关于纳税申报真实问题研究.doc

关于纳税申报真实性问题研究一、纳税人纳税申报不实的现状分析（一）偷税现象突出，偷税面广2004年，我国税收收入实现新的历史突破，全年税收收入25718亿元，增收5256亿元，比上年增长25.7%；税收收入占GDP的比重约为19%，比上年提高了1.5个百分点左右。在税收收入连年大增的良好环境下，我国税收流失额也在趋于扩大。据专家保守估计，2004年我国税收流失额至少4500亿元，税收流失率在15%左右。对纳税申报的真实性，从经济性质分析，国有企业好于集体企业，集体企业好与私营企业，私营企业好与个体工商户。2004年9月16日国家审计署通报，纳税人纳税申报不实行为导致税收的严重流失，在被其调查的788户企业中有100户存在核算、申报不实以及骗取税收优惠等问题，由此少缴税款14.25亿元。在上述100户中，国有企业仅占18%，集体企业占26%，私营企业的比例达45%。另据有关资料报道，目前我国国有企业偷逃税面为50%，乡镇企业的偷逃税面为60%，城乡私营企业的偷逃税面为80%，外商投资企业和外国企业的偷税面为60%，个体的偷逃税面在90%以上。从行业分析，工业企业的偷税面远远低于商业企业的偷税面。据统计，2006年上半年某县稽查局共对136家纳税人进行了专项检查，其中有问题户69家，占50.73%，有问题户中工业企业仅有18家，占26.09%，商业企业43家，达到了62.32%。目前房地产行业偷税尤为突出。国家税务总局连续3年将房地产行业作为税收专项检查的对象，2003年至2005年上半年，北京市地税局对1103户房地产企业进行了纳税检查，发现有问题725户，有问题率66%，共计查补税款10.05亿元，加收滞纳金、罚款7708万元，其中千万元以上的案件24个。（二）实际税收负担率与名义税收负担率存在严重差异一是纳税人纳税申报准确性较低。调查发现，某市商贸企业增值税税负平均不达1%，在私营企业中有相当一部分纳税人存在两套账和虚假申报问题。二是综合税负逐年提高，纳税申报真实性还有空间。据统计，1994年以来，安徽省国税税负一直处于上升趋势，1995年为4.4%，2000年超过5%，2004年升至6%，2005年跃至6.7%，居中部地区第3位。从提升幅度看，近两年为最快，其中2004年全省国税税负比2003年提高了0.4个百分点，1年提升的幅度大体相当于过去10年的水平，2005年在高基数上继续上升了0.7个百分点，单年提升幅度为1994年来最大。另外，安徽综合税负相对略低。2005年，全国国税收入17047亿元，第二、三产业完成增加值159603亿元，税负为10.7%；安徽国税收入351.2亿元，第二、三产业完成增加值4416.3亿元，税负为8%，低于全国2.7个百分点。全国四大经济区中，安徽省税负与中部地区平均水平大体相当，仅高出0.1个百分点，区域特征较为明显。与中部六省相比，居山西、湖北两省之后，列第3位，高于江西、河南，与湖南持平。（三）增值税零负申报、低税负申报面较高通过对增值税纳税人调查发现，增值税零负申报、低税负申报面较高。据分析，零负申报、低税负申报呈现以下三个特点：一是发生面积大；二是持续时间长；三是行业集中。据统计，2006年二季度，某市增值税申报户数3691户次，零、负申报户数780户次，零、负申报率21.13%，低税负（0.5%以内）申报896户次，低税负申报率占24.28%。从经济性质看，国有企业为18.98%，集体企业为28.9%，私营企业达到46.80%。从企业类别看，工业企业为15.63%，商业企业达65.86%。