行政审批制度改革的动因及国外经验借鉴.doc

行政审批制度改革的动因及国外经验借鉴 董幼鸿 一、行政审批制度改革的动因分析 （一）从制度变迁理论和行政审批制度本身缺陷来看，行政审批制度改革有其一定的依据 首先，根据新制度经济学的制度产生与变迁原理，可以推断出行政审批制度产生具有其一定的合法性和科学性。在自由主义经济思潮影响下，政府对经济的发展持放任态度，当经济发展到了一定阶段，则出现了市场自身无法克服的危机，需要政府提供制度性公共产品，确保经济发展达到均衡状态，保持经济发展的帕累托效应。政府干预市场的管理制度，行政管制制度应运而生，该制度能通过一种强制力来约束人的行为，防止交易中的机会主义行为，以减少交易后果的不确定性，帮助交易主体形成稳定的预期，从而减少交易费用，但是随着制度产生的客观环境发生变化，制度原来有效的功能相对弱化，在某种情况下，该制度起到阻碍经济发展的作用，使得经济发展预期成本远远高于预期的收益，这就诱使制度发生变迁，以适应新形势发展的需要。行政审批制度随着市场经济的逐步发展和完善失去了昔日的辉煌，大量的审批成了经济发展的桓檐，多种内外因素促使行政审批制度必须变迁。但是诱致性制度变迁会碰到外部性和“搭便车”问题，由此使制度安排创新的密度和频率少于作为整体的社会最佳量，即制度供给不足，在这种情况下，强制性的制度变迁就会代替诱致性制度变迁，因此，政府可以凭借其强制力、意识形态等优势，减少或扼制“搭便车”现象，从而降低该制度变迁的成本。因而，我国各级政府牵头大刀阔斧地对行政审批制度进行改革，符合制度在特定背景下发生变迁的原理，选择的是一种强制性变迁的路径，目的是改革阻碍市场经济发展的行政审批制度，建立适应市场经济发展和人世需要的行政审批制度。 其次，行政审批制度本身存在的缺陷和不足是审批制度改革的依据。 第一，行政审批制度的“滚雪球效应”，即行政审批本身的惯性造成审批的范围越来越大，最后泛滥成灾。哈佛法学院的杰夫撰写过论文对政府的管制进行了阐述：管制看起来是为支持管制本身而不是支持工业而实施的，也就是说当某管制陷入困境的时候，解决的办法往往是设立更多的管制来支持原有的管制体系，而不是追求更好的解决办法。另外，这种滋生效应还源于官僚机构扩张权力的需要，由于管制往往能够给处于管制机构的官员带来晋升或寻租的机会，所以，扩张管制往往成为他们追求的重要目标，这使得管制本身在表象上来看，有一种自我累积的“上瘾”特征。从政府管制滋生效益的原理能推断出行政审批制也具有此特性，这也就验证了目前审批范围为什么呈现出过大过泛的趋势。 第二，行政审批制的存在导致了寻租行为盛行。被审批主体会利用各种寻租手段去腐化、笼络审批者，利用其手中的自由裁量权为自己服务，谋取非法的利益，使得公共权力本身性质发生扭曲，异化成为部分既得利益者谋利的工具。比如我国企业在审批经济中，最实惠的追逐莫过于得到一个上市指标。让天性趋利避害、以营利为目的的企业不在审批经济条件中去“寻租”是不可能的。那些企业的领导大多数从企业生存和发展角度出发，去贿赂审批中的权威主体，谋取自身的非法的利益。“康赛现象”背后掩盖的就是审批经济与市场经济交融时期企业与政府之间的“寻租行为”。可以说行政审批是腐败产生的温床。北京大学光华管理学院副院长张维迎说过，中国要搞市场经济，就得尊重个人创业的自由。如果将现行的审批制改为注册制，中国的国民生产总值至少可以提高30%，寻租现象可以减少50%。 第三，政府审批是有成本的。从经济学角度看，审批成本是很高的，由于信息不对称状态的存在会产生机会成本，导致有些通过审批进行的资源配置的行为与经济规律相悖，最终会导致无效率的市场准人，同时还会造成国有资产流失。