目前学术界还没有形成一个公认的耕地资源安全概念，综合不同学者的观点，耕地资源安全可以认为是一个国家或地区可以持续保障生物群落（主要指人类）健康生存的耕地资源状态或能力，它包括两个方面的含义：一是人类可以持续获得耕地资源来满足健康生存的需求，二是耕地资源系统在人类利用土地过程中保持健康稳定发展。根据耕地资源安全的研究内容，可将其划分为耕地资源数量安全、质量安全和生态安全三个方面，耕地资源数量安全是指一个国家或地区的耕地数量可以持续满足区域人口健康生存的需要；而耕地资源质量和生态安全则是在保障数量安全的前提下，保证耕地质量不下降，同时保持耕地生态环境的优化与稳定。耕地资源安全是数量安全、质量安全和生态安全的整合，只有每一个方面均处于安全状态才能实现耕地资源的整体安全。耕地资源安全保障主体是指在耕地资源安全保障政策运行过程中具有一定权利和义务的组织或个人。根据当前耕地资源安全保障政策的运行流程，我国耕地资源安全保障主体主要包括中央政府、地方政府和农民。中央政府是耕地资源安全保障行为的倡导者和发起者，同时也是保障政策的制定者和保障行为的监督者和总委托人；地方政府是中央政府的直接委托人，是耕地资源安全保障行为的直接管理者和执行人；农民是地方政府的下一级委托人，是保障行为的直接行动人。3 耕地资源安全保障主体的行为倾向耕地资源安全保障主体的行为倾向是指保障主体在政策运行过程中的意愿取向，它主要决定于保障主体的成本收益核算。由于耕地资源质量和生态安全比数量安全具有更强的外部性，导致它们在成本收益核算上有较大差别，因此本文分别从耕地资源数量安全以及质量和生态安全保障两个方面来分析各保障主体的倾向性。（1）耕地资源数量安全保障的主体倾向性中央政府的倾向性。中央政府从国家利益的角度出发，必须维护国民经济稳健运行，必须保障国家粮食安全，保证人人有饭吃，而在目前农业科技还没有取得突破性进展的情况下，保有一定数量的耕地是实现上述目标的必要条件；同时，在目前农村社会保障制度还没有建立起来的情况下，耕地实际上还承载着农民就业和农村社会保障这一常被忽视的功能，保证让每一个农民都有一份耕地是社会稳定的重要支柱。可以看到，虽然中央政府在耕地资源数量保护中要付出政策制定、监督管理等成本，但与上述两大宏观收益相比，这些成本根本就微不足道，所以，中央政府在耕地资源数量保护上具有强烈的积极性。地方政府的倾向性。地方政府的倾向性可以分为职责倾向性和意愿倾向性，职责倾向性是指地方政府作为中央政府的下属单位，必须坚决执行中央政府关于耕地资源数量安全保障政策，这是地方政府的职责倾向，而意愿倾向则是从地方政府自身利益出发的倾向性。当前地方政府职责倾向和意愿倾向是背道而驰的，一方面，中央政府并没有建立专门的耕地资源数量安全保障资金，中央政府的保障政策往往是硬性分配给地方政府，而地方政府也只能自己花成本去完成上级下达的保障任务，保障任务完成得越彻底，其成本则越高；另一方面，在目前取消农业税的大环境下，地方政府从农用地上能取得的收益将微乎其微，相反建设用地可以带来大量收益，同时，农用地转为建设用地这一过程也会给地方政府提供很大一部分利益分成，因此，地方政府仅仅从地方角度出发，是不愿意对耕地数量进行保护的；正是由于职责倾向性和意愿倾向性之间的冲突，地方政府在保护耕地资源数量时显得不情不愿，穷于应付。农民的倾向性。在目前“打工难”和一系列支农政策的推动下，农民种田的积极性得到了回升，一些青壮年农民从广东、浙江等沿海开放省份回到家乡务农，相信随着压在农业和农民身上的负担逐步减轻，农民种田的积极性将会得到进一步提高，同时，耕地对于农民在意识上有一种社会保障的功能，从这一点上分析，农民是有强烈的耕地数量保护意识的；但从产权的角度来看，农民拥有耕地的仅仅是“承包经营权”这一模糊的产权形式，农民对于耕地的支配性并不强，“怕有一天地就不能种了”是很多农民共同的担忧。