新环境与旧政策.doc

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Krattenmaker, Telecommunications Law And Policy, 5 (2nd ed. 1998).。1、公平原則-公益受託人之角色扮演在公平原則的探討中，指標案件為Red Lion Broadcasting Co. v. FCC 395 U.S. 367 (1969).。在該案中，原告Fred向法院提起訴訟，認為被告Hargis在Red Lion廣播電視公司中藉由節目的傳送公開對其進行人身攻擊，而Red Lion廣播電視公司則在公平原則適用下並未盡到其職責，即將此播送之內容提供給原告，並且給予他回覆時間。雖然無線電視業者聲稱在憲法第一修正案下，他們有權決定應如何使用其所分配到的頻率，而公平原則已剝奪他們言論自由及出版自由之權利。但法官認為由於每個媒體特性之不同，因此既使都受到第一修正案的保護，但其受保護之標準則可以有合理之不同。由於頻譜有限，因此無法使得每個想運用此資源的人都有機會使用，而此時獲准使用頻譜稀有資源之廣播電視業者也不代表比其他被拒絕的人更有權利享有這些資源。因此無線電視業者並未享有憲法上的權利使其可以對在其傳送範圍區域內的人民排除頻譜的使用。雖然公平原則在1985年已在FCC中的報告中被認為無存在的必要 公平原則一直受到相當多的批評，認為此將造成寒蟬效應(chilling effect)。1985年，FCC公布其研究報告，明白指出公平原則的存在並未達到其原來提昇公眾討論之目的，該原則之運作反而阻礙了廣播或電視媒體報導與公眾事務有關之重大爭議事項，並減低了廣播或電視媒體之編輯權能。See FCC, 1985 FCC Fairness Doctrine Report, 102 F.C.C.2d 145 (1985).，而後在1991年取消了部分公平原則的適用，部分則被移入至通訊法的條文中，但關於最高法院認為廣電媒體為公共受託人之見解卻未被推翻。2、廣電媒體傳輸特性所衍生之義務在FCC v. Pacifica Foundation 438 U.S. 726 (1978)案中，FCC控訴Pacifica Foundation在節目中播送低俗言論(indecent language)而違反聯邦法律。FCC認為當在特定時段內播送此低俗言論內容時，將可合理地確信孩童正暴露在此環境。Pacifica則抗辯FCC的規定中充滿太多對節目的控制，應受言論自由的保護。對此，法官花了許多篇幅探討廣電媒體的本質，而最重要的是法官相信每一個媒體所呈現的表達自由都是種特別的憲法第一修正案議題。而在所有形式的通訊之中，正應該對廣電媒體採取最有限的憲法第一修正案保護。此乃因其已是最容易出現在所有家庭中的媒介，而具有明顯攻擊性或是低俗言論不再只是出現在公開場合，甚至只要當個人打開電視機(收音機)便會侵入到其私生活之中。而閱聽者因為只能被動地接收廣播電視所傳送的低俗節目，故在缺乏事先的預警下反而使得閱聽者無法得到不受打擾(be left alone)之權利，而此價值重要性更甚於給予這些入侵他人家庭的廣電媒體業者的言論自由保護。3、廣電媒體產業結構須受管制FCC在無線廣播電視的管理上，其允許業者申請建設、修改、更新或出售電台的標準在於是否可以符合1934年通訊法所規定的增進公共利益 47 U.S.C. 336 (d) Public Interest Requirement-Nothing in this section shall be construed as relieving a television broadcasting station from its obligation to serve the public interest, convenience, and necessity.”。而在結構管制上，1934年通訊法中也規定了關於廣播電視所有權集中的問題。