基于区域规划思考下的城乡统筹规划.doc

基于区域规划思考下的城乡统筹规划【摘要】：新时期统筹城乡已成为国家实现可持续发展和构建社会主义和谐社会的重要保障，在此背景下城乡统筹规划作为区域规划一种类型得到了越来越多的关注。其在协调城乡发展中是极其重要的，它是在区域这个大系统框架下协调作为子系统的城市和农村的发展，其整体功能大于城市规划和乡村规划各子系统相加之和的。本文试图对城乡统筹规划的背景、涵义、内容、方法等进行了一些总结和探索。 【关键词】：区域规划 城乡统筹 涵义 内容 作用长期以来我国的空间规划从根本上讲主要是针对城市的，也有人认为这体现了传统区域规划中“二元分割”的思维。但是我们可喜地看到，城乡协调的建设思路正逐渐被纳入空间规划理论中。从城市和乡村发展的趋势看，在发达地区，传统意义上的城市和乡村的界线已经变得越来越模糊；从空间规划理论演进的发展趋势看，城乡规划法的颁布实施是我国城乡规划事业发展中的一次重大跨越，对城乡规划的编制，实施和管理都将产生深远的影响。一、 区域规划1、涵义区域规划是一种服务于区域整体利益和公共利益，为了实现一套社会、经济、环境的综合长远目标，提供未来区域空间发展的战略，并借助合法权威通过对区域土地使用及其变化的控制，来调整和解决城市发展复杂背景中特定问题的职业的社会活动过程。吴良镛在京津冀地区城乡空间发展规划研究中提出“区域的思想是城市进行规划的主导，从区域空间上发展城市，这样可以保证在思想上超前的，在决策上是科学的，在技术上是合理的，在生态上是安全的。”区域规划是区域管理的一种形式，是在全面研究区域经济发展和人口结构以及区域性的人文地理特征的基础上作出全面的、系统的、具有相对稳定又具有一定约束力的筹划和安排，旨在打破过去单独的城市规划和乡村规划的旧框架，将城市和农村发展纳入到统一的区域规划中来。在区域这个大系统框架下协调作为子系统的城市和农村的发展，这种规划应是整体功能大于城市规划和乡村规划各子系统相加之和的。 2、区域规划在城乡统筹发展中的地位区域规划在统筹城乡发展中是极其重要的，它的地位用一句话概括，那就是“它是协调城乡发展的第一步”。实际上在前面阐述分立的城乡规划对城乡二元结构的影响中，从反面给予了很好的说明，不科学的区域规划且得不到更正，必然会误导城乡发展模式，必然会选择偏离的政策工具，从而必然会引发城乡关系的失衡。只有在区域规划科学合理的前提下，才有可能出现城乡协调发展的格局，否则只能是“一招不慎，满盘皆输”。区域规划在城乡协调发展中的作用，总的说来，就是“它既是指南，又是工具”。作为城乡协调发展的指南，城乡协调发展的目标也是规划的目标。规划是城乡协调发展目标在土地和空间上的量化，起到引导方向的作用。作为城乡协调发展的工具，有行动和控制两个方面，在行动上，政府有绝对的主动权，涉及政府部门之间的协调，在控制上，主要是法律的事情，对违反规划的行为要给予法律惩罚。具体说来，区域规划在城乡协调发展中的作用体现在：（1）科学的区域规划是城乡协调发展的基本依据。规划在前，发展在后，这是我们应遵循的一个基本原则。事先要进行科学的全面的系统的规划，运用现代技术和手段汇集第一手资料，在全面分析的基础上制定该区域的城乡发展计划。这一规划一旦成型，并被认可，就作为该区域今后发展与建设的基本依据，严格按照规划加以实施。(2)科学的区域规划是促进城乡可持续发展的重要手段。可持续发展是城乡协调发展的重要内容，以人为本，促进人口、经济、社会、资源、环境相互协调和共同发展，既满足当代人的需求，又不影响后代人发展的可持续发展发展战略，核心就是人与环境、人与资源的问题。把规划作为一种重要手段来协调这几种关系，保持城乡可持续发展战略得以贯彻实施，是十分重要的。(3)科学的区域规划是充分利用有效投入的根本前提。在促进城乡协调发展的诸多建设中，基本投入主要来自政府公共部门，节俭至关重要，提高投入的有效利用率，避免重复建设和二次改造所造成的人为浪费是应有的行为。