国外农村金融体系对我国农村金融改革的启示.doc

开放世界国外农村金融体系对我国胡农睿村金融改革的启示一、外国农村金融体系发展特色(一) 发达国家农村金融体系的特点发达国家农村金融体系发展较为成熟,各金融机构间有着严格的职能分工, 既有较好的商业性农村金融, 也比较重视政策性金融机构的支农服务, 在监管和政府参与的程度上都有值得借鉴的地方。A. 美国: 多元化体系职能分层明确,独立监管促进农村金融机构发展美国的农村金融体系架构层次分明,商业性、政策性和合作型金融并存, 被称作“复合信用模型”, 是真正的职能协调的有效的多元化农村金融模式。其主要特点是以私营机构及个人的信贷等农村商业金融为基础, 以农村合作金融的农业信贷系统为主导, 以政府农贷机构等政策性金融为辅助。私营产权的农村信贷机构产权明晰, 商业化的操作手段并没有使其完全舍弃农村市场, 而是利用商业性金融的管理优势, 向具有相应资金能力的农村金融需求主体, 如大型农场主等提供资金支持, 充分满足了美国农业和农村发展的资本需要。美国的政策性金融机构除了专门负责为农村基础设施的建设提供信贷以外, 还向一般农户或其它相对弱势的金融需求主体提供资金。按照服务对象的不同, 政策性金融机构又进一步细化服务, 如有专门针对农户生活性信贷的农户家庭署(Farmer Home Administration), 主要向无法从商业金融借贷的农户提供数额相对较小的信贷, 也为有意给农户贷款的商业金融机构提供担保; 小企业管理局(Small BusinessAdministration) 则针对信贷数额较小的涉农小型企业。美国农村金融体系中独到的设计是建立了独立的、比较健全的农村合作金融管理体系,包括监管机构、行业自律协会、资金融通清算中心和互助保险集团。这4种机构及其附属机构各自独立、职能各异、但目标一致,形成共同的以农村21 合作金融机构为服务对象的管理服务体系。之所以这样安排,是因为农村市场的金融需求具有信贷金额小、风险大等特点, 将农村金融机构的监管与其他商业银行的监管分离, 能保证针对农村金融市场的特殊性和实际制定出合理的监管措施, 促进农村合作金融机构的健康发展。B. 日本、德国和法国: 政府适度指导,农村金融机构产权明晰日本、法国和德国农村金融体系的共同之处是三国政府都主导或参与了其农村金融机构的初期建设, 但在这些机构日益发展成熟后, 政府都逐步退出或减少干预,使得其产权归属明晰。例如, 日本的农村金融机构分为中央到地方三层,在创办初期,政府输入了大量政策性资金, 但政府与各级金融机构之间并无隶属关系, 中央农村金融机构只是对基层金融机构给予窗口指导, 其内部仍然是独立运行的资金系统。和日本一样, 德国的农村金融体系也分为从中央到地方的三层, 但政府对各金融机构的干预更少, 除了审计监督和风险防范体系由中央合作银行掌管, 其他均由各省级和地方金融机构独立执行, 各农村金融机构性质上是合作金融组织, 但在管理上借鉴的是现代企业法人制度。法国的农村金融机构以合作性质的信贷互助银行为主, 其产权清晰的原因是政府少有干预, 政府将合作金融的经营与信贷政策的参与分离, 一方面确保农村金融机构的独立性, 另一方面成立全国农业信贷联合会作为省级农业信贷互助银行的国家级代表, 该联合会不从事任何银行和金融活动, 只参与农业信贷政策的决策, 这样就平衡了农村金融机构的政策性要求和自主发展的要求。除此之外, 法国的农村金融机构都是在民间信用合作组织基础上由下而上逐步建立起来的, 内生性的制度变迁也是其产权明晰的重要原因。(二) 发展中国家农村金融服务的特点由于经济发展水平相对较低, 发展中国家的农村金融市场也普遍不成熟, 2008 年第3 期改革与开放开放世界因此,不具有完善的农村金融体系,但各国均针对本国农村金融的特点开展了一些切实可行的农村金融服务, 取得了较好的效果, 较为典型的有孟加拉和赞比亚。A. 