CTAIS数据显示，小规模纳税人零负申报率普遍偏高。14月，全省小规模纳税人（不含“双定”户）累计申报137,294户次，零负应纳税额申报累计达82,024户次，平均零负申报率为59.74%。二、纳税申报不实产生的原因据国外权威机构研究表明，无论是企业还是个人，任何舞弊行为必须具备三个条件才能形成：一是机会，二是压力，三是自我合理性。纳税人虚假申报行为也是一种舞弊行为，也适合这个原理。本文仅从税务管理和纳税人两个方面进行分析。（一）税源监管不到位对纳税申报不实产生的影响1.纳税人信息和税务机关所掌握的信息不对称所谓税收信息不对称，就是指税务机关掌握的经济税源信息和纳税人自身所掌握的经济税源信息存在差异，纳税人的基本信息税务机关不掌握，特别是实际经营、资金往来等。这种差异表现在，纳税人掌握的信息比税务机关多且真实，受利益的驱使，纳税人绝不可能将自己掌握的税源信息向税务机关全盘托出。税务机关由于受获取和求证信息的征管手段和成本的制约，也难以掌握所有纳税人关于纳税的真实情况。正是因为税务机关对信息收集、证实手段和成本问题的存在，使纳税人有了虚假申报的机会，以致纳税人想怎么申报就怎么申报，税务机关仅凭纳税申报和会计报表资料无法及时判断其申报是否真实。2.纳税人确认自己偷税被发现概率小、成本低税务机关检查面低，发现问题少。据统计，某省国税局规定每年的税收检查面为10%左右，而从某市今年上半年通报的数据看，在这10%的检查面中，真正查出有问题的比例仅占30%。处罚不到位，造成纳税人偷税成本较低。尽管征管法规定对偷税行为可处以所偷税数额0.5倍以上5倍以下的罚款。但纳税人认为，出现偷税问题，找找关系，就可以少罚点。同时主管税务机关考虑方方面面的因素，造成处罚根本不够到位。2004年以来，安徽国税部门通过检查共发现问题企业2854户次，查补入库税款5165.14万元，加收滞纳金164.83万元，罚款1327.77万元，处罚额仅占查补税额的25.71%。另据统计，2005年安徽省应处罚户次为7,555，全省按户次计算的平均处罚率为45%。2005年安徽省查补税金额为205,638,752.00元，全省按金额计算的平均处罚率为15.57%。3.税源管理的科学化、精细化不够一是税源管理力量相对薄弱。如某市国税局（不含县局）下辖四个区局和一个稽查局。现有在职干部294人，其中，市局机关68人，稽查局53人。各区局直接从事税源管理的人员只有40人，占区局人员的23.12%。据统计，截至2006年6月，该市共有税务登记纳税人8699家,其中企业2016家（增值税一般纳税人832家，小规模纳税人1184家）；个体工商户6683家，其中达到起征点户1869家，未达到起征点户4814家。管理员户均管户217.48户。二是作为强化税源管理重要手段的纳税评估针对性不够，收效甚微。据统计，某市国税部门2006年上半年纳税评估总户数2201户，有问题户有32户，仅占应评估户数的1.45%，户均评估税款262.80元。4.中小企业会计对纳税申报监控不到位问题较为突出在聘用兼职会计的企业，出纳、保管等重点岗位往往由企业负责人的近亲属担任，记账人员为外聘人员，只是月底到企业处理一下账务，导致与企业其他部门、其他会计人员脱节，出现会计账簿与企业仓库账簿、现金账簿、银行账簿严重不符，收入、支出项目都通过“现金”或者“往来账户”来反映，导致虚假“现金”、“虚假往来”和“虚假成本”，不能真正反映企业的生产经营状况和经营成果。（二）纳税人“自我合理性”心理对纳税申报不实产生的影响1.