当前城市社会风险认知状况及其应对之策_以宁波市为例.docx

当前城市社会风险认知状况及其应对之策以宁波市为例张丽 刘海潮 蔡丙丙摘要 风险认知是城市社会风险预警和有效克服的基础性环节。当前我国城市社会发展具有一定脆弱性。本文以宁波市为例，考察当前我国城市对传统风险、典型风险以及新型风险的认知状况及存在问题，并 从强化社会风险的预警宣传、加强预警的公众参与、注重社会领域的日常预警等方面提出相关对策。关键词 社会风险 预警 风险认知 宁波 作者张丽、刘海潮、蔡丙丙，宁波大学法学院硕士研究生。（浙江宁波315211）随着我国经济的迅速发展和社会事业的全面进步，越来越多的人口涌入中心城市，致使各类城市规模迅速 增大，城市化水平不断提高。城市发展在给人们带来诸 多机遇的同时，也暴露出许多与人们日常生活密切相关 的重大社会问题，如2010年上海发生的“11.15”火灾事 故、因圈占土地或住房拆迁引发的群体性事件、部分进 城务工农民因法制观念缺失导致的社会安全事故等等。 因此，如何及时、准确地规避各类社会风险，减少乃至 消除现代化建设和人民生命财产可能受到的损失，已成 为当前城市发展亟需解决的一个重要问题。而其前提和 基础就是科学认知社会风险。全、社会治安、医疗卫生、道路交通等方面建立了较为规范的风险预警机制以及信息报告制度，取得了较大的 成效。以道路交通为例，随着城乡建设步伐的加快，宁 波市的道路状况日趋复杂。尽管各种车辆急剧增加，车 速较高，但不少道路上机动车与非机动车在专属道路通 行，通行能力紧张的状况有所缓解，各类交通（包括水 上船舶、路面交通等）事故的死亡人数也逐年下降1（参见表1）。表1：2004年-2009年宁波各类交通事故死亡总人数趋势一、当前宁波市社会风险认知状况分析风险认知主要是指对社会风险的感知和认识，包括人们对风险的态度和直觉判断的描述，以及对风险的一 般评估和反应。当前，影响宁波地区的主要风险事件有 台风、海难、海上漏油、地质危害、气象洪涝灾害、火 灾、恐怖事件、外来物种侵害等等。通过对上述风险事 件的调研与分析，我们认为宁波当前社会风险的认知现 状具有以下几方面特征：（一）比较重视长期存在的“传统”风险 目前，宁波市已在主要的传统风险领域，如企业安（二）高度重视本地的“典型”风险宁波地处东南沿海，是目前华东地区最大的石化生 产基地。故其潜存的社会风险具有特殊性，即危化品安 全风险事件突出，灾难危害性较大。据统计宁波市有重2011.3 SANJIANG FORUM 35 年份年死亡人数年变化率2004年2982005年238-20.1%2006年2567.6%2007年228-10.9%2008年210-7.9%2009年198-5.7%化工业、危险化学品生产、使用和运输的单位2532家，为全省之最，因此加强此类企业的监控与管理是宁波社 会风险预警的重中之重。对此，宁波市高度重视危化品 方面的预警，全面掌控危化品的生产、运输、存储单位 数量，动态监控甬籍危化品运输车辆和下属各区（市、 县）的危化品重大风险源。以镇海区为例，目前该区共 有危化品生产企业45家，储存企业19家，重大危险源企 业49家，重大危险源125个，剧毒品使用企业25家，危化 经济企业432家，危化品运输企业26家，危化品运输车辆418辆。2 镇海区政府及相关部门从其生产、储存、运输 等源头上彻底消除安全隐患，采取了许多行之有效的措 施，如在安全生产方面投入巨资引进技术管理人才和先 进生产设备，在产品运输方面构建起“望闻问切”全程 可监控的运输监管体系等，3基本确保了安全生产与平 安运输。（三）不够重视“新型”社会风险 相对于“传统”风险而言，“新型”风险主要是近几年出现的风险类型，具有“隐形”特征。