由于行政权过大，缺少监督和制约，审批机关与审批对象“合谋”现象时常出现，产生腐败，导致第二层次的成本产生。当前，政府的成本问题成了全社会关注的问题。政府为此必须进行改革，将更多不必要的审批项目取消，尤其是经济方面，过多过繁的审批事项必须进行清理，将主要的精力主要放在社会公益事业上，提高政府公共服务的水平。 第四，行政审批制严重影响了企业正常效率取向的行为。舒尔兹在他的文章中用一个例子对此做了逼真的描述：“索亥俄公司要敷设一条管道，把石油从西海岸输送到内地。从1975年开始，该公司与140个各级政府单位和私人机构打交道，以搞到必需的700张许可证和得到政府的批准，50个月以后，到了1979年3月，该公司在无奈之中只得决定放弃这些工程。在这段时间内，公司耗资5000万美元，费尽心机也只能得到所需700张许可证中的250张。到这家石油公司放弃工程时为止，它为了办理批准等手续，每个月要花100万美金，这项工程到底还是被政府的规章扼杀了。” （二）市场经济的发展是行政审批制度改革的内在动因 市场经济是一种法治经济，它的价值取向是自由、公平、公正、竞争、平等、效益等。市场经济的运行对政府提出了一些基本要求，具体如下：一是市场作为配置资源的基本手段，要求政府干预经济主要依靠经济和法律的手段而不是传统的计划和行政手段。二是市场经济是竞争经济，要求政府放松对市场的管制，给市场的发展提供自由的充分的发展空间，但同时也要求政府为市场经济的健康运行创造公平公正的法治环境；三是市场经济尽管是一种自由经济，但不是一种放任自流的经济，需要政府对市场监管和服务，防止市场经济违背自身的价值取向，给社会发展带来负面影响。由此要求政府不能迷恋于过去的直接审批经济的思维，忽视为培育市场而提供必要的服务，而是必须加强对市场的监管，提供市场所需要的服务。四是市场经济是一种效率与效益并重的经济形态，要求政府在管理经济过程中，尊重市场经济的运行规律、降低政府和市场的运作成本。缘此，政府必须逐步减少对市场直接的干预，实现政府管理的直接干预向宏观间接调控转变。因而，政府应在尊重市场规律的前提下，转变政府职能，使计划经济条件下的全能型政府向社会主义市场经济条件下的有限型政府过渡，使“有限型政府”成为政府处理与市场经济协调发展的最佳模式。 在市场经济条件下，市场机制逐渐取代计划和行政手段在社会资源配置中的主导地位，使市场在经济发展中起到基础性作用。政府相应改变了传统体制下那种对经济与社会全面直接干预的管理方式。为此，在经济发展过程中能由市场调整的领域，政府应坚决退出；能让非政府主体或第三部门完成的任务，政府应坚决让位。因而，政府为了满足市场经济发展的要求，逐步实现从审批向不审批的转变，实现管制型经济向服务型经济转变。但目前我国行政审批存在的问题，却成为市场经济发展的制约因素之一。 1、部分行政审批事项依据不足，缺少法律和法规的支持。在行政审批制度中，存在部分事项行政审批权设置没有法律依据，出现审批政出多门现象，导致中央、地方、部门设定审批的权限混乱，尤其是地方一些部门为了部门的利益，随意设定审批权，几乎达到泛滥地步。审批权设置无法可依的现象严重，导致部门之间利益冲突，矛盾激化，严重损害了政府的形象，影响了市场经济的发展。 2、行政审批权限过大，行政审批过多过滥。据不完全统计，国务院60多个有关部门共有审批事项4159项；省级政府行政审批事项多的也有几千项。一些经济学家在对70多个国家进行比较后发现，在中国办一个公司所需的公章、时间及费用远远高于绝大多数国家。江苏泰州市在改革审批制度之前，要完成一个项目审批，需要经过28个部门、59道环节、盖55个公章，其繁琐程度使外来投资者望门兴叹。