纳税人纳税意识淡薄，不认为偷逃税是严重违法的行为受我国传统思想的影响，公民并不将纳税看作是政府的雇佣金，是在购买公共服务，而多将现代税收看作是一种“苛政”，所以从内心仍抵触纳税。根据有关部门在我国北京等9个大中城市的调查资料显示：我国有半数以上的人没有纳税经历，纳过税的人数仅占被调查总人数的48.7%，领取工资或取得收入时，想到纳税的仅占被调查者的12.6%，从没有想到纳税的则占36.8%，有50.6%的人则是在收入超过纳税界限时才会想过。尽管我国的税收宣传月已经连续搞了多年，但收效不大。许多纳税人认为偷税是正常现象，不是什么严重违法和可耻的事情，和偷盗抢劫不一样，甚至有些人认为谁偷的税多，谁的本领就大。这种纳税意识不但和法律制度有关，还和本国的纳税传统、社会风气有关。再者，真正偷税案件查处比例较小，法律的威慑作用不大。同时，社会各界对偷税的认识存在偏见，对涉税犯罪不是向对待刑事犯罪那样深恶痛绝，人人恨之。2.缴纳税金的多少和自己的切身利益、所享受的权利关系不大，造成纳税人不如实申报纳税在我国，纳税人是想方设法逃税，即使是很富裕的人，哪怕愿意拿出很多钱来捐款，也不愿意缴税，究其原因，是捐款可以带来好名声，而缴纳再多的税金，自己所享受的权益不会有变化，所以认为缴多缴少都一样，和自己的切身利益没有多大关系，没有充分理解国家税收“取之于民、用之于民”的真正内涵。在美国，日常生活中税收活动几乎无处不在、无时不有：领工资要缴税，购物要缴税，到餐馆吃饭要缴税，甚至到停车场停车也要缴税。究其原因，除纳税人缴税能够为自己带来看得见摸得着的好处外，纳税人通过纳税还可行使各种权利。地方政府要想用纳税人的钱修建基础设施就必须征得当地多数纳税人的同意。同样，美国退休金是以纳税人所缴税款的一定比例发放的，这就意味着纳税人年轻时缴税越多，退休后得到的养老金越多。三、提高纳税人纳税申报真实性的对策治理纳税申报不实问题是一项十分复杂的系统工程，政策性强，牵涉面广，难度较大。因此，在构建对策时，应以科学化、精细化管理为指导，统筹规划，标本兼治，分步实施。当前，主要应从以下几个方面着力。（一）完善税源监控手段和措施，力促纳税申报真实性的提高1.各级税务机关要进一步统一思想，提高对强化税源管理的认识强化税源管理是适应税收征管模式的需要。我们的征管模式是：以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理。也就是说：申报是前提，是基础，占税收很大的比例，而稽查税款仅仅是其中的一小部分。在这种模式下，如果不加强税源管理，摸不清底数，那我们的税收征管基础就无从谈起。2.建立规范有效的纳税申报制度完善税务登记制度，提高税务登记证的法律地位，拓宽其作用范围。在法人认定环节上先签发税务登记证，然后再凭此办理工商登记证、开设银行账户。仿效美国、意大利等国，实行以法人身份证号码为唯一的纳税人登记编码，纳税人的一切与取得收入有关的活动都离不开这一编码，从而从根本上控制纳税人的行为和活动。在进行纳税申报时，可借鉴韩、日的经验，实行有区别的纳税申报，对纳税信用良好、会计制度健全的企业或个人，使用区别于其他纳税人的纳税申报表，并给予适当的税收优惠，以此对纳税人形成一种激励，同时也对企业会计制度的健全起到一种推动作用。3.进一步强化“一窗式”票表比对在增值税申报纳税审核中，窗口工作人员要认真审核销项税额，注意比对IC卡记录数与申报表填列的专用发票开具销售额是否一致；认真审核进项抵扣额，比对防伪税控认证数与申报表填列的专用发票抵扣额是否一致，比对货运发票、海关完税凭证、废旧物资发票、农副产品发票清单（软盘）总额与申报表填列的抵扣额是否一致。