它对社会的 影响更多地表现在对人们主观“风险认知”的冲击上， 容易造成一定时期的社会公众心理恐慌。比如对于就业 风险、市场运行风险、社会报复风险等新型社会风险存 在认识不足、关注不够的情况，且相关领域的风险认知 与决策机制还不十分成熟。在此，主要通过对以下三类 新型风险分析，反映相关部门基本认知现状。一是社会报复风险。随着经济快速发展，特别是由于 收入差距的拉大，一部分因人生活窘迫，受到他人乃至整 个社会歧视和排挤，引起绝对或相对剥夺感，心理失衡， 其中极少人抱有仇视社会、报复社会的阴暗心理。他们故 意疯狂出击，采用极端方式对弱势群体或者无辜大众实施 报复。2010年3月份以来，福建、陕西等省发生了数起袭 击幼儿园孩子的恶性事件。而宁波此前也发生过类似事 件，2006年9月11日曾发生过一起两位拉客“黄牛”受到 稽查打击后，怀恨在心，在栎社国际机场对公管人员公然 采取打击报复的举动，刺伤多名公管执法人员，手段残忍 且性质恶劣，产生了极坏的社会影响。4二是乡村民主变异风险。乡村民主选举是我国基层 民主的基本内容之一。近年来随着农村经济的迅速发 展，农村民主选举的趋利化现象较为突出，一些人当选 的首要目的不是关心乡村的长远发展，而是为了获取资 源开采、农田出让、房屋拆迁等好处。一些地方基层干 部过度关注自身利益得失，导致诸如贫困救济、房屋拆迁等方面出现西方学者李普斯基在考察公共利益的普适性时所指出的“非常严重的行政过程的不平等”。5以 宁波市宁海某街道村委会选举为例，在村委会领导换届 选举过程当中，原任村委会主任的儿子为使其父亲能在 换届选举中再次当选，私自采取收买、贿选等不正当手 段来拉拢关系，结果在众多群众举报揭发后，被行政拘 留7天。6这一简单案例折射出基层选举中存在诸多操作 黑幕，容易使普通群众对此类扭曲的基层民主选举失去 信心，长此以往将会导致乡村基层民主建设发生有悖人 民利益的变异问题。三是网络安全风险。随着互联网的发展，上网人数 和联网计算机规模不断扩大，网络的安全风险也随之增 加。宁波是经济发达的沿海开放城市，互联网用户较 多。有数据显示，截至2010年7月，按宁波571万户籍人 口和400万外来常住人口计算，宁波互联网用户总人数约 为487万人，互联网普及率约为50%，超过全国平均水平31.8%近20个百分点。同时，经济的活跃带来各类网上交 易活动的频繁。据调查，宁波网民的主要网络应用行为中国际贸易与商务活动占到11.9%，凸显宁波地域外向型经济特色。7但随之而来的是网络交易安全等问题也日 益凸显，不法分子通过设置种种陷阱诱骗购物和交易， 网上购物和电子交易安全形势严峻。如宁波市江东区某 进出口公司负责人就有此遭遇，2010年10月，犯罪嫌疑 人通过盗取其在该公司的电子邮箱账号，以假冒身份跟 客户联系，并非法提供给客户新的银行账号，一共骗取 了该公司5万多美金。8二、当前城市社会风险认知偏差的主要原因通过对宁波传统风险、典型风险与新型风险认知状况的分析，我们认为当前城市社会风险认知方面之所以 存在一些偏差，主要归咎于以下原因：（一）各类风险的基本预警意识尚未深入人心 风险意识是人们对社会可能发生的突发性风险事件的一种思想准备以及与之相应的应对态度和知识储备。渠道丰富、媒介多样的宣传方式有助于将各种应急知识 渗透于人们的日常生活中，提升人们的风险意识。应对 各类风险离不开主动宣传，这种意识（文化）是一种习 惯，可以从源头上减少风险。如美国人就很强调“减缓 上投资一美元，恢复上节约两美元”9，他们在各类水 利工程、大型经济开发项目上通常都小心翼翼。