科学的区域规划就是要集中人力、物力、财力统筹安排，改变各单位各自为政的做法，那种“交通部门修路，城建部门挖路铺管道，刚刚补好路邮电部门又开肠破肚铺电缆”的现象，必须通过统一的规划来加以控制。同时科学的区域规划也是反对长官意志、领导工程的有效措施。(4)科学的区域规划是城乡协调发展立足当前兼顾长远的基本保证。规划不仅要解决当前的建设问题，还应高瞻远瞩地科学预见未来。这就要研究本区域地社会、经济、文化发展的历史、现状和预见未来发展趋势，了解和掌握本区域的一般发展规律，做到规划的系统性、连续性和整体性，区域规划是否科学应体现在这三个方面。(5)科学的区域规划是确保提高农村居民生活质量的有效途径。过去城乡差别的一个重要方面就是城市居民和广大农村地区的农民生活质量上的差别。将农村纳入城市化进程的一个重要的目的，就是提高和改善广大农村地区农民的生活质量。科学的区域规划是全面的，是促进社会全面进步的有效途径。逐步改变农村旧有的生活方式，改善广大农民的生活质量是其重要的目标，而这个目标的实现需要科学的规划实施来完成。二、城乡统筹规划2008年1月1日城乡规划法的颁布实施是我国城乡规划事业发展中的一次重大跨越，对城乡规划的编制，实施和管理都将产生深远的影响。新时期统筹城乡已成为国家实现可持续发展和构建社会主义和谐社会的重要保障，在此背景下城乡统筹规划作为区域规划一种类型得到了越来越多的关注。在现代汉语中，“统筹”的涵义为通盘筹划。城乡统筹即意味着要通盘筹划城镇和乡村的发展。经过二十多年的改革开放，我国的社会生产力和综合国力有了很大提高，各项社会事业取得了令人瞩目的成就。但是，毋庸讳言，在这一过程中我国的经济社会运行也出现了一些发展中的矛盾和问题。其中城乡二元结构问题尤为突出，具体表现为农民收入增长迟缓，城乡居民收入差距拉大；乡村道路交通、市政基础设施建设严重滞后于城市，农民义务教育、医疗卫生、社会保障等社会事业发展滞后。而实践证明没有乡村的发展，是不完整的发展，乡村的相对落后是整体生产力资源的极大浪费，城乡差距持续拉大也是社会的不稳定因素。正因如此，在达到一定发展水平之后，乡村的发展就成为一个地区向更高台阶跨越的“瓶颈”，“科学发展观”对“城乡统筹”的要求正是对此的呼应。规划是统筹城乡发展的龙头和重要手段，在整个城乡统筹发展中起着举足轻重的作用。但我国在2008年之前的规划体系过多地强调城镇规划，对乡村关注太少。其对城市规划区的空间发展调控基本上保证了规划区内的合理有序发展，对城市规划区外的建设活动则由县、镇、乡级规划管理机构管辖，其依据是县域城镇体系规划和村镇总体规划。无论在深度上还是内容上目前都无法满足城乡统筹发展的要求，加上县、镇、乡的规划管理粗放，使城乡发展出现明显的落差和不协调，造成了很多难以解决的问题，如城、镇、乡发展各自为政、分别规划、盲目建设，导致了各级大量建设投资的重复浪费，各乡镇规划人口、用地规模指标总和往往高于整个区域的预测指标，而且各自规划中生态环境互相污染、基础设施建设不衔接、区域资源不共享等区域性协作问题比比皆是，这些都造成了整个区域资源的浪费和发展的不和谐。1、相关研究和实践1.1相关研究进展我国关于“城乡统筹”的研究始于1990年代初，当时称之为“城乡一体化”，学术界就城乡一体化的概念、内容、动力、实现方法、理论框架等进行了研究和探索认为“城乡一体化是生产力发展到一定水平时社会发展的必然趋势”。自2003年中央提出统筹城乡之后，城乡统筹的研究进入新的高潮，除了继续深化研究城乡统筹的涵义和理论之外，对规划的研究更加活跃。各方观点也不相同，有些认为应该独立编制城乡统筹规划，有些认为可以将城乡统筹的内容融入现有的各个法定规划体系中。通过对比研究认为目前城乡统筹规划实施最具开展工作条件就是在城市总体规划（主要是城镇体系规划）中与乡镇总体规划中完善与调整与城乡统筹相关的内容。