美國對此的基本理念認為經濟及輿論市場，均須有競爭使其多樣化，才能保障公平合理，在意見及觀念的自由市場中相互激盪。因此延續前者之探討，管制者期盼無線廣播電視所應負有的責任可用兩點，即(1)、對媒體所有權集中問題 在Telecommunications Act of 1996 202中有極詳細之規範，本文在此不贅述。 ；(2)、對傳播內容之規範問題加以瞭解。（二）、我國廣電媒體法制 就媒介所有權來看，我國僅在廣播電視法第四條規定廣播、電視事業使用之電波頻率，為國家所有，由交通部會同新聞局規劃支配。但卻未揭示是否肯認內容多元化的媒體為一欲追求的目標 廣播電視法第8條雖規定電台應依電波頻率之分配，力求普遍均衡，但只為一指導性原則。由目前我國四家無線電視台公司結果都位於台北，便可看出此條文之效果欠佳。而現行的廣播電視法及修正草案中，亦無電台數量的限制，反而只要求電台增廣其涵蓋面 例如1994年行政院版廣電法修正案第29條規定：無線電視台服務區域內，因天然地形引起之收視障礙，無線電視台應負責改善之,。，而相關的訴訟案件亦付之闕如。直到大法官在釋字第三六四號解釋中，才表示了國家應對電波頻率為公平合理之分配。就釋字三六四號解釋本文，依其文理結構，大致可區分為以廣播及電視表達意見，屬於憲法第十一條之言論自由、為保障此等言論自由，國家應對電波頻率之使用為公平合理之分配。並應以法律定之及為保障此項言論自由，國家對於人民平等接近使用傳播媒體之權利，亦應在兼顧傳播媒體編輯自由原則下，予以尊重，並應以法律定之等三大部分 相關批評，參閱石世豪，從司法院大法官釋字第三六四號解釋論廣播電視自由之客觀法與基本權利雙重性質，憲法解釋之理論與實務研討會論文集(1998)。 上述三大部分之論述實已在抽象層面上對運用無線電波頻譜作為載具之大眾媒體本質及該媒體對於人民之義務明白說明。至於，媒體自由權與公眾言論權之間的對抗及公共義務之導入從何而來等解釋文未交代應如何具體落實之處，諸多學術論著已對此進行義理探討及批判，本文不再贅述。至於傳播內容方面，我國廣播電視法第1條規定為管理與輔導廣播及電視事業，以闡揚國策，宣導政令，報導新聞，評論時事，推廣社會教育，發揚中華文化，提供高尚娛樂，增進公共福利，特制定本法。因此，我國的無線廣播電視在內容上，不但需受到新聞局的審查 廣播電視法第25條規定電台播送之節目，除新聞外，新聞局均得審查；其辦法由新聞局定之。，同時因負有文化上的傳承工作，故在本國與外國節目比例上，亦被要求本國自製節目，不得少於百分之七十 廣播電視法第19條 。整體而言，我國無線廣播電視之營運者仍如同早期美國將廣播電視視為一般公共受託人角色，包括對於廣播電視節目各類型節目亦規定最少播出時間 廣播電視法第16、17條。要求廣播電視業者對於新聞及政令宣導節目、教育文化節目及公共服務節目時間不得低於每星期總播出時間的50%。參、爭議中的新政策 在今年八月新聞局所公布的無線廣播頻譜重整政策 新聞局，.tw/info2/ct.jsp?xItem=18313&ctNode=2264, (last visited Aug. 13, 2004)裡，新聞局首先在背景說明提及重整之理由係在於國內廣播環境存在頻譜分配使用零亂、頻率資源使用不公及效率不彰等現象，並舉出實例如下 同上註26。：（一）中廣公司長期壟斷頻率資源：中廣擁有31個調頻頻率（頻率數占13.96%）， 38個調幅頻率（頻率數佔25%）。（二）公營電台頻率使用效率不彰，未能充分運用公共資源。（三）商用電台多為中小功率，使用功率規劃過小，無法規模經營。（四）過去開放申設電台門檻過高，民眾無法接近使用媒體。（五）過去分梯次開放，頻率規劃零散，分配結構不公平。（六）未照顧特定族群權益及提供多元文化服務。（七）未提供公益頻道供有心興辦公益服務人士使用空間。 一、新聞局具體政策為因應廣電媒體在現實面上未達上述特定公益性、多元性之要求，且分配結構亦未達理想中之規劃，新聞局所提之政策方向共有六項 同上註26。：（一）為打破媒體資源長期被壟斷現象，要求中廣繳回部分頻道。