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浅析“营改增” 政策出台背景、试点的成效、存在问题及完善建议日期：2013-02-28 浏览次数：3039 来源：南京字号：大中小 视力保护色： 严维国徐杏雨从2012年1月1日开始，财政部和国家税务总局决定在上海率先开展营业税改增值税扩围试点工作，目前，参加扩围试点的省市已达八个。本文拟从“营改增”政策出台的背景、试点的成效、存在的问题及政策的进一步完善等方面对“营改增”政策进行浅析。一、“营改增”政策出台的背景1从税制完善性的角度看,增值税和营业税并行,破坏了增值税的抵扣链条。增值税具有“中性”的优点，客观上有利于引导和鼓励企业在公平竞争中做大做强。但是要充分发挥增值税的这种中性效应,前提之一就是增值税的税基应尽可能宽泛,最好包含所有的商品和服务，现行税制中增值税征税范围较为狭窄,导致经济运行中增值税的抵扣链条被打断,中性效应便大打折扣。2从产业发展和经济结构调整的角度来看,营业税改征增值税可进一步解决货物和劳务税制中的重复征税问题，将有效推动第三产业加快发展。同时,出口适用零税率是国际通行的做法,但由于我国服务业适用营业税,在出口时无法退税,导致服务含税出口，与其他对服务业课征增值税的国家相比,我国的服务出口由此易在国际竞争中处于劣势。3从税收征管的角度看,两套税制并行造成了税收征管实践中的一些困境。在现代市场经济中,商品和服务捆绑销售的行为越来越多,形式越来越复杂,要准确划分商品和服务各自的比例也越来越难,这给两税的划分标准提出了挑战。4.从国际税制改革发展趋势看，目前全世界已有170多个国家和地区开征了增值税，征税范围通常会覆盖绝大多数货物和劳务。在新形势下,逐步将增值税征税范围扩大至全部的商品和服务,以增值税取代营业税,逐步实现对于货物和劳务征收统一的间接税，使增值税覆盖绝大多数货物和劳务，符合国际惯例。总之，增值税的“链条”完整了，可以有效避免重复征税，有利于减轻纳税人的税负，有利于优化产业结构，有利于完善现行税制，有利于提升征管效率。二、“营改增”政策试点的成效由于宏观政策的效果存在一定的时滞，今年的减税可能会为未来三到五年或者是长期的经济增长带来更大的动力，因此我们要看重它的中长期效应，而不要只关注立竿见影的效果。举个例子，上世纪80年代美国里根政府为刺激经济增长实行较大规模的减税政策，当时经济并未得到较大改善，而此后的克林顿政府经济保持了近10年的增长。从目前公布的数据来看，上海“营改增”试点的情况比较理想。据上海市政府发展研究中心调研报告测算，“营改增”后，上海市税收将因此减少大约100亿元，这些减少的税收将转变成企业实实在在的利润，成为助推试点行业以及相关行业做大做强、转型升级的“营养”和动力。原来受到遏制的建筑安装、交通运输和服务业的升级换代活力得以释放，服务性价比得到提升，进而使得老百姓的边际消费倾向得到提升，从而带来提振消费的效应。提振消费在当下意义重大，可以避免形成过高的储蓄率，更多地依靠消费市场的潜在支撑力支持经济可持续地成长，同时使中国经济减少外向依存度，可以更多地凭借内部支撑力来完成长期的增长。由于“营改增”试点推行，上海成为长三角地区服务业的一个税收“洼地”。“营改增”试点确实给相关企业带来利好。在上海洋山港保税区，已有一些江苏、浙江等外地企业移师上海。另外，占试点企业近7成的8.8万户小规模纳税人，由原来按5%税率缴纳营业税调整为目前按3%税率缴纳增值税，税负下降达40%左右，可以说小微企业是此项改革的最大受益者。从中长期来讲，减税效果可能会更好，并且此项改革对于优化产业结构、促进经济的可持续增长，也是非常有利。