如此繁杂的审批手续败坏了政府的形象，加大了政府、社会、市场的运作成本。行政审批制度过于繁琐还会造成经济当中交易成本大量增加。比如在典型的西方市场经济国家中，一般工商企业的成立常常采用注册制，但是我们国家至今大部分仍然沿用审批制，这样，不管开办什么样的工商企业，都一样地需要跑工商，跑房产，跑验资，跑税务，跑公安等，一般要经过十几个部门的审批，盖几十个公章，历时数天才能得到最后的审批结果。行政审批的人为障碍设置过多，加大了正常行政审批的难度，限制了市场经济、社会的正常发展。 3、政府的行政审批自由裁量权过大，具有很大的随意性。有些政府部门的审批权力没有任何的限制，往往根据领导人自己的意愿决定审批项目、审批条件、审批权限等。一个模棱两可的审批事项可以批也可以不批，可以批给张三也可以批给李囚，可以早批也可以晚批，可以多批也可以少批，审批者有很大的自由裁量权，这种裁量权缺乏法律法规的制约和监督。在某种情况下，难免会受到金钱的影响，导致权力的腐化变质，使得政府的自由裁量权成为个别人谋私的工具，容易出现权钱交易的“寻租”现象，致使不廉洁行为和腐败问题时有发生。 4、重审批，轻监管。有些政府部门揽权推责，有好处的事大家争着上，费力气的事没人管。例如，前几年发生的洋垃圾问题，涉及海关、商检、环保、卫生检疫、船运交通等部门，原来都有权管，但国务院查处“洋垃圾”事件时，除了海关总署在报告中有一些自我批评外，其他几个部门没有主动承担责任。在审批过程中，由于审批责任不明确，对审批后的执行情况缺乏必要的后续监督，往往导致行政行为管理失控和市场秩序混乱。 总之，现行的行政审批制度仍然还带有一定程度的计划经济色彩，具有“大政府，小社会”的特征，行政审批的数量过多，范围过于宽泛，行政管制太多，导致行政权力过大，同时又由于缺乏有效的控制和监督机制，使得行政审批行为很不规范。政府配置资源的行政审批手段妨碍了市场机制对社会经济资源配置的基础性作用正常发挥，严重影响了市场经济体制的完善和社会生产力的发展。由于政府管了很多不该管的事情，超出行政审批的依据和权限，与政府依法行政的目标相距甚远，政府审批失灵的现象时有发生，造成政府权责不明，大大降低政府的运作效率，增加政府的运作成本，损坏了政府的良好形象，使得社会、市场与政府的关系僵化，出现了企业不满、百姓不满、政府自己不满的“三不满”现象，这些与市场经济的发展是背道而驰的。 （三）中国加入WTO是行政审批制度改革的外部动因 WTO是一个以防止贸易保护主义，促进公开、公平、公正的自由贸易为宗旨的政府间组织。它的通行规则是开放市场、平等竞争、关税减让、非歧视、公开透明、禁止数量限制、国民待遇等，其中的市场化原则要求成员国政府充分发挥市场在经济发展中的作用，减少政府对市场的干预；禁止数量限制原则就是倡导贸易的自由化，主张取消任何形式的非关税壁垒。诸如z配额、进口许可、自动出口的约束和禁止等限制。总之，加入WTO要求各成员国政府创造开放、统一、公平的市场竞争环境，变过多的行政干预管制之抑制功能为一视同仁服务保障功能。从以上分析来看现行的行政审批制度中的许多内容显然违反WTO的基本通行的规则，同WTO基本要求是背道而驰的。遵守WTO的各项规则是我国加入WTO的基本承诺。中国为了加入WT0，提高政府的管理能力和管理效力，更好地融入经济全球化的发展轨道，就必须根据WTO规则要求对政府的管理体制，尤其是与经济发展密切相关的行政审批制度进行改革，为经济的发展创造良好的市场环境。2001年12月，我国加入世贸组织，成为世贸组织的成员，政府必须以此为契机，加快行政审批制度改革，转变政府的职能，建立适应我国社会主义市场经济发展的政府行政体制，从而树立高效、廉洁、规范、运转协调的良好政府形象。 