（二）整併部分公營電台頻率，提升使用效率，充分運用資源。（三）將整併頻率重新規劃，擇優將小功率升級為中功率，並擴大中功率之服務 範圍。（四）為提供一般民眾接近使用廣播媒體，規劃專區頻段供開放LPFM（低功率）廣播電台頻率使用。（五）規劃將公營廣播電台整併成公共廣播集團。（六）為鼓勵民間從事公益服務，回饋社會，規劃一個民營公益網。 就上述包含手段及目的之廣電重整政策方向而論，其具體規劃作為上，實可分為二階段。首先第一項要求中廣繳回部分頻道及第二項整併公營電台頻率而言，其實應屬廣電政策重整的手段，而非目的。簡言之，前兩項方向只是將無線頻譜資源得以從獨占者或經營效率低落者手中交回政府，而可稱此為第一階段。之後將無線頻譜資源再作更有效率或更符合公益性之使用時，才是此次政策的方向，亦即第二階段。因此，上述新聞局所提之六大政策方向，將手段扣除外，可分為三大目標，以下分別闡述之：（一）擴大電台功率、發揮地方特色 在重新規劃頻譜之使用後，如何能夠讓電台主力：商業電台，既可順利發展，又可滿足公益且具地方性之需求便為整頓廣播最先考量之處。倘若商業電台無法發展順遂，則將無法聚集閱聽者之注意力於廣播電台上，那麼公益頻道及公共廣播電台的出現也將事倍功半。在民國八十二年政府開放廣播電台政策之後，我國電台共分為三種功率，即發射半徑10公里的低功率；半徑30公里的中功率及全國皆可收聽到的全區網。惟當年開放後的一百五十一家電台，僅一家為大功率電台，餘皆為中小功率。此乃因在開放頻道的過程中，地方性成為判斷是否核可的重點之一。新聞局原先是希望透過中、小功率電波的涵蓋本質，落實電波資源普遍均分的理念。但後來卻也因同時開放這麼多的頻率，造成市場競爭激烈，業者難以生存，因此電台被迫必須往外發展，成立聯播網也就為必然趨勢 廖慧娟，廣播為何要聯播，廣播月刊，一九九八年三月號，頁23-25 。在此次新聞局構想中，原本在各頻率林立的各中小商業電台將統一規劃集中於91104兆赫管理，將原中功率服務半徑由20公里擴大為30公里，同時將原有小功率電台整併或擇優升級為中功率，擴大現有廣播業者之商業規模，強化其競爭力，以提供業者生存及長期經營契機。且藉由有效運用資源，重整後約可再開放中功率電台十餘家。另外，針對部分廣播電台播出之內容與當初成立之宗旨不符者，將嚴格依法要求改善（即飛碟電台之聯播網爭議）。（二）落實公眾接近使用頻譜：政府可藉由其有特許與否之權限，要求系統業者提供一定比例之頻讓民眾得以普遍接近使用稀有性頻譜資源已是傳播學者之共識，且更在釋字三六四號中所被肯定，惟在我國廣播電視法極其相關細則中卻未就此有所規定，相較於有線廣播電視法來說，實為不可思議。例如在有線廣播電視法規定，地方道出來，以作為公共的、教育性的及政府需要之用，反映地方上公眾的聲音及地方性議題。就此，新聞局則是在重整政策中表示將建立民營公益電台，即規劃一個中功率區域網，提供有心從事公益服務人士申設，並限制不得播放廣告。另外，為提供一般民眾接近使用廣播媒體，規劃88.591頻段供開放低功率（LPFM）廣播電台頻率使用。而不論是上述有線電視系統或是現階段所規劃的電台公益頻道，此乃是以人民作為運作主體的電台經營模式，目的便是讓人民得以普遍接近有限媒體資源，亦使我國傳媒政策更符合憲法第八條所謂之言論自由。（三）整併公營電台為公共廣播集團 目前我國廣播生態除了中廣、飛碟等商業電台外，亦存有多家公營電台，例如：警廣、漢聲等電台，而就新聞局這此評估中，認為公營電台現存具有下列問題：1.任務接近、資源重疊；2.頻譜分散，頻率資源運用有待提升。因此如何使公營電台的經費、設備及人員的資源可共享，進而創造更高經營效益便是改革公營電台之重點方向。 根據新聞局的規劃，若藉由此次整頓無線頻譜之時機而將公營電台予以整併，將可增加100餘個頻率，增加廣播資源以供分配。就整併的方向來說，則是將公共廣播頻道集中於104108兆赫，並重新分配節目屬性為四廣播網：1、服務網（大功率）：提供作為公共服務用途，如：交通、氣象、救災、警政、 戰務等。