三、调研中发现的主要问题为了达到“减税”的实际效果，上海对税负偏高的部分企业进行了财政补贴，这种做法对于平稳推进试点改革起到了一定的作用，加之上海财政也比较充裕当然无可厚非。但这种做法是否具有全国的推广价值，值得商榷。如果是一些财政欠发达的地区，估计就不一定能拿出钱来补贴企业了。所以应该再研究出台更好的办法，来处理少数企业税负短期提高的问题。从税制本身来说，增值税的最大缺点是具有累退性，因此通常会对一些日常生活用品设置低税率降低增值税的累退性，如1994年我国在建立增值税制度时对一些基本生活用品适用13%的低税率。但是，国外最近一些研究表明，设置低税率对消除累退性基本是无效的，为充分发挥增值税的优点，增值税应朝单一税率的方向发展。这次改革，对交通运输业、现代服务业又增加了11%和6%两档低税率，也就是有了17%、13%、11%、6%及零税率等五档税率，其中后增加的11%和6%两档低税率并不是为了消除累退性，而是为了平衡行业之间的税负，可以看出，国际通行做法趋势与我们目前的做法是不太一致的，说明增值税的税率设计还值得研究改进。四、“营改增”政策的进一步完善建议（一）优化税率结构上海试点反映出的结果是，部分交通运输行业的企业存在税负增加的现象。2012年3月，中国物流与采购联合会（简称中物联）对上海65家物流企业进行调查，结果显示，这些企业在2008年至2010年年均营业税的实际负担率为1.3，其中运输业务负担率平均为1.88。而实行“营改增”后，实际增值税负担率会增加到4.2%，上升幅度为123%。税负上升的最主要原因在于大部分成本无法作为“进项”加以抵扣。以船运公司为例，其成本的大头是燃料费和人工费用，一般各占总成本的30%，按规定只有燃料费可以作为“进项”进行冲抵。而运输企业外地加油时大都无法提供增值税发票。与营业税比，增值税的计算和征收要更复杂，其对企业有更高的要求。为此企业都必须重新购置打印增值税发票的指定设备，支付接入联网和维护的费用，并增加专业人手。对企业来说，这也是一笔不小的成本。对于物流业来说，原本完整的物流业链条，因为被分割成交通运输业适用11%的税率，和物流辅助业6%的税率，这给税务机关以一定自由裁量权，同时也给物流企业一定避税空间。建议将物流业的税负统一为一档税率，不然操作起来太麻烦。而且，存在这样可6%、可11%的空间，对企业而言也是不公平的。（二）厘清中央地方分配在现行分税制财政体制下，增值税是中央与地方的共享税，国内增值税按75%：25%的比例在中央政府与地方政府间分成，进口增值税收入归中央。营业税是地方税，除铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税收入划归中央，其他均属地方财政收入。营业税作为地方主体税种，在“营改增”后，如中央和地方分成比例不变，地方所得的增值税收入比重虽然有所提高，但远远不能弥补营业税收入的减少，势必造成地方财政收入的大幅缩水。应考虑赋予地方政府或人大一定的税权，如将房产税、土地增值税或资源税作为地方税收收入的备选，保证地方政府能够正常运转而不依赖于其他途径。上海作为试点地区有其得天独厚的先天优势，即国地税合署办公，与上海相比，江苏纳入试点面临最大的问题是国地税的配合协调。目前绝大部分纳税人完全属地税征管，一旦“营改增”试点扩大，增值税统一由国税机关征收，地税机关的功能还存在重新定位的问题，必须得到各级党委政府的高度重视、大力支持、协调指导和各相关部门的协助。（三）扩大试点范围从静态的角度看，当发生A地企业购买B地企业的生产性服务时，在营业税制下，不影响A地的税收收入。但在“扩围”之后，由于增值税实施的是抵扣制，则B地企业向B地缴纳增值税，将在A地被抵扣，从而减少了A地的增值税收入。因此可能导致A地政府地方保护主义倾向，阻碍全国统一市场的形成。试点地区纳税人改为缴纳增值税