总之，行政审批制度改革是制度本身内部因素和外部因素、主观条件和客观条件共同作用的结果，是适应中国加入WTO和发展社会主义市场经济的需要，是符合历史发展的潮流。 二、国外行政审批制度改革的经验借鉴 从20世纪70年代末至今，西方国家掀起了行政改革的浪潮，这一系列行政改革以公共选择理论和管理主义为主导理论。公共选择理论与新公共管理理论的共同观点是尊重市场力量、市场作用、市场机制，充分发挥市场在政府管理中功能，减少政府对市场和社会的干预。从政府改革实践来看，当代各国政府改革的普遍趋势是适应市场经济的需求，进行政府职能转变，放松管制，调整政府与市场关系，把市场机制引人公共管理领域，实行政策执行的自主化改革。西方发达国家放松管制改革的进程与成效大致如下： （一）美国对经济的管制大约自19世纪未开始，先是在铁路领域，后来还逐渐建立了各种各样的联邦特别行政机构，这些机构对各方面的经济活动，尤其是州的经济事务和国际贸易进行各种各样的审批和监督。但是过多的管制和审批严重阻碍了美国经济的发展，到了20世纪70年代，要求国内取消管制和审批的呼声越来越高，在福特总统任期内，美国政府为了发展经济，赢得国民对政府的信赖，开始采用行政手段对管制和审批进行了大幅度改革，取消对经济不必要的管制和审批，比如美国完全取消了航空领域的管制、部分取消了汽车运输、天然气领域的管制，大量取消了铁路和电信的管制，加上有线电视、经纪业等领域的改革，90年代美国经济持续高速增长，从某种程度上来说是放松管制、改革行政审批制度的结果。 美国的经验表明，过多的政府管制，繁杂的行政审批手续，不利于经济发展。适当的政府管制，简单有效的行政审批手续，可以解放生产力，同时也可以约束经济领域的许多不法行为，比如攫取垄断收益、不正当竞争、通过损害消费者利益，甚至是公共利益来牟取私利等行为。美国政府行政改革主要围绕着放松管制展开的，经过二十多年改革，取得了显著成绩。到1990年为止美国因此而获得了400亿美元的收益。放松管制取得成就的原因是因为由此而引人竞争，减少了政府干预的成本。 （二）日本对经济的管制大约是20世纪初开始的，先是在海运领域，后来也是建立了各种各样的天皇特别行政机构，这些机构依照国家法律建立，对各方面的经济活动，尤其是对外海运和捕捞事务进行审批和监控。二战后日本成为战败国，更是加强了对经济的管制，这样拥有行政审批权的机构就越来越多。行政审批权的范围也越来越大。20世纪60年代以后，日本政府开始了大规模的行政审批制度改革，日本行政审批制度改革曾先后进行过七次，行政审批项目大幅度减少，审批程序进一步简化，在许多管制领域引人市场机制，这一系列的行政审批制度改革取得了明显的效果。日本经验表明，过多的经济管制，复杂的审批手续造成了资源的浪费，制约了经济的发展，使企业在发展道路上得不到优良的政府服务。根据周志忍教授的当代国外行政改革比较研究一书中关于日本行政改革的论述可以得知日本的行政改革方向主要有三种倾向。一是市场化倾向，在经济发展中充分发挥产业政策和行政指导的作用，限制对民间部门的干预；二是民营化倾向，减少政府的职能，明确政府和社会的职能分工，当公用事业、公共物品和服务由民间机构提供更有效时，就应该转移到民间机构去；三是自由化的倾向，政府放权于社会，政府的管制活动尽量减少，以使市场和民间力量充分发挥其功效。在这种行政改革思想指导下，日本进行了管制缓和改革，在细川内阁时期，日本推行了管制改革。对经济性管制按照原则自 由，例外管制的原则实行大幅度缓和改革，就社会性管制，最小限度地保留，并进行了彻底调整。