成受明，程新良认为应将城乡统筹规划作为一门新兴的独立的专项规划来研究，规划对象是一个区域（地域），规划层次属于宏观层面，有别于城镇体系规划和城市总体规划，属于区域规划的一个组成部分。仇保兴从理想主义、理性主义和实用主义角度理解城乡统筹规划，并提出了城乡统筹规划的若干原则、规划方法和途径，指出城乡统筹规划不能割断历史，需因地因时因需地进行编制和实施。1.2相关规划实践同时，许多地区也开始进行相关的以城乡统筹为目的的规划实践探索，只是规划名词各式各样，如城乡一体化规划、城镇群规划、县域规划、全覆盖总体规划等。包括1995年编制的南海市城乡一体化规划、温岭市城乡一体化规划，1996年编制的湖州市区城镇群总体规划、张家港市城市总体规划，1999年编制的江宁县域规划，2004年编制的桐乡市域总体规划、嘉兴市城乡一体化规划、嘉兴市各县区（秀城区、嘉善县等）城乡一体化规划，2006年编制的双流县城乡一体化规划、北京各区县的新城规划（其中包含了整个区（县）域城乡统筹的内容）等。这些规划对县（市、区）域城乡统筹规划内容、方法等进行了探索和创新，对地方政府指导城乡协调发展发挥了积极的作用，并得到了规划界的认可。然而，城乡统筹规划目前只是某些地方政府面对城乡空间无序发展的问题而提出的要求协调城乡发展的整体性规划，是一种自律和自发的行为，其规划的内容和实施的效果似乎完全取决于设计单位的技术水平和政府部门的管理能力。一方面，这类规划不是法定规划，在强调依法行政的今天，其实施和可操作性受到质疑和阻碍。另一方面，城乡统筹规划目前只是处于探索阶段，虽然各个规划的目的基本一致，但由于缺乏总结和协调，此类规划在内容、方法、深度、表达方式等方面各不相同，这些都制约了城乡统筹规划的推广和实施。2、城乡统筹规划的理解2.1涵义城乡统筹规划“是根据一些经济高度发展城市的实际需要，为适应经济快速发展地区特点，以城市总体规划为基础，结合土地利用规划和其他专项规划衍生出来的一个新的规划品种。”其目的是缓解城乡矛盾，推动城乡之间建构区域功能协调、城乡功能互补、空间布局合理与支撑体系配套完善的城乡系统。该规划产生的动力主要包括：（1）弥补规划层次的缺陷。从城镇体系规划和城市总体规划的各自重点而言，城镇体系规划的重点是“三结构一网络”，研究的是城镇之间的“结构性关系”；城市总体规划的研究重点是“规划城市建城区的空间布局”，对城市外围区域的空间布局研究很少。而城镇体系规划所研究的等级、结构、空间轴带等内容都过于抽象，同时由于研究范围过大（尤其是市域、省域城镇体系规划）对各乡镇发展方向、功能布局等实际空间问题在技术层面上难以进行有效的控制和安排。因此，各乡镇编制的总体规划实际上是缺少上位规划在空间上进行控制的，致使乡镇规划之间在空间、设施等方面也难以有效衔接。随着城乡规划法的出台，对乡镇发展的控制要求将成为规划主管部门的重要工作，依靠城镇体系规划和乡镇总体规划显然难以达到规划控制和管理的要求。这就要求在区、县（县级市）的层次上代替城镇体系规划编制城乡统筹规划，在原有的城镇体系规划基础上，进一步研究内部城镇的空间发展方向、主要功能布局、区域生态保护、基础设施衔接等问题。由于区、县（县级市）辖区范围较小，同时对乡镇拥有直接的管辖权，在这一层次上编制城乡统筹规划也比较合理。（2）填补空间规划的“空白”。现有的法定规划重点是建设用地的安排和布局，对非建设用地如生态用地、农业用地等却很少做出明确的安排，也即我国目前还缺少一个完整的空间规划体系，许多地区在空间规划中仍处于空白状态。城乡统筹规划将整个城乡空间作为研究的范围，不仅研究城镇建设用地，同是也研究非建设用地，并做出具体安排和规划，可以填补现有空间规划的一些空白。（3）推动新农村建设的实施。城乡统筹规划不仅研究城镇空间，同时也研究乡村空间。通过城乡统筹规划，确定不同片区乡村发展特点。根据乡村发展条件和趋势，提出乡村居民点整合的建议。研究农村产业发展问题，促进农村生产的发展。