地方税务局窗口工作人员在受理货物运输业营业税申报时，要认真比对申报总额与发票清单（软盘）记录总额是否一致，确保按发票计征税款，同时保证传输到国家税务局的是缴过税的发票信息。对于使用税控收款机的纳税人，在其申报营业税时，税务机关应根据条件在前台或后台审核比对其申报数和税控机记录数，按税控要求计征税款。认真做好使用增值税专用发票电子信息审核出口退税工作，对于一些容易发生涉嫌骗税问题的重点货物、重点口岸以及以农副产品和废旧物资为主要原料加工的出口工业品，要拓展审核范围，加大审核力度。对于不按期申报、申报资料异常、申报不缴税或少缴税的纳税人，税务机关应进一步摸清原因，以利及时发现问题，积极采取相应的管理措施。4.多管齐下，强化税源管理的基础环节税源管理是税收征管的基础和核心。要多管齐下，全面、准确掌握各税种税基的规模和分布情况，对税源实行动态监管。一要强化税收经济分析。税收经济分析是准确判断经济与税收关系和税收收入形势，正确指导组织收入工作，推进税收管理科学化、精细化的基础性工作，是监控税源变化、加强税收征管、客观评价税收工作的重要手段，也是税务部门当好政府参谋，积极为当地经济服务的重要体现。要建立完善定期税收分析制度，建立健全税收分析档案，及时掌握影响税收收入变化的相关因素，积极采取应对措施。二要加强纳税人户籍管理。要按照新修订的税务登记管理办法，严格做好开户、变更、停复业、注销、外出经营报验登记管理工作，加强非正常户的认定和处理。要注重实地检查，充分了解纳税户实际情况，减少漏征漏管户。定期开展年检和换证工作，摸清纳税户底数。依托信息化进一步落实纳税人户籍资料的“一户式”管理，及时归纳、整理和分析户籍管理的各类信息，建立健全户籍管理档案。要充分发挥税收管理员在户籍管理中的重要作用，加强辖区管户的巡查，税源管理部门要对税收管理员巡查面、巡查次数等指标定期进行考核。5加大税收稽查和处罚力度，提高违法者偷逃税成本为适应稽查改革和打击税务违法行为的需要，首先，要着力提高稽查的威慑力。通过培养一批专家型的稽查队伍，提高稽查装备，以实现有偷必能查的目的。稽查工作应由任务型向执法型、分散型向集约型、随意性向计划性转变。对大案要案要坚持“查深、查透、查细、查实”，依法从严、从快坚决处理，以专项检查为重点，加强对重点行业、重点税种的严格控制。必须对纳税大户、重点户严密布控，对税收上“热点、重点、难点”花大力气突破，尽可能避免税收的流失。只有这样，才能促使纳税人进行真实的纳税申报。同时，要力求提高稽查的频率，增大偷税被发现的概率。其次，要实行严厉的处罚制度。纳税人发生偷、逃、骗税等行为，一经查实，应予重罚，该追究刑事责任的要坚决追究，以提高不遵从的成本，增大违法风险。再次，要在法律上适当增加税务部门查案办案的特许权。第四，要建立健全稽查执法办案责任制。建立健全首查责任制，增强责任意识，提高检查、办案的能力和水平，加快办案速度。全面推行案件复查制度，对检查案件要确定一定比例定期进行复查。坚持重大案件集体审理制度，要规范和加强对重大案件的审理工作。6.建立覆盖面广的社会协税护税网络，形成全方位协税护税的格局具体来说，在税源户管上要强化与工商行政管理、公安、街道办事处的协作，尽量避免漏征漏管现象的发生；在纳税申报和税款入库上，要强化与金融、海关等部门的协作；在税收稽查上要强化与审计、公检法等部门的协作；在治理税收环境上，应加强同新闻媒体间的协作。同时，通过建立税收违法案件举报有奖制度，充分调动广大人民群众的协税护税积极性。