城市供水欠费的成因分析及应对方法.doc

城市供水欠费的成因分析及应对方法 代昌军【序言】由于城市经济结构调整和相当一部分国企的转型，大量下岗待业人员，新进城农民的流动性，贫富差距进一步拉大等特点。给供水企业及时合理收费带来极大的负面影响。目前供水企业普遍存在当年负债率在20%30%的情况，个别地方负债率已达到当年应收水费的30%50%，严重影响供水企业资金的正常周转，也影响供水企业持续健康发展，为保证安全供水不断提高水质埋下隐患，在当前关注民生，构建和谐社会的大前提下，欠费问题能否得到合理解决，是关系到供水企业能否实行社会效益与经济效益双赢的关键问题。 【关键词】供水欠费、分析、法律对策 一、城市自来水水费拖欠现状及其成因根据中国供水节水报第1748期报道：截止2006年北京自来水集团公司累计被拖欠的自来水水费达2.7亿元，上海自来水集团公司累计被拖欠水费达2亿元，长沙自来水公司累计被拖欠水费达1.8亿元，石家庄自来水公司被拖欠水费上亿元，重庆市、九江市、郴州市自来水公司被拖欠水费均达数千万元之巨，数额之大，令人瞠目。目前中国的供水企业都存在被拖欠数额巨大的水费的事实，水费拖欠已成为制约供水企业发展的重要因素。尤其是在近几年水资源费、电费、生产设备维修费用不断上涨，生产运营成本不断提高的情况下，用户拖欠的巨额水费，使供水企业经济状况雪上加霜，严重影响到正常的生产经营，部分企业因资金掣肘生产经营举步维艰，更谈不上对生产设备进行技术改造。如何及依法、有效、及时收回用户拖欠的水费已成为各供水企业不得不面共同面对的问题。要依法、有效、及时回收水费，就不得不对拖欠水费的成因进行探究，只有全面了解分析欠费的多种原因，才能运用法律手段防范欠费风险，维护供水企业合法权益,促进供水企业良性发展。造成用户拖欠水费的原因是多方面的，既有主观的因素，也有客观的因素，概括起来主要有以下几种：（一）用户主观上存在对自来水的商品特性认识不到位。由于我国长期实行计划经济体制，供水企业是福利性质的，企业经营形成的亏损有国家财政给予补贴，在用户的主观认识中便形成了“水”是社会福利产品的思想，而对“水”的商品属性却视而不见,可以说这种思想在年龄稍长的老年用户中已根深蒂固。殊不知，通过近几年供水企业通过产权改制，已理顺了企业机制，已具备了市场经济主体地位，完全进行市场化运作，实行自我经营、自负盈亏，国家财政对供水企业不再进行任何补贴。自来水作为一种商品，供水企业在向用户提供这一商品时，要支付电费、水资源费、基础建设、制水、输配水、机器设备更新、管网设施维护以及工人工资等一系列成本费用。用户拖欠水费就意味着供水企业失去了进行再生产所必需的资金来源，水费拖欠越多，供水企业所需要补贴的运营资金就越大，巨额的运营资金的空缺最终将会导致供水生产运营困难和服务质量下降，而这些都是用户没有认识到的。（二）现行的供水缴费模式让欠费用户有机可乘。水作为一种特殊商品，其产、供、销同时进行,具有持续性，长期以来全国的供水缴费模式均是按照“先用水、后缴费”这一模式进行，由于目前还没有较好的办法解决，这一规则仍是供水企业普遍采用的模式，这为少数用户在用水后故意拖欠，不按期缴费，拒绝甚至逃避缴费创造了条件。供水企业作为供用水合同的一方，只有先履行供用水合同向用户先提供商品后，才能收到水费，这样对作为双务有偿合同的一方当事人的供水企业来说，显然处于被动地位，很容易造成用户拖欠水费的迟延履行供用水合同的行为发生。据东方新报2004年2月27日报道：长沙市自来水公司的欠费用户清单中，欠费额达100万元以上的用户达34家，其中欠费最多的长沙矿山通用机械厂，竞高达900多万元。近年来，供水企业也在积极探索用户预付费方式用水，但由于IC卡式智能水表的生产技术还不成熟，存在水表费用高（每只水表约400元左右），用户超预缴水费用水时水表不能自动关闸等缺陷，难以在供水市场中广泛使用，用户预付水费方式也难以推广。