相比而36 三江论坛2011.3社会民生 言，尽管宁波当前在社会风险预警与应急方面制定了许多具有时效性的预案，但由于对普通群众的预警教育不 到位，广大群众的风险预警意识还很弱，容易对各类风 险麻痹大意。因此，在关于社会风险意识的宣传方面， 我们的宣传力度与方式较之国外还存在一定差距。（二）不同风险的预警觉察度较低 在现实中，我们通常能在风险来临之后全力应对，集中力量及时化解，却对各种潜在的“风险源”缺乏足够重视，这是各类新型风险在潜伏期无法被发现的重要 原因。从风险预警的重要程度上看，我们往往重视各类 “大风险”，而对于“小风险”的预警觉察度较低。这 种现象与当前管理体制密切相关，对于与数个部门均有 关联的社会风险问题，部门之间可能相互推诿，结果使 得许多“小问题”在管理宽度和成本的限制下而“不可 能”得到解决，最终积累为“大风险”。从风险预警的 层次看，往往对表面风险比较关注，但对深层风险认识 不足。这主要表现在我们能够对显而易见的各类突发事 件的应急应对高度重视，能够竭力挽救群众的生命财产 损失。至于人们思想深处的信仰缺失、道德滑坡、信任 危机以及民愤怨气等深层次风险则关注不够。这类风险 往往潜在影响社会安定，一旦有风吹草动，极有可能成 为群体性事件。如2010年11月，宁海县15名村民因不满 违规征地，担心农田被非法侵占，竟然提出如果在该月20日之前问题还未解决，就要相约集体自杀。10（三）应对风险的各类演练参与工作过少 在现实中，尽管人们的风险意识存在不足，但通过模拟危急情势，也能增强政府和公众的风险意识。如借 助经常进行的消防演练，能使人们掌握相关应急自救的关键步骤，从而有助于时刻做好防火的心理和物质准备。目前宁波市也积极举行各类防火、防灾、防空的预 警演练，应当肯定这有助于相关专业人士提高业务水 平。但调研发现，宁波近年来举行的一些防火、消防、 突发公共卫生事件等演练存在一定程度的“作秀”行 为，少数参与者表现出放松与消遣的游戏心态，其精神 状态与高度紧张的模拟应急形势不相符合。这在很大程 度上无法使演练产生实效，也就很难真正提高公众的风 险认知水平。前，根据潜在因素和各种监测结果，增强对风险的研判水平。风险认知水平的提高离不开风险预警工作的落 实，二者存在着密切关系。因此，在强化风险认知方 面，加强风险预警应当成为工作重心。（一）强化社会风险重点领域的预警宣传 根据不同人群、不同行业、不同岗位的特点，开展形式多样的宣传教育。应在社会保障、劳动就业、征地拆 迁、企业改制、移民补偿、资源开发、招生考试等重点社 会领域加强预警。在不脱离法律轨道的前提下，各类风险 应急事件可以“特事特办”。此外，要充分发挥专家组和 高校、党校的师资力量，适时安排系列讲座，广泛开展应 急知识普及教育；积极利用各类公共主题宣传日，深入开 展应急知识进农村、进社区、进学校、进企业等活动，切 实提高广大群众防灾避险意识，对此可以依托科技馆、政 府网站等场所，建立预警教育实体（或虚拟）基地，主动 开发一些宣传性、互动性、参与性强的教育项目。宁波高 新区政府在其下属应急管理网站对一些常见风险事件作出 提醒，如洪水到来的自救、汽车失火应对法则、高楼逃生 七秘诀等，就是很好的方式。（二）加强社会风险预警的公众参与 积极扩大公众参与是提高风险认知的重要手段。针对传统风险，在应急演练与培训上，应经常举办各种短 训班和专题研讨班，注重演练的全民性，使群众熟悉应 急管理各项知识和技能，增加实战经验；而领导干部则 更多地应以培训组织者和演练指挥者的身份出现。演练 要从实战角度出发，增加综合性演练，达到普及应急知 识和提高应急技能的目的。