通过树立示范性新农村等措施，为相似村庄的建设树立模式，推动新农村建设的分期实施推进，以此避免新农村盲目、激进建设，保障社会主义新农村的可持续发展。2.2城乡统筹规划在规划体系中的地位城乡统筹规划并非国家法定规划序列的一部分，从其规划对象、内容等方面看，一般被划归为区域规划，即对应于国家法定规划体系中的城镇体系规划。传统的城镇体系规划对于全国、省、市域层面的城镇发展能够发挥统筹和协调作用，但在县（县级市）域或郊区层次，一方面，地域范围相对狭小、城镇功能不完整，导致城镇体系结构在这一空间层次上实际是不存在或不完整的，研究县（县级市、郊区）域城镇体系结构的意义不大；另一方面，在操作角度而言，城镇体系规划内容显得过于原则和笼统，同时县域城镇体系规划与市域城镇体系规划的编制要求和内容深度上是相同，县域城镇体系规划在规划重覆盖的基础上仍无法满足城乡统筹和实际规划管理的需要。基于以上原因，本文所提及的城乡统筹规划实质上是对县域城镇体系规划内容的补充甚至是规划类型的替代。本文认为在区域规划体系中，全国、省、市域层面的城镇体系规划中应增加城乡统筹的内容，而县（县级市、郊区）层面应该开展城乡统筹规划，其针对的对象区域面积普遍在1000平方公里左右，规划内容和深度应远远深于现行的城镇体系规划编制办法要求的内容深度。2.3规划内容城乡统筹规划需要针对城乡之间突出问题，抓住其真正能发挥作用的内容进行针对性的”重点问题”规划，从现阶段来讲，城乡统筹规划迫切需要解决的问题包括：（1）明确区域整体发展目标，在整体发展目标下进行城乡之间、各城镇之间功能的统筹规划，避免区域内部功能的重复和冲突；（2）解决区域空间的无序使用(诸如目前突出的镇镇大规模发展工业、无视生态环境限制而发展等问题)，实现城乡空间的统筹规划；（3）统筹预测和分配区域各发展单元的人口及用地规模，统筹安排城乡用地布局，避免局部之和大于整体和用地的无序；（4）统筹安排区域性基础设施及社会服务设施布局，避免设施重复建设或设施覆盖不全面等问题。针对这些问题，城乡统筹规划的主要内容包括首先要明确区域整体发展目标；其次，在区域整体发展目标下进行城乡功能统筹和战略统筹；在发展战略确定和城乡功能定性并定量之后，进一步进行城乡空间统筹、用地统筹和支撑系统的统筹规划；最后针对统筹方案提出各片区的发展指引和实施机制。针对这些问题，城乡统筹规划的主要内容包括首先要明确区域整体发展目标；其次，在区域整体发展目标下进行城乡功能统筹和战略统筹；在发展战略确定和城乡功能定性并定量之后，进一步进行城乡空间统筹、用地统筹和支撑系统的统筹规划；最后针对统筹方案提出各片区的发展指引和实施机制（如右图）。2.4规划方法（1）自上而下与自下而上相结合城乡统筹规划属性是区域规划，其涉及的利益主体较为多元化，规划内容深度也深于一般的区域规划（它需要将区域规划中许多协调的内容真正落实到空间和用地上），这使得规划中协调城与乡、各城镇之间的关系变得更加复杂。同时城乡统筹规划是介于地市域规划与乡镇域规划之间的一种地域空间规划类型，因此规划需要协调与上位规划和下位规划的关系。在这一背景下，“自上而下与自下而上”相结合的规划方法是成功协调各利益主体的关键。“自上而下”表现在两个层面，一方面规划需要与上位规划相衔接，在大区域的视角下，对该地区的发展有个整体把握，确定区域整体发展目标和战略。另一方面，从本地区层面统筹各城镇之间的职能分工、产业发展、人口预测等，实现自上而下对城乡发展的指导。“自下而上”要求规划在自上而下统筹安排功能和空间时，兼顾和协调各个城镇发展的愿望，尽量与下位规划保持一致，合理确定发展空间，增强规划的可操作性。（2）刚性与弹性相结合城乡统筹规划的区域规划属性及其规划范围决定了规划内容不可能达到城市总体规划的内容深度，也即不可能明确区域内每一块用地的性质。但城乡统筹又需要规划在空间和用地上落实协调的成果。采用刚性与弹性相结合的方法可以保证区域内用地的统筹安排