为了真正形成一个有效的协税护税机制，建议制定协税护税法或者税收保障法，依法明确有关部门和个人协税护税的义务及法律责任，对拒不履行或不当履行协税护税义务的单位和个人依法追究责任。同时要积极拓宽与相关部门的数据交换与互联互通渠道，制定信息交换与数据共享制度，为加强日常税源管理提供基础依据，全面提高税源监控能力。（二）深入开展纳税评估，全面实现以评促管的目的纳税评估是强化税源管理，提高税收征收率，实现科学化、精细化管理的有效途径，是税务机关特别是基层税务机关税源管理部门和税收管理员的一项重要工作职责和基本功。1.完善指标的配比分析，从配比分析向综合分析发展，不断完善纳税评估管理软件纳税评估成效的大小取决于评估指标是否科学合理。要充分运用会计学、统计学原理，结合税收政策法规和财务规章，进行深度开发。税收评估的深入发展必然要对生产销售的全流程实施全方位控制，形成更加科学、更加严密并囊括纳税人原料进货、生产经营、出库、销售各项指标的税收评估体系，形成一套科学规范、功能齐全，涵盖所有税种的纳税评估综合分析体系。在此基础上，完善评估管理应用软件，尤其是要增加分行业的指标分析体系。2.建立科学、实用的纳税评估模型和细化的纳税评估指标体系综合运用不同税种的分析评估方法，有针对性地对企业尤其是重点企业开展纳税评估。要充分利用信息化数据集中和纳税人涉税信息“一户式”管理的优势，并注意将资料分析、评估和现场检查、约谈等手段结合起来评估。对纳税评估中发现的税收征管问题，要及时研究采取措施去解决，对于涉嫌偷、逃、骗税企业，要及时移交稽查部门处理，实现纳税评估与税收征管、税务稽查的良性互动。3.应赋予评估人员一定的税款核定权，促使纳税人纳税遵从度提高对于在评估中发现的账证不健全、税款明显偏低、符合核定征收的纳税人，应当由评估人员直接核定应纳税款，使这部分纳税人及时受到处理，促进纳税人健全账证和如实申报，提高依法纳税的遵从度。如淮北经济技术开发区国家税务局，2005年第四季度，通过评估对5户小规模纳税人核定征收税款20余万元，这些纳税人在核定后3个月内就健全了账证，月申报税款大幅上升。4.采取切实可行措施，提高干部的纳税评估技能纳税评估工作对税务干部的综合业务素质提出了更高的要求，税务干部的业务素质状况直接决定纳税评估效果的优劣。所以，要根据税务干部素质和纳税户情况，一方面选派具有较高税收业务素质和丰富工作经验，熟悉税收政策和相关财务知识，有一定的综合分析和协调解决问题能力的税务干部，从事纳税评估工作。另一方面，精选一批纳税评估的典型企业，进行试点性评估。对每一户企业评估情况进行解剖分析，并作为典型评估案例印发给税务干部学习借鉴。与此同时，抓实抓好管理应用软件的辅导培训。5.提高纳税评估的针对性和有效性纳税评估是税源管理的重要手段，对提高纳税申报的准确性和真实性具有重要作用。但由于种种原因，目前纳税评估存在着针对性不强、有效性不高和为了完成任务而重形式、轻实效的问题，其税源管理作用远没有发挥出来。要对纳税评估的现状进行认真分析，找出存在问题的原因。为了提高评估的有效性，当前要重点解决以下四个问题：一是人员问题。在条件许可的情况下，应尽可能安排专人从事纳税评估工作，不具备条件的，要相对固定人员进行纳税评估，但无论采取哪种办法，都要实行评估和户管的分离，不能自己管户自己又进行评估，做到管户不评估，评估不处理，三个环节相互分离。二是评估户的选择问题。不能有的户月月要评，而有的又长期不评。不能平均使用力量和精力，要有重点有针对性地进行选择，既要对异常户进行评估，又不至于造成重复劳动。三是评估与检查的关系问题。