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浅析我国食品安全监管体制中的不足与完善11食工（2）班 20110804223 华睿杰摘要：当年的三鹿奶粉所引发的三聚氰胺以及种种食品添加剂问题，让我们的食品安全问题一下子凸显了出来，在社会上造成了很大的影响，老百姓对于食品安全问题的信心越来越低，食品安全监管体制的改革和重新建立迫在眉睫。近几年来，我国政府明显加强了对食品安全的监管力度，如成立国家食品监督管理局，退出“食品放心工程”，等等，但是当前我国的食品安全仍然存在很多漏洞，政府在食品安全监管方面的职责也需进一步加强。关键词：食品安全，政府监管 ，监管体制Deficiency and perfectionof Chinasfood safety regulatory systemFood Science&Engineering，No.2 20110804223Abstract:The came out of Melamine and many kinds of food additive let the food safety issues highlighted met a sudden, made a tremendous influence in the society, the common people are more and more low confident in food security, that the food security of supervising and managing system should reform imminently. In the last few years, our government obviously take severe measures to manage the food safety, for establishing the national food and drugs management bureau, releasing “food trust engineering”,etc ,but our food security still had very many loopholes, the government also must further strengthen in food safe supervising and managing aspect responsibility.Keywords：food safety; government; monitoring and management system1食品安全问题对我国的影响在基本结束了我国食品长期短缺的历史后，当前我们主要面临是食品的质量安全问题。建国以来，危害人们生命和健康的食品安全方面的重大事事件频频发生，事件数量和危害程度有日益上升的趋势。回顾近几年发生的影响极其恶劣的安徽阜阳“毒奶粉”事件、四川彭州“毒泡菜”、广州的“毒酒”和河北三鹿奶粉的“三聚氰胺”等事件都给社会带来了严重的危害。2我国现行食品安全监管体制及其缺陷我国食品安全的监管体制是实行在各级人民政府统一领导下，从农田到餐桌食品链的多环节由各监管部门按照职责分工进行分段监督管理的监管体制。通过从整体性治理视角分析，我们可以看出，它仍然存在许多的缺陷： 2.1缺乏有效的决策核心。整体性治理理论着力于政府组织内各部门之间的功能整合问题，力图将政府横向的部门结构和纵向的层级结构有机整合起来，同时强调公私协调合作共同解决“结构不良的问题”。而在这种包含多元的治理主体中，有一个总的决策核心起主导作用，这也适合中国的政府主导传统。世界各国食品安全监管体制中基本上都有权威的决策核心。比如美国有总统食品安全委员会、澳大利亚有食品管理部长理事会、日本有食品安全委员会等。依法建立的食品安全监管协调机构是全球的通行做法。1但我国设立的食品安全委员会只是作为食品安全监管的最高议事协调机构，层级上与省级政府无直接关联，可能难以让负总责的省级政府去服从其决策。2.2部门边界的模糊性为机会主义行为提供了体制上的可能性。传统公共行政模式和新公共管理都无法解决跨边界问题（cross- cutting issues），而这正是整体性治理模式的优点所在。