因此，在当前利益驱动下，农民对耕地数量保护具有很高的积极性，但由于产权安排的原因，这种积极性被打了折扣。（2）耕地资源质量和生态安全保障的主体倾向性中央政府的倾向性。虽然中国生态环境状况每况愈下，国家对于生态保护也日渐重视，中央政府在耕地资源质量和生态安全保障上也具有较强的积极性，但其重视程度却远远不如耕地资源数量安全，缺乏具体的政策措施。地方政府的倾向性。如前所述，耕地资源质量和生态安全具有很强的公共品性质，在中央政府没有明确政策措施的情况下，地方政府不会主动花费成本去保障耕地资源质量和生态环境的安全，因此，地方政府在耕地资源质量和生态安全保障上基本没有积极性。农民的倾向性。农民作为耕作者，他们内心深处希望对耕地资源质量和生态环境进行保护，因为这样不仅可以提高其产量，同时也可以改善其生产生活环境。但由于耕地质量和生态环境的改善对于提高农作物产量的作用是有限的，同时这种作用也是隐性的，因此，在追逐短期利益的前提下，农民是不会主动投入成本去保护耕地资源质量和生态安全的，虽然他们有很高的意愿积极性。4 耕地资源安全保障主体间的博弈关系博弈论是研究决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策以及这种决策的均衡问题，也就是说，当一个主体选择受到其他人、其他企业选择的影响，同时它也会影响到其他人、其他企业时的决策问题和均衡问题。耕地资源安全保障的实质是在上述三个保障主体之间寻求一种博弈的均衡。鉴于各保障主体所拥有的权利与义务以及他们之间利害关系的不同，本文在分析他们之间的博弈关系时所选取的侧重点也不同，分析中央政府和地方政府之间的博弈关系时，以保障整个耕地资源安全为对象；分析政府与农民之间博弈关系时，以保障耕地资源质量和生态安全为对象；分析地方政府之间的博弈关系时，以保障耕地资源数量安全为对象。（1）中央政府与地方政府之间的博弈中央政府从国家宏观利益出发，具有很强的耕地资源安全保护意识，而地方政府从自身利益角度出发，对耕地资源安全保护应付，但鉴于二者之间的上下级关系，地方政府不敢正面对抗中央政府的耕地资源安全保障政策，所以就会出现下面的情况：当中央政府对地方政府的耕地资源安全保障政策实施情况进行监督检查时，地方政府就会加大政策实施力度，相反，当中央政府不对地方政府的实施情况进行监督检查时，地方政府就会降低或放弃耕地资源安全保护政策。这样就形成了中央政府与地方政府在耕地资源安全保护之间的博弈。博弈模型基本要素设定：参与者：地方政府定义为1，中央政府定义为2，则参与人集合i1，2；战略：地方政府的战略空间为S1保护耕地资源安全（S11），不保护耕地资源安全（S12），其中，保护耕地资源安全的概率为P1，不保护的概率为（1P1）；中央政府的战略空间为S2监督检查（S21），不监督检查（S22），其中，监督检查的概率P2，不监督检查的概率为（1P2）；支付函数：支付函数是用来计算参与人效用水平的函数，计算支付函数必须首先明确参与人采取某一战略时的成本和收益。当战略空间S（S11,S21）时，即地方政府采取耕地资源安全保障策略，同时中央政府也采取监督检查的策略。此时，地方政府所付出的主要成本（LC）包括执行耕地资源安全保障政策所花费的直接成本（DC）、因限制耕地非农化而导致的土地出让受益的减少（EC）、非农产业发展受阻所带来的地方税收减少（FC）；地方政府收益（LR）包括因执行耕地资源安全保障政策而得到中央政府的奖励和信任（B）、保障了地方未来社会经济和环境可持续发展空间（FR）、因保护农民利益而得到农民的信任和支持（PR）。中央政府监督检查的成本（CC）包括监督检查的直接成本（JC）和对地方政府的奖励（B），中央政府的收益（CR）包括被保护耕地所带来的粮食产量增加和粮食安全程度的改善（F）、生态环境状况的好转和社会的稳定（W）、促进了整个社会经济的可持续发展（D）。