2、族群網（大功率）：作為客家、原住民、外籍新娘、外勞、英語等族群。3、文教網（大功率）：提供作為推廣教育及藝文活動用途。4、地方網（中功率）：提供作為各縣市政策廣傳播及地方發展之橋樑。 成立此四個公共廣播網後，未來將推動共站平台及共塔平台，朝製播分離及資源分享方向努力。所謂共站平台係指以原中央廣播電台、警察廣播電台為共同製作傳輸平台，各公營電臺分享節目製作人力、設備及軟體資源。而共塔平台係指建立共同發射平台作為傳輸使用，各公營電臺分享使用發射鐵塔，並開放民營電臺租用。 二、新秩序之目的解釋與疑義 就上述新聞局所擘劃之無線頻譜理想藍圖，其所採之基本論點係無線頻譜為稀有性資源，所以當無線頻譜使用雜亂及違反憲法所保障人民普遍接近頻譜資源以表達其言論自由，新聞局便應整頓無線頻譜，而作法有：一、商業電台應發揮地方特色；二、公營電台應整併減少資源浪費；三、人民應有接近媒體權利。另，依照行政程序法之法理觀之，行政機關在為行政行為時需符合比例原則之要求，該原則包含適當性原則、必要性原則、以及狹義的比例原則。歷年來，我國行政法院亦將此原則做為評斷一行政行為是否違法之標準，如八十三年判字第二二九一號判決謂按行政裁量權之行使，倘有違被法令誤認事實，違反目的、違反平等原則或比例原則等情形之一者，揆諸行政訴訟法第一條第二項之規定仍不失為違法。因此將上述的概念予以整理，可得到行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成的行政處份，除了不得逾越必要範圍外，且還需與欲達成之行政目的保持一定比例始可。故若以上述新聞局整頓廣電媒體論點進行比例原則之檢驗，則將產生下列疑義：(一)因為無線頻譜稀有所以不得使用雜亂？ 在數位化環境之中，先不論無線頻譜是否仍為有限資源，而暫定其具有稀有性，惟就有限之資源使用而論，最有效率的方式應是充分運用可使用之資源，因此無論各電台是否因屬性相異而卻置放於相近頻道致呈現頻譜使用之雜亂觀感，皆不能以稀有性名義而整頓各電台頻道位置。除非無線頻譜現在的使用雜亂已影響到使用的效益，否則頻譜稀有性尚不足成為整頓之理由。因此所謂的使用雜亂與否仍舊應參酌是否現階段各電台之使用頻譜並未達到最有效率的使用，但一個涵蓋範圍較大的大電台與兩個涵蓋範圍較小的中功率電台何種方式的使用較為有效率？在此我們並無看到新聞局在整頓之前對電台與閱聽人之關係有進一步的闡釋或研究，而一方面逕將大功率留給公共電台使用，另一方面又禁止電台之聯播，則似有行政手段與目的之不當連結之虞。（二）無線頻譜現階段違反人民接近使用之疑義 新聞局另一欲重建廣電秩序之目的乃在於落實人民對廣電媒體的接近使用權。釋字第三六四號明文所示為保障此項言論自由，國家對於人民平等接近使用傳播媒體之權利，亦應在兼顧傳播媒體編輯自由原則下，予以尊重，並應以法律定之，因此追求此一目標的實現洵屬正確。新聞局所舉目前現況缺失包括了當前頻道分配不當及各中小電台並未依其當初設立之宗旨而經營電台，前者例如過去中廣長期獨占四十餘台的頻道而使其他欲申請經營電台者無法申請；後者則是因我國廣播政策遵循市場放任原則，缺乏整體規劃，迫使電台之間弱肉強食，使中小電台成為低俗牟利的賣藥電台。對此，首先吾人質疑的是今日中小電台必須依附大型電台參加聯播，或者被地方政治和私人經濟利益介入，成為低俗牟利的賣藥電台，而失去其作為地方及指定用途（族群）電台之目的究竟是人為因素或是環境因素？以現階段有線電視頻道對應而論，我們常看到各地方有線電視推出地方頻道報導該地之新聞、風土與人情，但囿於地方製作經費有限，播出節目的內容品質欠佳，收視也未盡理想。在台灣人口稠密及各區域交通往返頻繁之地，中小電台在維持現有區域大小下是否還有能力以製作在地化之節目為主體經營？有線電視的地方頻道已經告訴我們，要製作一個在地化節目很容易，但在地人是否因此而覺得接近了媒體又是另一回事 Gregory M. Prindle, No Competition:How Radio Consolidation Has Diminished Diversity and Sacrificed Localism, 14 Fordham Intell. Prop. Media & Ent. L.J. 279 (2003).。