对需要新增加的管制和审批，要严格审定将其控制在最小限度。因而日本在管制和审批中始终贯穿的一条主线就是强调市场的作用，强调通过中央政府作用来建立自立、自主、以民为主的社会经济体系，试图依托并灵活运用市场机制进行自由主义方式的改革。从日本管制和审批设置的过程可以得知日本的行政审批权几乎完全让给了市场和社会，政府留下的审批权是微不足道的。 （三）英国和意大利政府在与私人企业之间的信息沟通、投融资活动方面大多数是通过中介机构完成的包括各种商会、咨询公司、信托投资公司等，这从制度上减少了政府部门项目审批人员直接受贿的机会。如政府在工程管理方面，为了减少财政负担和提高经营效益，普遍实行业主责任制，一般不直接参与融资与管理。 （四）回顾西方国家行政审批及放松管制改革的指导理论和改革进程的状况，可以初步归纳出西方国家行政审批改革的经验z 1、明确行政审批制度改革的指导思想。行政审批改革不是完全取消行政审批，而是减少或取消不必要的审批项目，提高必要审批的质量，建立适应市场经济发展的行政审批或管制模式。即使在市场经济发达的美国还是存在审批制度的，只不过主要是在发挥市场机制作用基础上，在市场失效的时候，发挥行政审批的作用。缘此，我国在审批改革中，对必须由国家监管的公共资源继续实现行政审批，提高公共资源的利用效率，弱化能由市场调节领域的审批职能。 2、成立具有高度权威的领导审批改革的专门机构，加强对行政审批制度改革的领导。审批制度改革是一个系统工程，是“牵一发动全身”的总工程，涉及很多部门、组织、个人的利益问题，如果没有一个统一的权威部门，许多审批改革措施无法落到实处，审批制度改革难以取得成功。同时审批和管制改革工作的持续性和专门性也决定中央政府需要成立领导审批管制改革的专门组织。韩国在这方面的经验和教训最值得重视。韩国在卢泰愚政权时期，于1988年开始将管制改革工作纳入行政改革委员会的职责范围。1990年5月决定成立由国务总理任委员长的“行政管制缓和委员会”，专门负责管制缓和的审批制度改革工作。该委员会下设两个具体负责事务操作的小委员会。一个是设在经济企划院的“经济行政管制缓和实务委员会”，由经济企划院次官任委员长。另一个是设在总务省的“一般行政管制缓和实务委员会”，由总务省次官任委员长。这两个实务委员会之间的业务协调工作由“调整协议会”负责。韩国在设立中央统一的管制和审批改革专门委员会方面的经验值得我们借鉴。我们在这方面已迈出了一步，中央和地方都成立了行政审批改革办公室，统一领导中央和地方的行政审批改革事宜，但我们的审批改办公室是一个临时的办事机构，缺乏必要的权威和长效管理的机制。为此，可以借鉴其他国家的经验，提高审批改革办公室的地位，赋予它必要的权威，确保改革顺利进行。 3、制定行政审批制度改革总体规划，分步实施。行政审批制度改革是一个复杂的系统工程，对它的改革必须遵循循序渐进的原则，首先进行总体规划，然后分阶段实施。日本的管制缓和推进计划和规划方面值得重视和借鉴。从20世纪70年代末开始，日本政府不断推出管制改革计划。19811983年的成立临时行政调查会，1984-1986年的临时行政改革推进审议会，1991年召开的第三次行政改革审议会，以及后来的桥本行政改革计划都将管制改革作为行政改革的核心任务对待。在过去20年，日本政府不断进行管制改革。在金融业管制改革方面，银行业的不管制运动是从1981年修正银行法开始的。该法的修正不仅放松了利率管制，而且特别放松了业务管制，鼓励扩大银行业务。此外，在加入、退出、合并、转让、承受、店铺及营业时间等方面都放松了管制。1985年政府又根据“临调”和“旧行革审”的