如重点加强对公共汽车和出 租车司机、体育娱乐场所管理人员、交警、社区保安人 员等人群进行应急常识、应急技能的培训。此外，要坚 持以人为本的原则，加强应急救援队伍建设，补充、完 善必要装备。加强对志愿者队伍的招募、组织和培训， 把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程 度地减少风险事件。（三）注重社会领域风险的日常预警 近十几年来，随着全球政治、经济、社会交往的日益密切，社会风险和现代危机在全球范围内越来越政治 化。11这在中国尤为明显，诸如群体性事件、网络安全 事件、各种非正常上访事件等往往涉及社会结构、制 度、政策和价值等方面因素，也往往很难通过预案演练 来取得实效。对此，应当重视以其他方式做到提前预警 或规避。我国学者童星根据风险积累的（下转第41页）三、改进城市社会风险认知状况的对策风险认知是社会应急体系在各种危机事件发生之2011.3 SANJIANG FORUM 37社会民生 要加强联络员队伍建设，形成网络法制宣传的基本人力资源网络。同时，建立一支由专家学者、法律工作者等 组成的动态法制点评队伍和在线主持人队伍，确定若干 家律师事务所开展律师网上法律服务，提供在线法律咨 询，满足网民多样化的需求，提高法制宣传的质量。为 避免法律用语不规范、新闻报道不客观等情况的出现， 充分发挥法律顾问团的作用，引入法律顾问预审机制也 将是一条捷径。比如，在作出重大决策前发挥法律顾问 团的咨询论证作用，在刊发法律案件报道前发挥法律顾 问团的审核把关作用，在处理经济社会涉法问题上发挥 法律顾问团的智囊助手作用，在处理群体事件上发挥法 律顾问团依法化解矛盾的作用。（三）着眼于规范与创新，不断完善法制网站管理 作为一项长期系统工程，普法网站的管理应实现专人专岗、常换常新、常改常优、互联互通。一是专人专岗。 每个栏目都应由专人运作，栏目负责人应既是该项工作的 专家，也是一个具有开拓精神的探索者，这样才能使该栏 目办得有深度、有创意。二是常换常新。内容上及时更 新，才能维持网站的人气，使网站具有生命力，重要的活动、法宣工作的新观点、新思路、新方法等都可以及时突出重点介绍。三是常改常优。法制网站应以服务对象为 本，重视反馈意见，设立联系信箱，实现与时俱进。四是 互联互通。横向，与各地方政府网站法制栏目连通；纵 向，与上下级单位法制网站连通，通过建立互通互连的管 理平台，达到资源整合，高效管理。参考文献1王进义、尹雪梅：网络与法制宣传教育， J，中国司法，2006（1）。2刘玮：浅谈高效舆论阵地建设及法制宣传教育 工作，J，中国电力教育，2009（138）。3任广伟：媒体在法治宣传教育中存在的问题及 解决对策，J，探索与争鸣，2009（12）。4周文：新时期法制宣传教育理念的转变， J，中国司法，2009（1）。5宁波海关网络文化课题组：依托海关网络平台 拓展海关宣传思想文化的新领域，Z，2010。（上接第37页）程度从浅到深排序，将各类风险依次排列为自然灾害、公共卫生事件、事故灾难、社会安全事 件。12就是说事故灾难和社会安全事件的风险积累程度 很深，危害程度最大。这意味着各级政府部门对这类风 险，要加强预警，做好日常化解工作，防患于未然；尽 量以沟通和协调的方式化解事件冲突，力争找到这类风 险产生的源头，以期从根本上解决问题。DilemmasoftheIndividualinPublicServices.NewYork：RussellSageFoundation，1980.p106. 6帮父亲贿选拉票，四条香烟换来七天拘留，N/OL，，2010-11-12。 7宁波网民总数已达487万，N/OL，东南商报，http：/