（三）供水法规相对滞后，对拖欠水费用户处理较为宽容。目前我国还没有一部专门法律对城市供水进行规范，仅中华人民共和国合同法总则及第十章“供用电、水、气、热力合同”对供水经营有规定。在政府制定的法规方面有国务院颁布城市供水管理条例和国家计委、建设部联合颁布的城市供水价格管理办法。相对来讲，城市供水管理方面的法规较少，近年来，为补充城市供水管理规定的不足，全国地级以上城市人大或政府相断出台了一些地方性供水管理规定，如四川省人大于2000年制定颁布了四川省城市供水管理条例。在这些法律、法规中对拖欠水费的用户实施较为宽容的管理，如城市供水价格管理办法中第三十条规定“没有正当理由或特殊原因连续两个月不交水费的，供水企业按照城市供水条例规定暂停供水”。如按照此条规定理解，有正当理由或特殊原因即可以连续两个月不交水费，而供水企业却不能停水。拖欠水费的用户大多能编造出所谓的正当理由或特殊原因来逃避处罚，如“在外出差”、“计量有误”等。同时，连续两个月不交水费的规定，给用户的宽限期相对较长，造成供水企业被拖欠的水费难以及时回收。可以说现行有关法律、法规中对供水企业的合法权益保护还是不够到位。（四）供用水合同签订不规范，为拖欠水费用户逃避法律责任提供了方便。供水水合同的签订事关供水企业和用户双方合法权益，也便于明确双方权利和义务，由于历史原因，目前全国供水企业与用户的供用水合同的签订率还是处于相当低的水平。可以说90年代以前的用户很少和供水企业签订供用水合同，主要是由于当时供水企业体制多属于事业性，没有完全市场化，对供用水合同作用认识还不到位，缺乏法律意识。2000年以后，随着供水企业逐步市场化经营，对供用水合同也重视起来。但是，由于供水合同签订量大，多数供水企业对90年代用户未进行一户一表改造的仍实行总表计量，只和物业公司或相关单位签订供用水合同，这就为总表后个别用户拖欠水费埋下了隐患。在出现总表后个别用户欠费，物业（相关单位）收不起水费的情况下，不停水则损害供水企业合法权益，如停水，供水企业又只能对整个小区（楼房）行使停水权，这样却影响到总表内已缴纳水费用户正常用水的权利，易引发小区用户集体上访，将供水企业置于两难境地。如果起诉，也只能对物业（相关单位）起诉，不能直接对拖欠水费的用户进行诉讼，这样为拖欠水费用户逃避法律责任提供了方便。同时在合同签订上，个别企业也未充分利用民法通则、合同法、担保法、城市供水条例等法律、法规赋予供水企业的权利。对这些法律没有吃透，导致在签订供用水合同时对用户拖欠水费的违约责任约定不明确，没有充分行使法律赋予的不安抗辩权、合同担保权、以及用户拖欠水费后的代位权、撤销权等。致使用户拖欠水费难以收回，客观上也为用户拖欠水费创造了条件。（五）供水企业行为不规范，为拖欠水费用户提供了借口。供水企业通过近几年体制改革，确立了市场主体地位，在服务态度和服务技能上均有所提升，但是由于供水企业长期处于垄断地位，缺乏真正竞争，在对用户的服务上，还存在诸多不足，个别用户以服务中存在的瑕疵作为拖欠水费的借口。如供水企业从业人员粗心造成的抄表不准确，甚至在没有见到用户水表的情况下对用户用水量进行估抄、坐抄，维修不及时等，这些行为都导致了供用水双方矛盾的不断激化，用户在问题没有得到解决之前，便将问题的解决作为缴纳水费的先决条件。二、传统停水催费手段的局限性供水企业巨额拖欠水费的催收工作从来没有停止过，在新催收水费的过程中，各个供水企业也尝试采取了“人性化清欠”、“电话提示”、“上门催收”等多种方式，但均遇到种种难题，效果不甚理想，最终逼上停水收费的老路。然而在稳定压倒一切的新形势下，由于政府干预、供水企业不具备执法权、市政公共用水等问题的干扰，传统的停水催费手段就暴露出其局限性,供水企业在停水催费过程中也普遍感到“水难停，停水难收费”。