倘若新政策目標是讓商業電台全數回歸中小功率電台經營而不許聯播，我們不禁懷疑到時製作出的節目品質是否達到人民的需求，或是更大型的賣藥電台？（三）整頓無線頻譜是否可達成預定目標疑義 政策目標正確，不必然代表實行政策之方法亦屬無誤。就改進無線頻譜使用雜亂無效率之目的以及新聞局所提之改革方式而論，兩者間仍有過多不必要之連結，例如：頻道類型區域重整便與提高頻譜使用效率。另外，此波整頓中亦無明白宣示對無線頻譜使用的優先性，究竟是以使用效率或以多元文化為優先考量。舉例而言，對於公共廣播集團的設立，新聞局所採之價值理念是資源有效共享而達效益極大；對於商業電台則是希望能創造多元文化、增加民眾接近。依照此一構想，似乎公營電台著重之處並不在於多元文化的傳遞（此是由商業電台負責），惟當公營電台的發射範圍係全國性而商業電台發射範圍僅為區域性而未達規模經濟之水準時，商業電台連製作一般通俗性之節目都不知是否能負擔其營運成本，又遑論其有能力製作價值多元性之節目，最終難免導致如現況電視產業下人民殷盼高品質節目公共電視節目之出現。 三、數位匯流下產生的法律適用問題隨著電信技術與應用之發展，各界早已注意到日後資訊、電信與傳播媒體整合後所衍生之相關問題，故在多年前即有成立單一通訊傳播委員會之呼聲，但由於牽涉政府部門改造等相關重大議題，一直到去年才有緩步的進展。而在新主管機關誕生之前，則仍由原業務列管機關掌管各項傳播、資訊電信業務。但不爭的是，即便各機關仍列管權責業務，但籌備中的新機關對數位環境法制建立的相關方式卻也持續的研究當中。更者，新聞局自身對於因應數位化環境所擬之廣電三法修正草案亦早已大幅度更動原先法律條文之設計。而今新聞局僅單獨拋出整頓無線廣電媒體議題而未提整體傳播在數位化下之政策，勢必將造成不論是與前者（通訊傳播基本法）或後者（廣電三法修正草案）規劃下產生疑義之處。（一）與通訊傳播基本法之歧異通訊傳播基本法（以下簡稱基本法）業已於九十二年十二月廿六日經立法院三讀通過，未來政府將成立通訊傳播委員會，作為電信、無線廣播電視、有線廣播衛星或衛星廣播電視等產業的整合、監理機關，以統籌通訊傳播相關監理事項。基本法中亦規定，為有效辦理通訊傳播管理事項，政府應設置通訊傳播委員會，依法獨立行使職權，委員會並應就通訊傳播健全發展等事項，提出績效報告與改進建議（基本法第三條第一項）。惟涉及國家通訊傳播整體資源規劃及產業輔導、獎勵，則由行政院所屬機關辦理（同條第二項）。而此次新聞局所提之無線頻譜重整便涉及基本法第七條政府應避免因不同技術而為差別管理。但稀有資源之分配不在此限和第十條通訊傳播稀有資源之分配及管理，應以公平、效率、便利、和諧及技術中立為原則之解釋問題。就上述兩條文之釋義論，為避免過去以載具屬性為縱向分類所造成之業務認定困難，進而造成管制輕重不一之不公平現象，基本法明列除了涉及資源之分配外，相同服務不應技術方式不同而有管制之差異；並且稀有資源分配之事項亦應遵照公平、效率等原則。而新聞局今欲規範之廣播業者便是以無線頻譜之使用須公平並符合效率為出發點， 此尚符合基本法之精神，惟就技術中立而言，則對於數位廣播服務之管制則漏未規範。許多國家早已有數位廣播服務（Digital Audio Broadcasting, DAB）開播之先例，而我國新聞局也於今（九十三）年初開放DAB數位廣播頻率，未來新聞局公告受理業者申請數位廣播頻率後，業者於短時間內便可取得數位廣播執照。即便DAB係採用數位壓縮技術將訊號傳送出去之廣播系統，但由於使用頻譜，故仍涉及稀有資源之分配 參閱交通部電信總局，數位廣播業者（DAB）跨業經營電信事業政策議題諮詢文件，民國九十三年四月 (available at .tw/Chinese/Public-comments/15.2/草案意見.SHTML) 。