孟加拉:小额信贷孟加拉的格莱珉银行是小额信贷的成功典型, 该银行深刻了解孟加拉农村社会的特性, 抓住发展中国家农村地区经济的特点, 从而创造了独特的经营方式,满足了孟加拉的农村金融需求。其主要特点包括:1) 相同收入水平的农户组成信贷小组,每人存入少量资金(每周大约3 美分), 以此为基础贷给需要的农户, 并根据其还款情况决定今后的信贷额度, 这样既解决了农户小额信贷的需求,也确保了信贷小组的正常运作;2)为农户提供培训服务和保险, 从而提高农户的还款能力,且利率较低,需要政府补贴。小额信贷这种农村金融的形式之所以成功, 是因为其适应传统小农经济环境, 早在正规金融机构引入之前民间的小额资金融通就已存在, 其掌握的信息优于正规金融机构, 具有先天的适应性(Bouman Houtman,1998;Jain,1998)。而多数发展中国家政府又极力抑制甚至打压民间金融机构, 则是出于期待挤出非正规金融组织, 以便更好地使正规金融满足农村金融需求,而Siamwalla(1993), Bell(1993)等学者在上世纪90 年代初就对此发表了不同的看法,他们对亚洲、非洲和拉美的案例研究证明这种政策并不能达到预期效果, 他们认为小额信贷是适应发展中国家特别是其农村地区的金融市场的,非正规金融的介入是必要的, 而且其利率定价机制也不会影响正规金融机构。B. 赞比亚:业务创新赞比亚以金融自由化来改善金融服务不到位的问题, 最主要的改革措施就是实行利率市场化和解除外汇管制。更为突出的是, 考虑到本国收入差距较大的现实, 赞比亚在农村地区针对农村金融需求的特点, 广泛创新农村金融服务业务, 扩大商业金融在农村地区的覆盖面, 例如, 推出“Mzansi 账户”, 这是一种缩小功能的存款账户,只提供较少的(最基本的也是最适合农村金融需求的)金融服务, 所以办理的手续费等交易成本低,符合农户的实际支付能力,吸引了大量农户。据统计,在开办“Mzansi 账户”服务的第一周, 就增加了180,000 新用户, 预期到2008 年,这一服务可以使赞比亚的银行账户中贫困人群的账户比例由32% 增加到80% 。其他业务创新还包括: 商业银行利用邮政储蓄作代理, 减少了其在农村设立分支的成本; 改变原有繁琐的存款账户认证方法, 成立第三方信贷担保,扩大了农户信贷的可获性,(Jos de LunaMart2006)。nez,孟加拉的小额信贷适应于小农经济社会, 赞比亚的商业化业务创新可以用于较为发达的农区, 两国的经验恰好说明, 发展中国家要根据自身经济发展水平选择适合的农村金融模式, 不论是民间金融还是商业金融,都有其用武之地, 这对于地区经济发展水平差异较大的我国来说尤为有意义。二、对我国农村金融体系的启示: 借鉴外国经验必须结合我国农村金融的实际,从我国三次农村金融改革中, 我们会发现我国的农村金融体系是随着外部经济环境的变化而逐渐成形的, 只有充分考虑我国的特殊国情才能更好的借鉴国外的经验。1、第一轮农村金融改革(1979 年1993 年) 改革与开放2008 年第3 期22 开放世界这一时期是形成农村金融体系雏形理不完善等问题。例如,政府放宽了农村方案:正规农村金融机构(如农村银行) 的阶段,从1979 年恢复中国农业银行开信用社的贷款利率浮动范围, 运用财政可以选择一名农村社员作为代理(村代始,直到国家农业投资公司、国家林业投资金解决其长期积累的不良资产问题。理) 为其筛选潜在的借款者并负责收回资公司、中国农村发展信托投资公司等对于农村信用社产权问题, 学术界贷款, 通过村代理收集借款者的信息以农业金融企业相继成立, 基本构成了我根据不同地区经济发展水平制定了三种及进入村级合同执行机制(如社会惩国农村金融体系的总体构架, 即以农业产权模式:纯粹的合作制,股份合作制和罚), 有助于正规金融机构解决信息和贷银行为主体、农村信用社为基层金融机完全的股份制。政府根据这些研究提供款收回问题。构。这一体系改变了原有计划经济条件的政策方案, 在不同地区开展了实质性因此,积极引导非正规金融的发展, 下对农村生产的压抑, 适合了当时农村的改革:2000 年, 在江苏等地组建农村给予其合法地位, 是解决现有农村金融金融的需求。