（一）地方政府为保稳定构建和谐社会实行行政干预。目前供水企业对待欠费用户，一般都是采用停水方式进行催费，欠费在收不回来后便实行停水，一般中小用户都能在停水后交清水费，但对一些大的企业、居民小区、钉子户、违章用水户等却束手无策，由于自来水的特殊性（水是生命之源无替代产品，不像电、天然气等，无电可点蜡烛，无天然气可用液化气或电代替），一旦停水后反映强烈，有的用户在停水后不是想方设法交清水费，而是采用上访、堵路等过激行为，迫使政府部门向供水企业施压恢复供水，政府往往遇到这种情况其处理方法都是先恢复供水，欠费问题慢慢再解决，一旦恢复供水后，供水企业的欠费就没人问，没人管。如此多次后，有的政府部门为省去协调的麻烦还对供水企业在停水方式和停水对象进行限制。诚然按城市供水管理条例规定，供水企业停水必须取得供水行政主管部门批准同意方可停止供水，但供水行政主管单位（供水行政主管部门一般均为当地建设局）作为政府组成部门，当供水企业的利益与保平安、稳定、构建和谐、平息上访等事情有冲突的时候，那就先牺牲的是供水企业的利益了。据调查，这种现象在各地供水企业中均普遍存在，供水企业不准停水催费养成了这些用户用水不缴费的习惯，而这些又是用水大户，欠费越来越多，最终变成了交不起，要不回，导致供水企业年年有欠费，年年欠费要不回。（二）制度不健全，供水企业停水催费地位尴尬。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的快速发展，以及城乡二元结构的进一步破解，城市化进程加快，自来水行业普遍呈出现“供水规模扩大，技术档次升级，管理水平提高”的良好势头。然而由于供水的行业特殊性“高度垄断，缺乏竞争，信息封闭，制度落后”等为供水企业的健康发展带来一定的制约。纵观自来水事业的发展历史，有关供水方面的法律建设经历了从简单到丰富，从企业自身管理行为到政府执法行为的发展过程，上世纪5080年代中期，一些供水企业以企业名义出台了各种管理规则、规定，8090年代初，许多地方政府终止了企业发布用水规定的行为，继而以地方政府文件形式出台了一些关于自来水市场的供用水管理办法（如巴中在80年代中期根据县政府87年44号文件出台的巴中县供水章程），明确了政府、供水企业、用户的责任权利。从规章制度制定程序的合理性和规章内容的公平性来看，较前一个时期有了很大进步，然而这两个时期的执法主体实际上仍然是供水企业，另外各个地方政府制定的供水法规，政策标准不统一，对某些问题解释也不尽相同，由于是供水企业执行，加上行业垄断的性质并没有影响水费的回收。90年代，国有企业改革改制工作启动，一大批能够适应市场经济变化的企业站稳脚跟并迅速发展，与此同时，由企业停产、破产、职工下岗、停止福利分房、三角债等问题接踵而来，这对水费回收工作来说是始料不及的，在这关键时刻，国务院于1994年发布城市供水管理条例（以下简称条例）标志着我国城市供水工作进入了法制管理的阶段，该条例明确规定城市建设行政主管部门为供水管理的执法主体，对供水和用水双方的行为进行了规范，体现出双方权利和义务的对称，具有很强的权威性、统一性和行业性，特别是关于用户按时缴纳水费的问题，逾期不缴可处滞纳金等首次以法规形式明确下来。然而，虽然条例明确了建设行政主管部作为供水管理的执法主体，但执法主体不可能长期泡在供水一线，而长期泡在供水市场一线的且又利益攸关的供水企业，又不具备执法资格，导致供水企业在按条例停水催费或处理违章用水行为时，往往用水户一句，“请亮出你的执法证件”时，陷入尴尬境地，并出现新的矛盾冲突。（三）市政公益用水，供水企业有费难收，有水难停。城市供水是城市重要的基础设施之一，供水事业直接关系到广大人民生活的正常次序。