整体性治理成为当代政府管理新理念，尤其在解决结构不良的社会问题方面(指事关重大公共利益、却又无法在单个部门结构中解决的突出问题，如危机管理、环境保护、青少年犯罪、土地资源管理和健康保障、贫困学生教育等等问题。)具有很大的优越性。整体性治理模式的核心机制是协调和整合。协调是常见的一种行政手段，即通过激励和诱导多个任务组织、部门和单位、专业结构等朝向一个共同方向行动或至少不要侵蚀彼此的工作基层；整合包括组织整合和政策整合，即借助激励、文化和权威结构将各类组织和政策结合起来、跨越组织间的界限以应对非结构化的重大问题。食品链条的自然属性与人为切断监管体制之间的矛盾决定了食品安全监管部门之间的组织界限不可避免地出现模糊性，食品安全监管体制中的模糊地带越多，部门可以自由裁量的空间就越大，采取机会主义行为的可能性也就越高。比如选择地执行法律与政策、故意曲解法律与政策文件、对规则进行操纵，导致“有利争着管，无利都不管”。2事实上，世界上很多国家都是按照完整的食品链条来确定一个部门负责监管，类似于我国这样的分段监管实属少见；实践也已经证明这种分段监管模式弊大于利。2.3真正执行食品安全监管政策的地方政府发生了角色转换。即地方政府不履行监管目标，而是把其他的目标置于监管目标之上，为了后者而牺牲前者。GDP是地方官员考核的一个重要指标，食品安全监管中却没有相应的考核指标去具体衡量它的监管绩效，作为地方政府组成机构的各食品安全监管部门则被要求服从地方政府的总目标。3传统公共行政模式和新公共管理的功能性组织在现代公共服务中产生了高消费、短期思考、缺乏协调与合作等问题。为了克服这些缺陷，“整体性政府（holistic government）”改革不再围绕特定功能建立组织，而是以结果和目标进行组织设计与创新。4目标是以问题为中心，提供无缝隙服务。“整体性治理是为了能为我们的社会提供更低成本和更好的社会效果及更有效的服务。”5 Peter J. Laugharne指出，“整体性治理努力将为复杂而且常常分散化的治理中各机构和层次实现共同的目标：为越来越有鉴赏能力的公众提供高质量的服务。”62.4监管职权交叉、职能重叠。整体性治理的一个重要概念是整合，对于政策、管制、服务和监督等所有层面上的整体性运作体现在三个方面：不同层次或同一层次的治理进行整合；功能内部进行协调；公共部门内、政府部门与非政府部门或私人部门之间进行整合。于是希克斯将各种治理运作实际情况放入由“层级、功能和部门三个维度组成的立方体模型中。”7我国法律冲突与标准冲突、法律空白与标准缺失的现象与职权并存、监管重复问题并存，不仅影响政府监管的实际效果，也造成行政执法资源的浪费。8我国的食品安全监管权限划归不同部门共有，中央部委有农业、质检、卫生、商务、工商、食品药品监管等六个部门；它们在省、市、县又分别有对口机构和管理范围。“多头管理、无人负责” 的情况多发，部门监管职能重叠与缺位的现象并存。92.5追求各自利益导致食品安全监管的碎片化。食品安全监管的碎片化以及部门间合作的困境是现代公共事务治理带有一定普遍性的问题，这是以韦伯的官僚制理论为基础构建的传统组织结构模式在21世纪的公共事务治理遇到的普遍性困境。要实现食品安全监管中部门之间、垂直部门与地方政府之间及政府与其它两大部门之间的有效合作，就必须具备一个能够起激励作用并各部门间普遍存在信任和共识的良好的治理结构，但在中国，正如上文所述，各部门之间，尤其垂直管理部门与地方政府之间并不存在这种信任和治理结构，那么要保证各部门在食品安全治理中的合作，只能依赖上级政府的权威，但因为食品安全监管体制中的“条”与“块”的关系并未理顺，上级政府要进行一般性的日常协调是非常困难的，除非出现了重大的食品安全事故，才能进入政策议程。10 因此，各个部门之间、垂直管理部门与地方政府之间之间都会在对需要做出反应时展开维护自己利益的地盘战，无法提供有效的食品安全服务。3完善我国食品安全监管的对策3.1建立一个集中统一、协调有力的政府主管机构中国的食品安全监管机构长期由十多个部门分段管理，虽然现在设立了食品药品监督管理局，但卫生部、农业部、质检总局、工商总局、环保总局、科技部等部门仍然行使部分食品安全监管职能，多头管理，“各自为政”的现象并未得到根本的改观，监管不力，效率低下的问题依然严重存在。建立一个权威统一的国家食品安全管理局可以明确食品安全监管的责任主体，加大监管力度，增强责任意识，协调行动，避免多部门分散管理造成的工作漏洞和浪费资源，缺乏威信，相互争权，推诱的弊端。