就此，DAB服務是否亦屬新聞局無線頻譜整頓之客體，而須符合新聞局對其他無線廣播業者之要求，新聞局並未說明。但就新聞局九十三年之廣播電視白皮書 available at .tw/info2/ct?xItem=13303&ctNode=1908 所述，似乎為培育數位廣播未來之發展及增加社會大眾對其之接受程度，對於其管制程度與傳統廣播似有鬆緊不一之情況。因此，如何滿足基本法所謂的技術中立原則尚待考驗。（二）與廣電三法草案之適用歧異新聞局為了因應當前廣電科技匯流，於九十一年底便研擬將原本規範無線、有線、衛星三媒體事業的各別作用法：廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，建立齊一之管理機制，整併原來廣電三法，並擬修正名稱為廣播電視法。其實，從媒介整合觀點，現有以媒體屬性作為分類架構之傳統廣播電視產業立法，在數位化環境中早因有線或無線傳輸網路整合成一大型資訊科技平臺而面臨整合之挑戰。在合併修正草案中，特別提到幾個重要對於媒體政策方向，如（一）正視媒體之產業本質、促進產業之競爭與發展；（二）、媒體係屬文化產業，對於本國文化應保護之；（三）、廣電媒體因使用路權或有限資源故為特許性事業。因此，新聞局係以上述精神為主軸，由科技匯流面、產業秩序面及社會規範面等三面向構思合併修正廣電三法 available at .tw/info2/ct.asp?xItem=14319&ctNode=2096。在科技匯流面之重點，包括區分傳輸平臺及營運平臺概念、確立製播分離原則等；在產業秩序面，則有確立頻譜規劃原則與指配方式、營造公平競爭環境、維護本土創意產業等；最後，在社會規範面之規定重點，則有貫徹媒體近用權、培植多元文化等。以下則針對新政策與修正草案之規定有歧異處加以說明：1、製播分離原則之適用問題 依照廣電三法修正草案第二十二條規定，通訊傳播業者不論係公營或民營皆可分為三類，即傳輸平臺經營者、營運平臺服務者及頻道經營業者，例如現存之電台可同時成為營運平臺及傳輸平臺之經營者，但亦可只成為營運平臺經營者，不須同時經營傳輸平臺，而將其節目、廣告之播送，以委託、與他人共建、承租或買受傳輸平臺之方式處理。草案修正理由提及此類傳輸平臺概念及經營模式，將有助於節省平臺服務業之營運成本，避免資源浪費，並可藉此釐清營運平臺與傳輸平臺間之規範法理，如前者應強調其社會責任及內容之多元，後者則注重普及服務之功能與服務。惟經營傳輸平臺之資格、其與營運平臺間之權利義務關係及主管機關許可之條件等細節，仍有待中央主管機關會同交通部另定之，爰於第三項為授權之規定(草案第二十二條)。惟依照新聞局現階段之重整計畫，未來成立公共廣播網後，將推動共站平台及共塔平台，朝製播分離及資源分享方向努力，即由原央廣、警廣為共同製作傳輸平台，各公營電臺分享節目製作人力、設備及軟體資源。而共塔平台係指建立共同發射平台作為傳輸使用，各公營電臺分享使用發射鐵塔，並開放民營電臺租用，至於商營電台則未有此規定。產生疑義的是，新聞局所述之製播分離與廣電三法修正草案所揭示之營運、傳輸平臺二分概念是否有區隔？channel provider的收入是月租費，而content provider的收入是廣告或製作費。例如，中華電信是純channel provider它的收入就是每月向用戶收取各種服務的月租費。而有線電視系統台是純channel provider，則它的收入來源是每月向用戶收取約新台幣 600元的月租費。而三立、八大、TVBS等是純粹的content provider，它的收入來源有二，一是節目中的廣告，二是製作好的節目轉賣給其他的channel provider，例如 CNN 或 HBO 等。2、壟斷經營之占有率計算： 一、第一章為總則，就平臺服務業、頻道經營業有關經營許可、營運管理、節目及廣告管理等共通事項予以規範（二）為維護媒體產業之自由競爭，避免意見市場被少數集團所壟斷，對於單一媒體及同一集團跨媒體經營之占有率予以限制。