长期以来由于供水企业在社会中基础性、社会性、公益性的特殊地位，供水企业与政府之间存在很深的特殊依赖关系，一方面供水企业在供水资源，建设投资，地方政策水价调整、特许经营权的授予等诸多方面对政府有极大的依赖性，另一方面，政府在城市建设和发展的过程中，对供水企业除了正常的安全优质供水和高品质的服务要求外，在城市建设管理、绿化、美化、亮化等很多问题的处理上，给供水企业提出了更多的要求如城市市政、园林、消防、绿化等公共设施用水从不限制，既不装表计量也不付费，严重影响供水企业的经济效益，以一个四川省内二级城市为例，每年市政公益用水（含消防）约80万m3，按平均水价，1.80元/m3计算，一年尽为社会作贡献1440000元。对一个供水量仅为5万m3/日供水企业而言，这是一笔不小的数字，而当供水企业向相关市政公益单位收取水费时，回答的往往是政府在该部门年初部门预算中没有设立水费支出这一项，无钱可付，供水企业对这些市政公益单位又不能停水催费（也没有手段能停水催费，因为这些公益单位的取水就在遍布大街的城市消防栓上，而供水企业又不可能对城市消防栓停水，造成有水难停的局面），往往只有默认了之。三、供水企业应运用法律手段回收欠费从以上看出，供水企业利用停水方式进行催收欠费，进行市场管理显示出局限性，管理手段的滞后性，不能适应供水市场变化和管理用水市场的需要，在保护自身利益不受损害的方法和措施上，需要突破，寻找新的方法和有效途径满足管理的需要。运用法律手段保护自己，管理用水市场是除停水方式以外的另一重要手段，主要表现在法律手段具有事前预防，事中控制，事后挽救的全方位保护作用，而停水方式只是事后的，容易受到政府干预和用户拒交水费的抵制，如走法律途径，由于有司法机关的介入，就能排除一些不必要的干扰，用户不交水费，司法机关就可利用法律手段从其财务,银行账户上冻结，扣押等方式强制执行，使欠费者认识到欠水费不是办法，没有出路。虽然法律手段在管理用水市场及保护企业利益上有许多优势作用，但由于以下原因，往往不能被供水企业重视：一是供水企业用停水方式催费，使用十几年，好像不走法律途径也能过得去；二是国家在立法上对供水企业的保护不够，没有专门的法律象供电那样维护自己的权益，理直气壮；三是由于我国法制环境不好，诉讼难，赢讼难,执行更难，付出了诉讼成本，好不容易胜诉，欠费执行不回来等于没赢，也就是民间常说的，赢了官司，输了钱。为此通过笔者多年在供水行业的工作的经验,供水企业应用法律手段在以下几个方面作好自身权益保护工作:（一）事前预防，做好供用水合同的签订工作。用水人拖欠水费行为的持续存在甚至影响到了供水企业的正常生产，无论供水企业采取停水收费还是诉讼收费都是事后补救。要防患于未然，提早预防个别用户的恶意拖欠水费行为，就需要供水企业在供水之前签订好供用水合同。可以说供用水合同是供水企业管理用水市场，使用水市场走向正规化，取得主动权的基础工作。城市供用水合同(示范文本)是建设部、国家工商行政管理局为规范城市供用水根据合同法制定的，有利于双方了解、掌握有关法规和政策，明确双方的权利和义务，以及拖欠水费的违约责任，对保护双方的合法权益，具有重要作用。合同一方面制约着供水企业的供水行为，促进企业练内功、抓服务、提高管理水平，否则会被用户据此告上法庭；另一方面同时也制约着用户的用水行为，用户应严格履行合同规定的义务，否则供水企业也可把用户告上法庭，通过司法途径来解决供水纠纷，而不像以前单靠行政手段或停水来解决。例如：某市一家医院欠水费超过半年，钱没交水要用，好话没一句，态度蛮横，该市水公司也曾想着停水，考虑到医院的特殊性，万一停水，造成病人在手术台上出了事怎么办，估计政府也会出面干预，不会批准停水，于是拿出供用水合同诉诸法律，当医院接到法院传票后，院长连忙到自来水公司赔礼道歉，恳请撤诉，并且当天缴清了水费和违约金，由此可见，依据合同走司法道路解决水费拖欠问题，可大大减少人为干预的因素，并为采取其他法律技术手段来保护供水企业的合法利益奠定基础。