当战略空间S（S11，S22）时，地方政府采取耕地资源安全保障策略，而中央政府没有进行监督检查。此时地方政府的收益为（FRPR），成本为LC；中央政府的成本为0，其收益为CR。当战略空间S（S12，S21）时，地方政府不进行耕地资源安全保护的成本包括来自中央政府的政治和任期风险（R）、中央政府对地方政府的惩罚（H）、地方可持续发展和农民群体支持的丧失（L），其收益为LC；中央政府的成本为JC，其收益为对地方政府的罚款H。当战略空间S（S12，S22）时，地方政府的成本为L，收益为LC；中央政府的成本和收益均为0。表1 地方政府与中央政府之间的博弈参与人1参与人2地方政府保护（P1）不保护（1P1）中央政府监督检查(P2)CR-CC,LR-LCH-JC,LC-R-H-L不监督检查(1-P2)CR,FR+PR-LC0,LC-L由表1可以看出，此模型为混合战略均衡模型，对其求解如下：在给定P1的情况下，中央政府选择监督（P2=0）或不监督（P2=1）的期望效用分别为：U1（P1,0）= P1*(CR-CC)+（H-JC）*(1-P1) U1（P1,1）P1*CR 令U1（P1,1）U2（P1,0），可得地方政府保护资源安全的均衡概率为： 因为CCJC+B，所以同样道理，当给定P2，地方政府保护耕地（P1=0）或不保护耕地（P1=1）的期望效用分别为：U2（P2,0）= P2*(LR-LC)+（FR+PR-LC）*(1-P2) U2（P2,1）P2*( LC-R-H-L)+ (LC-L)*(1-P2) 令U2（P2,0）U2（P2,1），中央政府监督检查的均衡概率为：从均衡概率可以得出，当地方政府的耕地资源安全保护概率大于时，中央政府的最优选择是不进行监督检查，当地方政府的耕地资源安全保护概率小于时，中央政府的最优选择是进行监督检查，当地方政府的耕地资源安全保护概率等于时，中央政府可随机选择监督检查；同样的道理，当中央政府监督检查的概率分别大于、小于和等于时，地方政府的最优策略分别为保护、不保护和随机选择保护与不保护。另一方面，地方政府耕地资源安全保护概率与中央政府的奖励（H）、中央政府的直接监督成本（JC）及其处罚程度（H）有关。因此，加强对地方政府耕地资源安全保护的监督检查投入、加大对保护行为的奖励和违法行为的处罚是提高地方政府保护积极性的现实途径。（2）政府与农民之间的博弈农民是耕地资源安全保障政策运行的末位主体，政策的最后需要由农民来完成。但农民目前也是一个弱势群体，他们在耕地非农化过程中并不能发挥决定性的作用，特别是在耕地资源数量变化过程中，农民还没有与政府进行博弈的资本与实力，起决定作用的还是政府，因此从耕地资源质量和生态安全的角度探讨政府与农民之间的博弈关系更有现实意义。模型要素设定如下：参与者：政府定义为1，农民定义为2，i=1,2；策略空间：政府策略空间为Sg=（补贴（Sg1），不补贴（Sg2）；农民的策略空间SP=（保护（Sp1），不保护（Sp2）；支付函数：假定当前已经全部取消农业税，当策略空间S（Sp1，Sg1）时，即农民选择对耕地资源质量和生态安全保护，同时政府选择对农民的保护行为进行补贴，此时农民的保护成本为PC，主要指农民对耕地质量和生态环境改良花费的成本；保护耕地资源质量和生态安全所获得的收益为PR，具体包括政府补贴（BR）和因保护而带来的生产环境的改善（QR）；此时政府的成本为补贴（BR）和保护监督成本（GC），收益为整个社会耕地资源质量和生态安全的提高（GR）。当策略空间S（Sp1，Sg2）时，农民的保护成本为PC，收益为QR；政府的成本为0，收益为GR。当策略空间S（Sp2，Sg1）时，因为没有进行保护，所以农民的直接保护成本为0，此时农民也不可能得到政府的补贴，其收益为0；政府的成本为监督成本GC，收益为0。当策略空间S（Sp2，Sg2）时，农民保护成本和收益均为0，政府的成本和收益也为0。