（修正條文第八條）四、第四章為附則，主要內容包括：（一）為對未來新興廣播電視業務加以管理，明定他類廣播電視平臺服務業之營業項目，將非屬無線廣播電視、有線廣播電視及衛星廣播電視型態，且應納入管理之其他廣播、電視業務予以規範。（修正條文第一百十三條）（二）配合廣播電視節目供應事業不再列為本法之管理對象，訂定對於錄影節目帶管理之過渡條款，以資適用。（修正條文第一百十五條）四、導引新興媒體納入規範： 增訂他類廣播電視傳輸平臺服務業規定。 五、增訂數位化規定： 無線平臺服務業壓縮無線電波頻率，提供多頻道服務時，應提供至少一個頻道之節目及廣告，供公眾免費視、聽；又該頻道之影音品質不得低於原類比頻道之影音品質。 有線平臺服務業應同時轉播無線電視平臺服務業至少一個免費且非屬廣告專用頻道之節目或廣告。 同時主管機關新聞局也一樣模糊焦點，首先為推動數位化，不贊成推廣類比分級付費制；但在甫付委的廣電三法合併修正草案中的八十條，卻規定數位電視解碼機制要達一定比例後，才執行分級付費機制，這又將問題推入死結。如果現有類比套餐維持如此優厚的內涵，如何使數位化成為吸引人的訴求；既無法達到一定普及比例，分級付費也將遙遙無期。繼續讓如此大補套餐餵食全臺電視家戶，難怪主管機構要緊緊控管業者數位服務的訂價策略，深怕已被灌壞的廣大國民稍感受損，以致怪罪政府圖利業者。結果把業者與政府都綁在一條無謂的管制線上，又無法解開該線的死結。再以全球視野來論，以甫落幕在荷蘭召開的國際廣播電視年會為例，歐亞美專家齊聚一堂，共同思索數位變局。全場至為關注的焦點絕非政府解禁與有線電視發展，反而是如何透過數位化契機，執行市場管制機能，創造有線電視競爭者，締造媒體民主化新局。舉例而言，剛結束類比邁向全數位化電視播出的柏林市，其媒體管理局以公部門資源建立了60%有線電視市場外的選擇，用數位無線服務吸引到一倍成長的年輕族群收視；另一盛名案例為英國，2002年起透過審議制委託公共電視BBC成立Freeview聯盟，並以管制機制引導外來衛星業者Sky與其合作推動數位無線服務，在商業系統以外推廣公共服務概念，今年已達到100%用戶成長的佳績，超越有線電視的發展。連在地的政府荷蘭，也於4月協助完成數位無線大聯盟，推出新服務意圖降低有線電視普及率，以促進媒體制度民主化。無論從在地與國際觀點來看，都未明顯感受到各國政府意圖鬆綁管制、放任業者繼續獨大經營、並掌握數位變局；尤其台灣電視市場80%已被有線電視佔有後，業者如此呼籲可謂大逆國內外發展趨勢，這樣的高峰會似乎應該捫心自省，為何與時代脫節？政府單位更應弘揚媒體競爭與民主價值，利用數位契機，導正有線電視發展，並扶植競爭者，如此數位化的台灣才能深化民主發展的成就，請數位高峰再次傾聽本地與全球進步的聲音吧！製播分離案之因應做法研究案： 政府主管機構新聞局委託交通大學傳播研究所，進行數位電視頻道使用與管理政策研究，並於民國九十年七月廿六日舉辦座談會，與會政府主管單位包括行政院新聞局，交通部郵電司，交通部電信總局，經濟部視訊工業發展推動小組，電視學會與五家電視台等。該政策研究案項目雖多，但涉及無線電視台之未來營運之主要重點項目為數位電視之傳輸執照及節目執照是否應分離（其理由為參考國外做法降低發射台站之重複投資）。此一政策法案若經實施，則對無線電視台未來營運影響極大，傳輸執照有可能發給非無線電視台業者，節目製作執照亦有減少發給及縮減年限之可能。對此，無線電視台必須儘快進行對策研究未雨綢繆，在較短時間內，提出各種合理對策，避免有損無線電視廣播業者之權益。 肆、結論 一、無線頻譜使用是效率問題還是公益問題、未來無線電視廣播頻率之使用權，能否出售或轉為其他用途？二、單一繩索上的新制序重建以及被重建法典一分為三的背後，就是管制架構分流、業者在不同執照保護下各自發展實力，彼此區隔出不同市場、建立不同勢力範圍。個中佼佼者，要算是分區壟斷架構下、主管機關管不住業者水平與垂直整合的有線電視。至於解嚴後爭到執照、擠進無線廣播市場的新進業者，除在加入大台聯播、聯營行列，甚至委身於有線電視財團介入統合節目與廣