不是说评估不能下户检查，而是对评估发现的问题，有需要的，必须下户深入检查，以解决案头评估解决不了的问题。四是考核问题。纳税评估是区县局的一项重要工作，是税收管理的一个重要环节，评估质量的高低，直接决定了税源管理的水平。（三）全面落实和完善税收管理员制度一是要建立和完善税收管理员工作制度，制定并严格执行税收管理员工作标准，完善监督办法。二是要积极采取措施减轻管理员负担。当前管理人员直接用于税源管理的时间非常有限，除了开会学习和领导安排的临时性工作之外，还要为税务管理的各部门提供有关数据资料。各级税务机关要真正落实为基层服务的工作理念，安排工作布置任务，要考虑基层的承受力，不搞形式，不做劳民伤财的事情；要清理需基层报送的各项报表资料，自己动手搜集数据和情况，学会利用综合征管信息系统查询数据，能不向基层要的数据资料坚决不向基层要；临时性工作任务，要尽量不从管理一线抽人。要从具体事情做起，切实转变机关作风，以减轻管理人员负担，使之有更多时间和精力去从事税源管理工作。三是要建立管理员工作平台。要充分利用信息技术，为管理员搭建一个集户籍管理、数据查询、纳税评估、工作日志、文书模板和考核监控等内容为一体的管理员工作系统。四是要实施管理责任区考核。要考虑管理员的工作特点和性质，科学设计考核指标，采取日常与集中考核相结合的办法，把考核结果与岗位计酬直接挂钩，在此基础上，每年对管理责任区进行一次综合评价，评出优秀管理员并予以奖励。（四）建立和完善促进纳税申报真实性的税务管理机制，减少纳税人纳税申报不实的机会1.建立完善的税收制度目前，我国税收法律很不健全，许多税种的开征没有上升到法律的层次，税种的开征、停征等法律性规定大多数以部门规章的形式出现，仅有的税收征收管理法局限性也狠大，还没有一个规范税收一般法律关系的基本法，使税收征纳双方法律关系不明确；更重要的是国家与纳税人征、纳税的权利与义务没有在国家宪法中明确表述，使征纳双方税收法律权利和义务处于模糊状态之中。因此，要尽快着手建立健全一个完整、完善的税收法律体系，从国家基本法、税收管理、税种，到税收救济，都应以正式法律的形式建立起来，以法律的形式调整国家与公民的税收关系。同时，要在相关的税收法律中特别明确税收收入及财政支出，要公开透明，收入、支出都要合法，从而促使纳税人纳税申报真实性的提高。2.强化税务机关对纳税人所有涉税信息的监控力度充分运用第三方信息。在充分利用纳税人申报信息的基础上注重利用银行、海关、雇主等第三方信息，以相互核对。为了保证税务部门能够即时、准确地获得第三方信息，许多国家在法律上设定了第三方义务。最大限度地控制现金往来交易。如美国规定在银行存入一定数额以上的现金必须提供相近来源的合法证明，美国国内收入局装有一套“货币银行企业”的检查系统，他的数据库里储存着来自银行、企业和货币使用者的流动信息。而且明确规定，如银行不通报，则对银行实施处罚。澳大利亚在1998年通过的现金交易报告法案规定，对开设和使用某些账户的人要核对其身份，使用假名开设、使用账户属于违法行为。上述措施的经验，有效促进了纳税申报的真实性和纳税人的纳税遵从度。3.进一步推进税收信息化制度建设，健全税源的监控机制信息化是税收管理的重要手段，信息化手段所固有的精准、快捷的特点和优势，为实施科学化、精细化管理提供了有力的支持和保障。一是建立覆盖式的监控体系，提高税源监控的广度。从税源产生的不同阶段、不同环节实施监督。二是要建立起立体化的监控体系，提高税源监控的深度。凡与税基产生有直接或间接联系的信息，都应纳入税收信息采集的范围。通过对来自不同渠道的信息进行分类、加工，核对其纳