由于耕地资源质量和生态安全保护所带来的生产环境改善具有非市场性，且具有潜隐性，所以没有政府补贴这一现金收益刺激的情况下，农民是不会自发对之进行保护的。农民是否进行保护主要取决于政府是否进行补贴，以及补贴的强度，农民选择保护策略的实际效用 实际效用是农民实际收益与实际成本的差值，因为生产环境的改善目前难以货币化，所以不能当作实际收益，农民的实际收益仅仅只是政府的补贴BR。（BRPC）0时，农民就会选择保护策略，当（BRPC）0时，农民会选择不保护策略，而当（BRPC）0时，农民的策略是随机选择保护或不保护。因此，政府要实现整个社会耕地资源质量和生态安全的目标，就应该对农民的保护行为进行补贴，同时应该使农民群体认识到加强耕地资源质量和生态安全保护能给他们带来什么样的利益改善。表2 农民与政府之间的博弈参与人1参与人2农民保护不保护政府补贴GR-BRGC,PR-PC -BR-GC,0不补贴GR,QR-PC0,0（3）地方政府与地方政府之间的博弈同属于中央政府管辖的地方政府之间也会就是否保障耕地资源数量安全进行博弈，模型参数设定如下：参与者：地方政府甲定义为1，地方政府乙定义为2，i1，2；策略空间：地方政府甲的策略空间S1保护（S11），不保护（S12）；地方政府乙的策略空间S2保护（S21），不保护（S22）；支付函数：当策略空间S（S11,S21）时，地方政府甲和乙均选择保护策略，此时甲和乙的成本为直接保护成本LC1和LC2，收益主要来自于中央政府的信任和奖励以及农民群体的支持，分别表示为LR1和LR2。当策略空间S（S11,S22）时，地方政府甲的成本包括直接保护成本LC1和因政府乙未采取保护策略而导致国家未来耕地资源安全保障政策更加严厉的风险成本RC1，收益为LR1；地方政府乙的成本包括中央政府罚款（H）、来自中央政府的政治和任期风险（R）、地方可持续发展和农民群体支持的丧失（L），其收益为耕地非农化所带来的收益FR2。当策略空间S（S12,S21）时，地方政府甲的成本为（H+R+L），收益为FR1；地方政府乙的成本为（LC2+RC2），收益为LR2。当策略空间S（S12,S22）时，地方政府甲的成本为（H+R+L），收益为FR1；地方政府乙的成本为（H+R+L），收益为FR2。表3 地方政府与地方政府之间的博弈参与人1参与人2地方政府甲保护不保护地方政府乙保护LR2-LC2,LR1-LC1 LR2-LC2-RC2,FR1-H-R-L不保护FR2-H-R-L,LR1-LC1-RC1FR2-H-R-L,FR1-H-R-L可以看出，在一方选择不保护策略，而另一方选择保护策略时，不保护一方可能会受到中央政府的惩罚，但就目前状况而言，其收益远远大于惩罚，期望效用也会远远大于选择保护策略的期望效用，而选择保护策略的一方可能会受到不保护一方的牵连，承担未来保障政策变严的风险成本，因此，在有一方选择不保护策略时，另一方的最优策略也应该是不保护。中央政府为了实现耕地资源安全，一方面要加大对不保护的惩罚和对保护的奖励，另一方面要在地方政府之间建立监督机制，对违反耕地资源安全保障政策的举报者进行奖励。5 结论耕地资源安全保障政策的总体目标是耕地资源安全在耕地资源利用过程中始终处于安全状态，它具体包括两个方面的含义，一是耕地资源能够满足社会经济可持续发展的需要，二是在社会经济发展过程中耕地资源处于安全状态。前述分析表明，我国当前保障主体的行为倾向以及他们之间的博弈关系在一定程度的背离了耕地资源安全保障政策的总体目标，而导致这种背离的主要原因有两个。第一，保障主体间的权责不明确、也不合理。在现行耕地资源安全保障政策中，各个保障主体到底拥有哪些权利，要尽哪些义务都没有做明确的规定，这是地方政府滥用权利、违法占地，以及推诿耕地资源安全保护责任的重要原因。同时，各保障主体间权责分配也不合理，作为政策制定者的中央政府拥有无限的权利，但并没有付出作为政策发起者应该承担的义务