但在供用水合同签订中应注意以下几个问题。一是明确拖欠水费的违约金标准。2005年3月17日，建办200520号:建设部关于对自来水水费滞纳金有关问题的复函中，取消了供水企业收取水费滞纳金，根据该文件供水企业在具体执行中，可以通过与用户协商，改收逾期水费违约金，在供水合同中约定逾期付款的违约金标准,没有约定的可参照银行规定的金融机构计收逾期利息的标准计算违约金。违约金的主要作用是督促用户按时缴纳水费，但有的供水企业不重视违约金的作用，在合同签订中没有约定违约金或未具体约定比例，造成处罚无据,这相当于是鼓励用户拖延缴纳水费。关于违约金的标准，目前业界普遍采用向拖欠水费用户从违约之日起按日加收应缴水费5的违约金。这主要是城市供水企业多年来执行城市供水价格管理办法第三十条“用户应当按照规定的计量标准和水价标准按月交纳水费。接到水费通知单15日内仍不交纳水费的，按应交纳水费额每日加收5的滞纳金。”各省级人大在制定本区域的供水条例时也多规定按日回收5的滞纳金。这个标准在供用水双方中均已约定成俗，在供用水双方之间形成了习惯，笔者也认为比较适合我国国情。当然根据本地实际情况也可以高于或低于此标准约定违约金。二是要求部分用户提供担保。供用水合同的担保是保证用水人完全充分履行合同的重要手段。其内容而言有物上担保、人的担保和金钱担保，但就供水企业来讲采取物上担保较易收回水费。目前国内供水行业对供用水合同实行担保的情况，基本没有。究其原因主要是供用水合同签订是面对普通自然人用户，所欠水费不大，没有必要进行担保，而且如进行担保，工作量无疑会增大。但这样一来，对那些效益不佳的大型用水企业，就存在企业倒闭后拖欠的巨额水费难以收回，如长沙水司在2004年清理拖欠水费时就发生数起大型企业倒闭无处回收水费的事实，最终导致数百万元水费无处可收。同时，个别大型房地产开发商的临时施工用水结束后，房地产开发商一走了之，致使巨额拖欠水费难以回收。所以对效益不佳的大型用水企业和大型房地产开发商就有必要要求其提供担保，这样就可以在企业倒闭或开发商恶意欠费时对担保财产享有优先受偿权，可以确保水费回收。当然在具体操作时，供水企业要求用户提供担保的范围可以根据实际情况灵活掌握。三是千方百计提高供用水合同的签订率。目前多数供水企业对供用水合同的签订工作重视程度不够，进展缓慢，供用水合同签订率较低。供水企业以示范文本同用户签订合同，仅限于大用户和新开户用户，而对以前存在的大量老用户，供水企业则多数没有签订供用水合同，导致很多供用水矛盾出现时，无法找到有效的合同依据。没有跟以前老用户签订供用水合同的主要原因，是由于没有签订供用水合同的老用户户数众多，如上门去签订，工作量太大，增大签订成本。当然这也并不是没有办法可以解决，供水企业可以在收费大厅安排专门客服人员对这部分没有签订供用水合同的用户进行补签，这样较为节省人力，但前提是要向没有签订供用水合同的老用户做好宣传解释工作。在今后合同签订工作要逐步从大用户、新开户用户发展到与以前老用水户补签供水合同，将所有用水户与供水企业的责、权、利纳入供水合同范围以防患于未然。（二）事中控制，注重诉讼时效保护。诉讼时效是指民事权利受到侵害的权利人在法定的时效期间内不行使权利，当时效期间届满时，人民法院对权利人的权利不再进行保护的制度。在法律规定的诉讼时效期间内，权利人提出请求的，人民法院就强制义务人履行所承担的义务。而在法定的诉讼时效期间届满之后，权利人行使请求权的，人民法院就不再予以保护。民法通则规定向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期为2年，从知道权利被侵害时起计算最长不超过20年，对于陈旧欠费有些供水企业因用户原因还不了欠费就很少有人再上门去催收，时间一长便成了呆账烂账且已超出法律保护的追付时限。