商业银行试点, 在县市联社入股的基础体系中信用社等正规金融难以覆盖的地2、第二轮农村金融改革(1993 上, 组建省联社;2003 年, 深化农村信区和人群的最佳解决方案, 其具体的经年1996 年) 用社改革试点方案进一步扩大了改革营之道, 则可以借鉴赞比亚的特色业务这一时期农村金融的改革目标是试点的范围;2007 年初, 吉林省成立了的经验, 针对特殊的农村人群设计存贷“建立和完善以合作金融为基础,商业性全国首家全部由农民自愿入股组建的农款业务, 这也有利于完善我国农村金融金融、政策性金融分工协作的农村金融村合作金融机构。体系的整体构架。体系”。按照这一宗旨,农业银行完全撤至此, 农村信用社的改革进入了合2、减少政府对农村金融机构的干出农村市场, 农村金融体系的分层更加作制、股份合作制和股份制多元化产权预清晰,进一步明确了商业性、政策性和合模式的新阶段, 农村信用社的产权治理从美国、日本等国农村金融机构的作性农村金融机构的分工职能, 解决了问题进一步得到了完善。但从上述改革经验看, 政府在农村金融机构的创立初农业银行以往商业性和政策性业务交叉历程回顾来看, 目前的改革仍然是针对期起到了十分重要的作用, 特别在农村的问题, 也使得农村信用社有了自主发某个单一的农村金融机构(主要是针对金融尚不完善的情况下, 国家应该加大展的空间。但是,信用社在商业银行撤出具有一定垄断地位的信用社)进行的,至对农村金融的资金扶持力度, 解决农村农村后也逐步商业化,虽有合作之名,却今,民间金融组织仍然受到压制,虽然有金融发展的资金瓶颈, 但随着农村金融长期以利润最大化为经营目标, 在农村些地区政府对民间信贷持有默许的态机构的发展, 国家应该在适当的时候退金融市场上, 形成了与农业银行竞争的度, 但依旧没有给予法律上的认可。因出在各农村金融机构中的所有权, 减少局面, 特别是在1995 年以后, 大量建立此, 以上几轮改革仅仅解决了农村信用对其业务的干预。政府对农村金融机构农村合作银行, 更加快了信用社商业化社的生存发展问题, 但单靠农村信用社的政策性指导应控制在保证其日常经营的发展倾向。同时政府对民间信贷组织一种金融机构可能难以满足现今农村金不受到过多干预的前提下, 若企图让农进行了整顿,限制了他们的经营活动,另融需求主体不同层次的融资需求。尤其村信用社等非政策性金融机构承担起政一方面, 政策性的农发行职能由综合性是考虑到我国不同农村地区经济发展水府的相关政策指令, 必然会使其陷入经向单一性转变, 只筹集农业政策性信贷平的巨大差异,这一问题可能更加突出。营定位的困境中。资金,代理财政性支农资金的拨付,不再此外, 几轮改革的主导权都不在农村金因此在农村金融改革进程中也应尽与农户直接发生关系, 使得农村地区正融机构的手中, 改革自始至终都是自上量避免政府主导的外生性。我国自上而规金融机构远离农村金融需求主体, 这而下的, 如何避免由此带来的“外生性” 下的“外生式”改革归纳为“中央与地方使得农村信用社在农村地区成为了唯一问题也是需要我们思考的。政府之间围绕着农信社改革所进行的注的正规金融机构,具有一定的垄断效应, 对此, 我们可以从国外农村金融体资博弈”,其后果是双方纠缠于如何完善农村金融体系的整体功能一定程度上被系中得到以下两点启示: 农村信用社制度,如何分摊改革成本,而削弱,难以满足农村实际的金融需求。1、承认并允许民间非正规金融的由于农村信用社管理者和农户、农村企3、第三轮农村金融改革(1996 年以发展业等农村金融供求主体不在这种博弈后至今) 我国农村金融二元结构现象明显, 中, 所以农村金融制度的供求均衡这个1996 年后的改革是完善现有农村这是与我国整体经济的二元性吻合的, 最重要的问题常常被忽视, 改革后的产金融体系的功能, 在商业性和政策性银因此在传统贫困农区, 非正规金融机构权结构不适用。这也是“外生式”改革总行逐步退出或远离农村金融