3.2加快食品安全的法律、法规和标准体系的建设3.2.1加快食品安全法律建设和法制管理.建立我国食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系，探索和发展与国际接轨，又符合国情的理论、方法和体系，为食品产业发展提供良性的法制管理环境。补充目前法律没有明确规定而实践又迫切需要的一些具体制度，如风险评估制度、风险预警制度、危机处理制度和责任追究制度等。3.2.2加强食品安全法律的研究和交流.积极开展对外交流合作，加强国外食品安全法律标准的研究、消化、吸收和借鉴，使我国在食品安全标准和食品安全监控管理的研究和应用尽快和国际接轨。积极推动危险度评估技术的普及和应用，坚持参与国际组织活动，传播信息并开展咨询服务。3.2.3加速建立食品安全标准体系.参照有关的国际法律，依据国际食品安全监管的有关原则，建立与国际接轨的食品安全标准体系，食品安全的全程监控着眼，把标准和规程落实在食品产业链的每一个环节。现阶段，我们的食品标准体系是很混论的，部门之间的认定标准不一样，中央和地方之间的认定标准不一样，大方和地方之间的认定标准不一样，从法律上明确食品经销实体在食品安全方面的责任。通过经销实体的自律和市场准入制度的实施，使地下加工产品和伪劣假冒产品难以销售，遏制非法经营，杜绝食品安全隐患。3.3加强源头管理，完善并推行市场准入制度 3.3.1加强食品安全监管的制度的建设，强化政府的监管力度目前针对食品质量安全监管的制度，如质量监督抽查制度、生产许可证制度、产品质量国家免检制度、质量体系认证制度等，在提高食品质量方面发挥了重要作用。在继续发挥这些制度作用的前提下，国家质检总局已开始在全国范围对食品实施了一套从源头抓起的市场准入制度，这套制度包含三个内容：一是企业生产条件审查。二是强制检验。即对拟出厂进入市场销售的食品进行强制性的检验。三是加贴市场准入标识，经检验合格即将进入市场销售的食品必须由生产企业加印或加贴规定的质量安全市场准入标志。同时，要进一步强化对食品企业的监管力度。对于进入市场销售的食品，要加强监督检查，发现存在质量卫生安全问题，实行强制收回制度，责令企业收回已出厂销售的该种食品；责令经销企业撤下货架，严禁继续销售；对收回的食品要监督销毁或作必要的技术处理，严禁重新流入市场。食品是国家质检总局重点监控的产品之一，今后要进一步加大监督检查力度，对不合格食品生产企业将依法严加惩治。3.3.2不断完善企业自律，加强对社会监督的引导和教育 企业完善自律机制，建立健全标准化体系、企业计量检测检验体系和企业质量保证体系。采用中国名牌、国家产品免检等扶优扶强的措施，引导企业自觉提高食品质量，保证食品质量安全。消费者对食品质量安全问题的投诉、举报，媒体等社会组织对存在质量安全问题的食品进行曝光，是社会对食品生产、经销企业的有效社会监督，这也是食品安全市场准入体系的重要组成部分。今后要重视和支持社会监督力量，通过宣传、讲座等手段努力提高消费者的质量卫生安全意识，鼓励消费者对质量违法行为进行投诉、举报。同时还要通过质量公告、新闻发布等手段对质量好的食品及其生产企业大力宣传，对存在质量卫生安全问题的食品及其企业进行曝光。通过政府、消费者、媒体等社会力量的共同努力，形成社会对食品质量安全问题有效的监督。3.4加强外部监督。进一步完善行政组织法以及食品安全法律规范体系，尽可能减少食品安全监管执法中的选择性政策执行的空间。法律制度同时也应该对生产企业有威慑力，以保证生产企业不敢违法；同时也保护消费者，使消费者投诉的权利能得到有效保证。因为对政府的外部监督和对生产企业、非营利组织的监督都至关重要。参考文献1.宋大维：中外食品安全监管的比较研究，中国人民大学硕士论文，2008,p66-67 2. 颜海娜、聂勇浩食品安全监管合作困境的机理探究：关系合约的视角，中国行政管理，2009（10）。 3. 李静我国食品安全监管的制度困境以三鹿奶粉事件为例，中国行政管理，2009（10）。 4. Perri 6. Holistic Government. Demos:9 Bridewell Place ,1997.p43-44. 5. Perri 6. Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda. New York: Palgrave, 2002, Introduction, p1-4. 6. Peter J. Laugharne. Towards