供水企业普遍存在着不注重时效保护的现象，认为双方一直存在着供水关系，你欠我的水费什么时候问你要都可以，这是不正确的。当然，也不是说要供水企业每天向用户追讨。因为根据民法通则规定，诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起诉讼时效期间重新计算。最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定规定，当事人一方直接向对方当事人送交主张权利文书，对方当事人在文书上签字、盖章或者虽未签字、盖章但能够以其他方式证明该文书到达对方当事人的，产生诉讼时效中断的效力。当然这就要求供水企业在向拖欠水费用户送达水费解缴通知单时，不能往其门上一贴了之，而是要让拖欠水费的用户签字。在其拒绝签字的情况下，要缴请其居住小区物业、邻居等到场证明并签字。在用户签收中应当注意：拖欠水费用户为法人或者其他组织的，签收人可以是其法定代表人、主要负责人、负责收发信件的部门或者被授权主体；拖欠水费用户为自然人的，签收人可以是自然人本人、同住的具有完全行为能力的亲属或者被授权主体。对那些恶意欠费用户，供水企业也可以采取向其以发送挂号信件或者数据电文方式主张权利，挂号信件或者数据电文到达或者应当到达拖欠水费的用户本人。在以上两种情况都不能实现时，供水企业就应在诉讼时效期限内及时向人民法院提起诉讼，也可申请仲裁和申请支付令。因此在城市供用水合同签订后，供水企业就要注意用户是否按期缴纳水费，未按期缴纳水费的，是否按要求向其送交主张债权的权利文书，对方当事人是否在文书上签字、盖章或其他能证明资料。只有做好事中控制，才能在以后可能发生的诉讼中取得主动地位，避免可能出现的“有帐收不回”的现象，以维护供水企业自身合法权益。（三）事后补救，供水企业可利用督促程序来解决欠费问题。 督促程序是一种非诉讼程序既经济又高效，适用于债权人对债务人的债权债务明确合法，债权人请求债务人给付金钱、有价证券的案件，可向法院申请“支付令”，法院受理后无须开庭审理，仅进行书面审查。经审查债权人提供的事实，证据、合法明确。从受理之日起，15日内向债务人收出支付令，债务人应当自收到之日起，15日内清偿债务或向法院提出书面异议，如果债务人既不偿付债务又不提出异议，该支付令即取得与确定裁判的同等法律效力，法院可根据债权人的申请强制执行。根据民事诉讼法支付令申请条件，供水企业与拖欠水费用户的债权债务是相当明确的，而且也是以金钱为给付，所以催收水费是完全可以申请支付令的。但在催收欠费过程中向法院申请支付令应注意以下几个问题：一是如何降低申请成本费用问题。支付令相对起诉而言，已是相当经济、快捷的，但在申请支付令时，要对拖欠水费用户进行分类，以便于节省诉讼成本。根据国务院出台的诉讼费用缴纳办法财产案件根据诉讼请求金额或者价额，按比例分段累计交纳：其中不超过1万元的，每件交纳50元；超过1万元至10万的部分，按照2.5%交纳；超过100万元至200万元的部分，按照0.9交纳。依法申请支付令的，比照财产案件受理费标准的1/3交纳。目前供水企业中拖欠水费的用户中，普通自然人用户拖欠水费一般均在1万元之内，企业法人拖欠水费一般在10万元左右，超过100万元的仍然只是少数企业。那么对于多数拖欠费用在1万之内的普通用户，每月平均水费仅15元左右，两年所能拖欠的水费共计660元，按案件受理标准50元的1/3交纳，则应缴纳16.5元。如果用户刚拖欠两个月共拖欠水费也就30多元，如缴纳16.5元支付令申请费用显然是不合适的。当然供水企业也要根据拖欠水费用户的态度、性质、社会影响综合考虑申请支付令的时机。二是综合衡量案件情况，充分考虑申请风险。根据最高人民法院关于适用民事诉讼法若干问题的意见和诉讼费用缴纳办法的有关规定，债务人对督促程序未提出异议的，申请费由债务人负担。债务人对督促程序提出异议致使督促程序终结的，申请费由申请人负担；申请人另行起诉的，可以将申请费列入诉讼请求。从规定中不难看出，如果没有充分分析用户拖欠水费的理由就匆忙申请支付令，可能会导致用户申请支付令异议，而致使督促程序终结，导致供水企业自行负担申请费用。所以供水企业在申请支付令之前，一定要充分分析用户拖欠水费的原因，如果是用户自身恶意拖欠水费，没有其他合理原因，就应当毫不犹豫的申请支付令，因为这类案件事实清楚、证据确实充分，供水企业胜诉的机会较大，即使该用户提出异议，而导致供水企业承担申请费用，供水企业也可以在诉讼程序中将申请支付令的费用列入诉讼请求，最终由拖欠水费用户自行承担。对于那些由供水企业原因造成用户拖欠水费的用户或是已过诉讼时效的拖欠费用，则要充分衡量，如果胜诉机会不大或存在重大分歧的，不宜采用申请支付令方式追讨水费，因为，这种情况下用户提起支付令异议的机率较高，而供水企业胜诉的机会又不大，可能导致申请费用由供水企业承担，供水企业存在“赔了夫人又折兵”的风险。（四）按照市场化要求，积极建立有地方特色的城市供用水条例实施细则堵住制度漏洞。1994年颁布的城市供水条例主要是对供水管理，建设，安全以及技术方面做出了明确规定，但由于当时公用事业市场化才刚开始，对公用事业市场化的理解认识还不够深刻，所以条例还有浓厚的计划经济特点，而且由于各个地方的地域文化、习惯、改革进程均不尽相同，故建立完善市场化特色的地方城市供用水条例实施细则意义重大。第一、明确政府、企业、用户各自的权利和责任。按照政、企分开的原则政府主要对供水事业搞好以下几项工作：供水市场进入和退出原则，特许经营权的授予和终止,供水价格审核机制的制定和供水价格的审批，供水水质的改善和监督，城市供水规划的制定和监督，供水服务的检查评价;而供水企业要按照政府以上要求根据公司法和企业章程自主经营，自我发展，自付盈亏，自我约束;用户按照市场等价原则行使消费者权利和履行支付费用的义务。第二、政、企分开是体现政府新的管理模式的重要基础。在市场经济条件下，多元化的企业投资主体同政府的经济管理主体应该是平等的，即使政府占有较大股份，处于绝对控股地位也要按照公司法的原则和程序办事，一方面行政管职能依法行使，该交的水费必须依法缴纳。政府用水，市政用水，园林绿化用水和非消防灭火之外的所有用水等不能随意减免。另一方面企业经济管理中的问题必须通过董事会，监事会，经营班子按企业章程解决，不能用行政命令代替企业合法的规章制度来处理经济纠纷。第三、市场经济是等价交换的经济。市场经济是由市场调节或市场导向的经济，是商品经济发展到一定阶段的产物，它是和商品经济既相联系又有区别的经济范畴。市场经济作为商品经济发展到一定阶段的产物，就应当遵循商品经济的一般规律，就应当承认价值规律的作用。自来水作为一种特殊商品，由于其具有客观物质性并能为人们所使用，因而有其内在的价值，用户要获得其使用价值，就必须等价支付相应价值的货币。政府在制定地方性供水法规时就要体现出自来水的价值，为自来水这种特殊的商品等价交换提供条件，以地方性法规的形式保障自来水实现等价交换，以体现其价值。在用户不履行其等价交换的义务时，供水企业有权通过法律手段进行追偿。第四、市场经济是法制经济。社会主义市场经济就要求有一套规范化的市场经济运行的法律和法规。这就要求政府要加快立法建设，尽早建立起平等的、有序的市场环境，做到市场经济运行“有法可依”。坚持政府、企业、用户在法律面前的平等关系。政府不直接干预企业生产经营活动，只通过经济政策和经济杠杆进行宏观调节；供水企业依法自主经营、自负盈亏；用户依法用水，按期缴费，做到“有法必依”。对于违反城市供水相关法律、法规的供水企业和恶意拖欠水费